摘要:筆者以民生檔案服務(wù)工作為出發(fā)點(diǎn)，將民生指數(shù)與民生檔案服務(wù)結(jié)合，分析民生檔案與民生指數(shù)的內(nèi)涵，同時(shí)，從當(dāng)前檔案部門(mén)開(kāi)展民生檔案服務(wù)的實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，提出以民生指數(shù)為導(dǎo)向的民生檔案服務(wù)的途徑。

關(guān)鍵詞:民生指數(shù) 民生檔案 民生檔案服務(wù)

“民惟邦本，本固邦寧”，民生問(wèn)題自古以來(lái)就是關(guān)系國(guó)家民族穩(wěn)定和諧、經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮昌盛的頭等大事，是新時(shí)期黨中央、國(guó)務(wù)院執(zhí)政治國(guó)的又一著力點(diǎn)。檔案工作是維護(hù)歷史、傳承文明、服務(wù)社會(huì)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，關(guān)注民生，保障民生，解決民生這些基本問(wèn)題，離不開(kāi)檔案和檔案工作，檔案工作為民生服務(wù)是黨和政府施政準(zhǔn)則在檔案工作中的充分體現(xiàn)，也是展示檔案工作為黨和政府聯(lián)系人民群眾搭建的一個(gè)新的服務(wù)平臺(tái)。

一、民生指數(shù)與民生檔案的內(nèi)涵

1．民生指數(shù)

民生指數(shù)包括人民群眾總體生活滿(mǎn)意度、總體生活改善滿(mǎn)意度、生活狀況滿(mǎn)意度、公共政策滿(mǎn)意度等四個(gè)方面①。它涵蓋人民群眾社會(huì)生活中的方方面面，覆蓋職工、農(nóng)民工、社區(qū)老百姓的大群體，動(dòng)態(tài)監(jiān)察群眾的吃穿住行、生老病死、收入變化、就學(xué)就醫(yī)以及訴求表達(dá)、權(quán)益保障等等諸多情況及其各個(gè)時(shí)期的變化②。有了民生指數(shù)，社會(huì)的和諧就有了一個(gè)具體的、清晰的、可以參照的坐標(biāo)。為此，筆者遵循民生指數(shù)的科學(xué)性、系統(tǒng)性、簡(jiǎn)潔性、可操作性以及前瞻性等特點(diǎn)，認(rèn)為民生指數(shù)的框架和指標(biāo)體系應(yīng)包括社會(huì)凈財(cái)富、人口素質(zhì)、生活水平、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)保障水平、社會(huì)安全、公益事業(yè)等。而這些民生指數(shù)的指標(biāo)正是民生檔案信息資源構(gòu)建的核心要素。

2．民生檔案

民生檔案是隨著黨和國(guó)家不斷重視民生工作而出現(xiàn)的一個(gè)專(zhuān)業(yè)名詞，它是“檔案”一詞的派生，顧名思義是指國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織在社會(huì)活動(dòng)中直接形成的與公眾利益密切相關(guān)的歷史記錄，是維護(hù)群眾合法權(quán)益的原始憑證，是百姓最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題在檔案工作中的直接體現(xiàn)。國(guó)家檔案局局長(zhǎng)楊冬權(quán)同志在浙江講話(huà)時(shí)曾經(jīng)一次性集中列舉了民生檔案，包含：房地產(chǎn)檔案、婚姻檔案、知青檔案、改制企業(yè)檔案、土地承包檔案、林權(quán)制度改革檔案、農(nóng)村稅費(fèi)改革檔案、城市低保檔案、農(nóng)民工檔案、勞模檔案、學(xué)籍檔案、移民檔案、拆遷檔案、社保檔案、復(fù)退軍人檔案等15類(lèi)，分散列舉的還有收養(yǎng)登記檔案、民營(yíng)企業(yè)檔案、銀行檔案、農(nóng)業(yè)農(nóng)村檔案、社區(qū)檔案、環(huán)保檔案、生產(chǎn)事故檔案、貧困戶(hù)檔案、失業(yè)登記檔案等③。根據(jù)黨的十七大報(bào)告提出的“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的民生工作目標(biāo)，筆者認(rèn)為可以將民生檔案分為教育類(lèi)民生檔案、就業(yè)類(lèi)民生檔案、收入分配類(lèi)民生檔案、社會(huì)保障類(lèi)民生檔案、醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)民生檔案、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定類(lèi)民生檔案、涉農(nóng)檔案、城建檔案、婚姻檔案、環(huán)境保護(hù)檔案、地名檔案、各縣市的勘界檔案等。而這些民生檔案的主要分類(lèi)內(nèi)容正是民生指數(shù)的基本指標(biāo)要素。

二、民生指數(shù)為導(dǎo)向的民生檔案服務(wù)工作的價(jià)值與意義

1．民生指數(shù)與民生檔案的關(guān)系

其一，民生檔案是維護(hù)群眾合法權(quán)益的原始憑證，是百姓最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題在檔案工作中的直接體現(xiàn)，它同民生指數(shù)一樣，都是在黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)注民生、改善民生，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景下提出并產(chǎn)生的，且二者共同作用于民生問(wèn)題的方方面面?！懊裆笖?shù)”不僅是“民情指數(shù)”，而且也是人民的“利益指數(shù)”、“民生檔案的為民謀利指數(shù)”。把握了民生指數(shù)，有助于從人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題入手，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的利益，這可以促進(jìn)檔案工作部門(mén)科學(xué)落實(shí)黨的“十二五”規(guī)劃精神。其二，民生指數(shù)是科學(xué)的、系統(tǒng)的、可操作的量化指標(biāo)，能夠在一定程度上緩解民生檔案服務(wù)中存在的不科學(xué)性、盲目性與不公正性，從而解決民生檔案資源建設(shè)與服務(wù)中的諸多問(wèn)題④。

2．民生指數(shù)為導(dǎo)向的民生檔案服務(wù)工作的定位

按照以人為本、執(zhí)政為民的治國(guó)方略，2006年，從中央到地方，基本完成了對(duì)民生問(wèn)題的調(diào)查、分析、判斷和組織、宣傳、發(fā)動(dòng)工作，找出了影響民生的醫(yī)療衛(wèi)生、住房、讀書(shū)、就業(yè)等要素。而這些民生指數(shù)的要素內(nèi)容體系也正是民生檔案服務(wù)工作的重要內(nèi)容，包括了教育類(lèi)、就業(yè)類(lèi)、收入分配類(lèi)、社會(huì)保障類(lèi)、醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定類(lèi)、涉農(nóng)類(lèi)等要素。由此，將民生指數(shù)作為檢查以人為本，監(jiān)測(cè)民安、民生、民富狀況的工具，正是對(duì)民生檔案服務(wù)工作的監(jiān)督與評(píng)價(jià)。如2008年8月至2010年12月，浙江省開(kāi)化縣檔案局在民情檔案信息系統(tǒng)上首次發(fā)布了“民情指數(shù)”，該指數(shù)由6類(lèi)指標(biāo)組成，一是“學(xué)有所教”指標(biāo)，二是“病有所醫(yī)”指標(biāo)，三是“勞有所得”指標(biāo)，四是“老有所養(yǎng)”指標(biāo)，五是“住有所居”指標(biāo)，六是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”指標(biāo)⑤。用量化的方法把原本抽象的民生狀況以直觀的形式展現(xiàn)出來(lái)，通過(guò)一系列的科學(xué)分析和量化，直接反映了公眾對(duì)于民生的需求以及“民情指數(shù)”在民生檔案服務(wù)建設(shè)中的重要地位，推動(dòng)了該地民生意識(shí)和民生檔案服務(wù)水平的提高，使得服務(wù)更有針對(duì)性。

3．民生指數(shù)為導(dǎo)向的民生檔案用戶(hù)與民生檔案機(jī)構(gòu)的互動(dòng)性作用

我國(guó)政府信息公開(kāi)處于起步階段，還存在著許多不足。從內(nèi)容上來(lái)說(shuō)，現(xiàn)階段公開(kāi)的內(nèi)容比較固定、單一，數(shù)量比較少。各級(jí)政府機(jī)關(guān)保存的信息存在著半封閉、分散的局面，社會(huì)化和共享程度非常低。從方式上來(lái)說(shuō)，公開(kāi)的方式主要有公告欄、報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播電臺(tái)、檔案館等，公開(kāi)的渠道比較雜亂。從法制上來(lái)說(shuō)，雖然國(guó)務(wù)院2008年公布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，但是“以不公開(kāi)為原則，以公開(kāi)為例外”的思想仍在檔案部門(mén)占據(jù)主流。政府信息公開(kāi)的監(jiān)督機(jī)制仍不完善，在實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題。而民生指數(shù)的落實(shí)是由政府機(jī)構(gòu)或權(quán)威部門(mén)牽頭實(shí)施的。所以，民生指數(shù)方案的設(shè)計(jì)與完善正是民生檔案建設(shè)中政府機(jī)構(gòu)與民生相互作用的結(jié)果。

4．民生指數(shù)為導(dǎo)向的民生檔案服務(wù)工作多元化價(jià)值的制度保障

近年來(lái)，國(guó)家和地方各級(jí)檔案行政管理部門(mén)與各有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定了一些有關(guān)社保、社區(qū)、民企、醫(yī)保、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等民生方面的檔案工作規(guī)范性文件⑥。對(duì)公民信息權(quán)利的保護(hù)與信息公平的權(quán)衡已有明確的檔案法規(guī)維護(hù)。這正是民生檔案為民謀利指數(shù)多元化價(jià)值的制度保障。鑒于以上原因，筆者試圖以民生工程建設(shè)中的公共文化服務(wù)體系重要指標(biāo)“民生指數(shù)”作為導(dǎo)向來(lái)分析“民生檔案服務(wù)”工作，以推動(dòng)和促進(jìn)民生檔案制度的建設(shè)與發(fā)展。

三、以民生指數(shù)為向?qū)У拿裆鷻n案服務(wù)途徑的創(chuàng)新

1．民生指數(shù)——多元化民生檔案服務(wù)體系發(fā)展的根本

基于以上敘述，筆者認(rèn)為改變過(guò)去“重物輕人、重事輕人”的檔案價(jià)值觀念正是民生檔案為民謀利指數(shù)的多元體現(xiàn)。檔案管理部門(mén)要堅(jiān)持以人為本，努力建立多元化民生檔案資源體系。一是要深入相關(guān)行業(yè)和部門(mén)摸清情況，搞好調(diào)研，做好民生檔案的調(diào)查和登記，科學(xué)界定各行業(yè)和部門(mén)形成的民生檔案種類(lèi)和范圍。二是要科學(xué)建設(shè)與整合民生檔案資源。以民生指數(shù)為導(dǎo)向，以豐富的民生檔案為依托，建設(shè)與整合各類(lèi)民生檔案資源，建立面向民生的多元化檔案資源體系。三是要建立健全民生檔案管理法規(guī)和制度。完善民生檔案相關(guān)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，形成民生檔案的規(guī)范管理。各檔案部門(mén)要針對(duì)民生檔案管理的特點(diǎn)和內(nèi)容，建立適應(yīng)民生需求的多元化民生檔案資源體系，為民生指數(shù)的完善提供實(shí)踐途徑。

2．民生指數(shù)——確立民生檔案資源建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家檔案局楊冬權(quán)局長(zhǎng)說(shuō)，檔案工作要“以民生需求為導(dǎo)向”、“滿(mǎn)足民生需求”，“各級(jí)檔案部門(mén)要以服務(wù)民生為重點(diǎn)”、“創(chuàng)造性地開(kāi)展民生檔案工作”、“把涉及民生的檔案及時(shí)建立并完整收集起來(lái)”，并提出“民生所想，就是檔案工作之所向;民生所需，就是檔案工作之所趨。”民生需求在民生檔案服務(wù)中具有主導(dǎo)作用，是民生檔案服務(wù)發(fā)展和演化的根本動(dòng)力與推動(dòng)力量⑦。為此，根據(jù)民生指數(shù)的動(dòng)態(tài)性與區(qū)域性特點(diǎn)，結(jié)合民生檔案覆蓋領(lǐng)域?qū)挿?，分散在各行政單位事業(yè)機(jī)構(gòu)，并且各級(jí)各類(lèi)檔案館館藏不一、情況各異的現(xiàn)狀，來(lái)分析民生檔案所涉及的建檔、收集、宣傳以及利用等各個(gè)具體環(huán)節(jié)相互運(yùn)作的過(guò)程。從而確保民生檔案的真實(shí)性、完整性，為民生指數(shù)的確定奠定堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。即民生檔案應(yīng)與民眾熱點(diǎn)基本契合，如社保、醫(yī)療、居住、穩(wěn)定和諧等社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。

3．民生指數(shù)——信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)與民生檔案服務(wù)的雙向互動(dòng)型指標(biāo)體系

政府信息公開(kāi)成功的關(guān)鍵在于指標(biāo)體系的構(gòu)建。基于政府信息公開(kāi)的核心是公開(kāi)的數(shù)量、質(zhì)量以及公開(kāi)途徑的衡量標(biāo)準(zhǔn)，“民生指數(shù)”指標(biāo)體系的建立與政府信息公開(kāi)緊密關(guān)聯(lián)的組織結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)、公開(kāi)范圍、公開(kāi)方式、公開(kāi)途徑、公開(kāi)時(shí)效以及公開(kāi)監(jiān)管與救濟(jì)等反映政府信息公開(kāi)綜合能力和過(guò)程控制狀況的相關(guān)指標(biāo)等內(nèi)容是相互作用的。而這些政府信息公開(kāi)的權(quán)利主體的滿(mǎn)意度，正是“民生指數(shù)”中人民群眾總體生活滿(mǎn)意度、總體生活改善滿(mǎn)意度、生活狀況滿(mǎn)意度、公共政策滿(mǎn)意度的實(shí)施過(guò)程⑧。主要表現(xiàn)在：一方面，黨和政府工作的著力點(diǎn)已越來(lái)越轉(zhuǎn)移到民生上;另一方面，因部分經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、公共管理和社會(huì)保障制度的缺失或失衡帶來(lái)了社會(huì)財(cái)富分配的兩級(jí)分化越來(lái)越嚴(yán)重、失地農(nóng)民群訪(fǎng)、教育亂收費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)攀升、房?jī)r(jià)瘋漲、下崗及失業(yè)人員得不到有效保障，社會(huì)弱勢(shì)群體增加等問(wèn)題。因此，筆者認(rèn)為民生問(wèn)題的方方面面只有通過(guò)完善“民生指數(shù)”中的“民生檔案”統(tǒng)計(jì)工作，建立一套完整的民生指標(biāo)體系，才能準(zhǔn)確反映人民群眾實(shí)際生活的景氣程度和社會(huì)的和諧程度，為各級(jí)政府正確決策提供重要依據(jù)。

4．民生指數(shù)——提高民生檔案信息增值服務(wù)的原動(dòng)力

“民生檔案信息的增值服務(wù)就是為發(fā)掘民生檔案信息資源潛在價(jià)值而進(jìn)行的一系列分析、處理、挖掘和再生產(chǎn)等信息加工活動(dòng)⑨。民生檔案信息增值服務(wù)的基礎(chǔ)是傳統(tǒng)的檔案管理活動(dòng)；方法是依據(jù)民生需求指標(biāo)體系(用戶(hù)需求服務(wù))，通過(guò)信息技術(shù)對(duì)民生檔案信息資源進(jìn)行數(shù)字化加工、處理和多維度組織挖掘;實(shí)現(xiàn)方式是根據(jù)民生服務(wù)指標(biāo)體系(民生檔案服務(wù))為民生檔案信息用戶(hù)提供專(zhuān)業(yè)化、個(gè)性化的信息服務(wù)或產(chǎn)品；目標(biāo)是提高民生檔案信息利用率、促進(jìn)信息共享和民生檔案信息資源開(kāi)發(fā)、充分發(fā)掘民生檔案信息潛在的價(jià)值?；谶@些，筆者結(jié)合“民生指數(shù)”中的“利益指數(shù)與民情指數(shù)”特性，提出構(gòu)建以“民生指數(shù)”為導(dǎo)向的民生檔案信息增值服務(wù)結(jié)構(gòu)，如圖1所示。

針對(duì)以檔案價(jià)值為中心、以“民生指數(shù)”為導(dǎo)向的民生檔案信息服務(wù)，其增值途徑從定性角度出發(fā)可分為“民生指數(shù)”的民生檔案信息本身增值和民生檔案服務(wù)增值兩方面。一方面，民生檔案信息服務(wù)是圍繞民生需求、服務(wù)民生而展開(kāi)，以最大限度地實(shí)現(xiàn)民生檔案信息共享為最終目標(biāo)。因此， 民生檔案信息服務(wù)無(wú)法回避的社會(huì)焦點(diǎn)是如何結(jié)合“民生指數(shù)”中的社會(huì)需求指標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)。換言之，之所以將其作為民生檔案信息服務(wù)增值的審視點(diǎn)，最根本因素是在于民生檔案信息整合后的“民生指數(shù)”的社會(huì)效益。另一方面，“檔案部門(mén)作為公共信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，其宗旨是保障社會(huì)成員的信息權(quán)，從而達(dá)到維護(hù)社會(huì)公正的目的。”而重視民生、關(guān)注民生是公正和效率之間的最佳結(jié)合點(diǎn)，民生檔案信息資源的增值服務(wù)正是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的粘合劑，全面反映民生工程建設(shè)特征的各個(gè)領(lǐng)域，著眼于民生檔案資源服務(wù)，并且與民生經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃相符，體現(xiàn)民生檔案的文化積淀，推動(dòng)民生意識(shí)和民生檔案服務(wù)水平的提高。

5．民生指數(shù)——完善民生檔案法律體系的保障

民生指數(shù)所具有的科學(xué)性、系統(tǒng)性、可操作性、直觀性等特點(diǎn)能夠切實(shí)反映民生需求，同時(shí)，透過(guò)民生指數(shù)能夠反映檔案立法的不足，完善檔案立法。應(yīng)按照構(gòu)建和諧社會(huì)與科學(xué)發(fā)展觀的總體要求，遵循民生檔案工作的規(guī)律，以民生指數(shù)為依據(jù)，加速進(jìn)行民生檔案領(lǐng)域的立法，注意提高立法質(zhì)量，保證立法的科學(xué)性、系統(tǒng)性，使民生檔案有法可依，最大限度發(fā)揮民生指數(shù)的作用⑩。民生檔案立法的直接目的是規(guī)范民生檔案資源的建設(shè)與利用，根本目的是保護(hù)公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)利用秩序，保障檔案管理部門(mén)有效實(shí)施民生檔案的管理。這要求在立法時(shí)，既要重視民生檔案自身的特性，更要科學(xué)公正地分析相關(guān)的民生指標(biāo)，緊密結(jié)合各地民生檔案工作的實(shí)際以及當(dāng)?shù)孛裆笖?shù)，廣泛征求意見(jiàn)， 對(duì)民生檔案立法提出相應(yīng)要求，從而及時(shí)修訂已出臺(tái)地方檔案法規(guī)和檔案規(guī)范性文件。此外還需要減少立法成本，增大立法效益，提高立法層次，使之更好地為社會(huì)服務(wù)?？傊谂e國(guó)上下熱切關(guān)注民生問(wèn)題的背景下，將“民生指數(shù)”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于完善民生檔案法規(guī)的建設(shè)中，確保民生檔案資源得到良好的管理與利用，具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

注釋?zhuān)?/p>

*本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“面向社會(huì)的檔案信息資源規(guī)劃研究”(編號(hào):11CTQ032)系列成果之一。

參考文獻(xiàn)：

①?lài)?yán)衛(wèi)華.建立民生指數(shù)促進(jìn)科學(xué)發(fā)展[J].江?？v橫，2007(6).

②潘玉民，孫麗煒.論民生檔案法規(guī)建設(shè)[J].浙江檔案，2008(8).

④鄧平.建立中國(guó)民生指數(shù)體系[EB/OL].[2011-05-20].http://www.snzg.cn.

③吳建平.不妨有個(gè)“民生指數(shù)”[ED/OL].[2011-05-20].新華網(wǎng).

⑤浙江開(kāi)化發(fā)揮民情檔案獨(dú)特作用服務(wù)民生首次公開(kāi)發(fā)布“民情指數(shù)”[EB/OL]. [2011-05-20].http://www.danganj.net/Article/ArticleShow.asp?ArticleID=344.

⑥⑦顏海.政府信息公開(kāi)理論與實(shí)踐[M].武漢大學(xué)出版社，2008.

⑧程結(jié)晶，彭小芹.用戶(hù)感知價(jià)值導(dǎo)向的公共檔案館核心能力建構(gòu)[J].檔案學(xué)研究，2011(2):24-29.

⑨田佳麗.檔案館信息增值服務(wù)模式研究[J].蘭臺(tái)世界，2009(15):35-37.

⑩張東華，王景芳.檔案信息服務(wù)的增值審視:民生檔案[J].檔案學(xué)通訊，2008(5):68-70.

作者單位: 程結(jié)晶，南昌大學(xué)信息工程學(xué)院；彭小芹，南昌大學(xué)人文學(xué)院；田佳麗，成都未成年犯管教所