項目介紹

根據(jù)《省審計廳關(guān)于印發(fā)〈2007年農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金審計工作方案〉的通知》，J市審計局于2007年5月20日至7月10日對省廳指定的8個項目縣的11個農(nóng)業(yè)開發(fā)項目從2004年至2006年度效益情況進行了審計。審計報告對全市11個農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目建設(shè)、資金使用管理，以及項目開發(fā)完成后的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益進行了全面、客觀的評價，同時指出了農(nóng)業(yè)開發(fā)項目存在的諸如地方配套資金未到位，項目的后期運行管護工作跟不上，有償資金未按規(guī)定投入使用，違規(guī)出借有償資金，擠占挪用農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等問題。審計報告引起了省、市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門的高度重視，J市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組向全市下發(fā)了《關(guān)于重申國家有關(guān)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作有關(guān)政策規(guī)定的通知》，省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室和省財政廳聯(lián)合向全省轉(zhuǎn)發(fā)了J市的這份《通知》，要求“全省學(xué)習(xí)借鑒J市的做法……不斷規(guī)范全省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作”。J市政府領(lǐng)導(dǎo)也高度評價了審計報告，并作出重要批示，要求各級政府加大涉農(nóng)資金的投入力度，有關(guān)涉農(nóng)資金分配、管理、使用部門注意研究整改措施，杜絕問題的再次發(fā)生。該項目獲江西省審計廳優(yōu)秀審計項目。

“往來”露破招

審計組在對Y縣財政局和項目辦資金撥付及使用情況的審計時，發(fā)現(xiàn)項目辦財務(wù)賬上有幾筆往來款項，有的是工程物資借出，有的是項目配套資金掛往來，還有應(yīng)付水電建筑公司工程款掛往來等情況，這激起了審計人員的興趣。

審計組決定以此為切入點，重點審計該縣耗資1 589.35萬元、全長12公里的重點農(nóng)業(yè)灌溉水利骨干工程項目。雖然項目業(yè)主是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但該項目涉及六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因而工程實施與資金支付都在縣項目辦，項目所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)只協(xié)助項目的施工協(xié)調(diào)。

審計組先到項目施工單位——Y縣水利水電通用建筑公司，一方面印證資金的流向，另一方面了解項目實施的真實情況。但是該公司財務(wù)管理與核算混亂，很多工程成本資料找不到。審計組只能根據(jù)該公司提供經(jīng)過整理的檔案資料進行審計。

審計組審核了施工單位的工程資金結(jié)算明細(xì)情況，然后與縣項目辦工程款支付情況核對，結(jié)果工程款到賬金額一致，只是個別明細(xì)項目有些偏差，施工單位解釋說結(jié)算時按項目設(shè)計工程量套算的，實際施工時因為地形、占用農(nóng)戶耕地、施工時的天氣變化等因素而有少許改變，所以出現(xiàn)了偏差。

審計組決定帶著施工圖紙和項目驗收單實地查看項目實施情況。

項目早已造

按照項目設(shè)計，該農(nóng)業(yè)灌溉水利工程項目水源來自X省較大的湖泊之一的六琴湖，審計組來到攔湖壩實地觀察，站在攔湖壩上遠(yuǎn)遠(yuǎn)望去，六琴湖足有數(shù)公里長，寬度不下500米，且彎彎曲曲，蜿蜒深入遠(yuǎn)處隱約可見的群山之間。外湖碧水泱泱，內(nèi)渠阡陌接壟，綿延數(shù)十里，好一派新農(nóng)村氣象。田園風(fēng)光雖是迷人，但攔湖壩的實際施工情況卻令審計人皺了眉頭。

審計人員用皮尺量了攔湖壩的長度和壩面寬度，再根據(jù)湖內(nèi)外的坡度和坡長計算壩底寬，并以此計算壩的高度，基本與工程驗收和結(jié)算的工程量一樣，壩內(nèi)以大塊亂石護坡，壩外則種植小草。但壩面部分只有些稀疏的小草，小草之間清晰可見新鮮的黃土，而在壩底部，則綠草成茵，一米余高的雜樹和茅草幾乎把壩底遮住。再細(xì)看整個壩面，真正是一年內(nèi)新土填筑的長度只有20幾米。審計人員再次丈量了新土覆蓋的攔湖壩，并根據(jù)內(nèi)外壩的坡度和坡長計算新壩的底部，重新獲得的工程量與施工圖紙和實際結(jié)算工程相差甚大，而農(nóng)發(fā)項目資金采購的機電排灌水閘為3 000KW，實際使用的是1 500KW，工程施工人員說，這是因為外湖水位在農(nóng)用需水季節(jié)，通常都在14米以上高程，而水渠在12米高程不到，所以即使不用電排，水位落差也能滿足外湖水引進水渠實現(xiàn)灌溉。

但這個1 500KW的電排設(shè)備是從哪里來的呢，貸款采購的設(shè)備又去了哪里？

這個我們也不知道，是縣項目辦統(tǒng)一配發(fā)的，我們只是根據(jù)工程需要施工。

審計組花了一天的時間沿著12KM長的水渠實地查看，大部分地方的水渠均有1.5米寬，渠深1米以上，但同樣發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)部分的水渠水泥內(nèi)壁是舊的，只有星星點點修補的痕跡，幾座農(nóng)橋基本是以前年度施工的。審計組上戶詢問受益村民，他們也證實，這條水渠是原60年代大興水利時開挖的，后幾經(jīng)修補才成了現(xiàn)在的模樣。

第二天再到施工單位，仔細(xì)查看其除統(tǒng)一采購的工程設(shè)備物資外的項目所需材料消耗情況，如鋼材水泥、水泥預(yù)制涵管、紅磚等，再結(jié)合施工人工費耗費情況來套算工程量，經(jīng)審計，實際工程造價應(yīng)該在600萬元以下。審計組要求如實反映項目款的收付情況，否則審計將按規(guī)定收回多結(jié)算的工程款。

施工單位負(fù)責(zé)人與縣項目辦的領(lǐng)導(dǎo)商量了一下，最后說我們再整理一下資料，三天內(nèi)再給答復(fù)行不？看來他們暫時還是不想說，審計組沒有勉強他們，返回縣城向縣審計局了解情況。上戶詢問農(nóng)戶時審計人員已經(jīng)得到線索，說這條攔湖壩實際是2004年前平垸行洪、退田還湖的項目，當(dāng)時好像是由縣水利局組織實施的，去年冬季只是加高了幾米。

虛報為配套

在縣審計局的配合下，審計組翻閱了平垸行洪的竣工決算審計檔案。的確，這條壩本來列入了平垸的計劃，但附近百姓因數(shù)萬畝田地全在附近，所以堅決不同意遷居，因而報經(jīng)省河湖管理局同意，不作為平垸行洪項目，但可以作為水利骨干工程的引水壩。而壩中的機電排灌設(shè)備也是平垸行洪的專項資金解決的。至于項目辦通過招標(biāo)統(tǒng)一采購的機電設(shè)備用于何處，縣審計局未對此項目進行審計，所以也不太清楚。

審計組來到縣項目辦，要求請出該設(shè)備領(lǐng)取手續(xù)的辦理人。項目辦看這樣糾纏下去終不是辦法，不如照直告訴審計組，說此水利骨干工程項目實際套用平垸行洪和農(nóng)村扶貧的項目，工程實際總投資584.33萬元。統(tǒng)一招標(biāo)采購的電排設(shè)備如果放在攔湖壩中，一是施工成本會增加，二是這么大功率的設(shè)備運轉(zhuǎn)費用也會增加，造成新的損失浪費，所以一直閑置在倉庫。

賬上實際結(jié)算工程款有1 500多萬元，那多余的資金在哪里？

原來，農(nóng)發(fā)水利骨干工程項目資金按規(guī)定是由中央財政無償投入和地方財政配套、地方水利部門及受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌等資金構(gòu)成，但該項目除了省財政對縣所有項目打包配套了100萬元外，縣鄉(xiāng)兩級財政以及水利部門實際都沒有配套和自籌。為了應(yīng)付檢查，市縣財政先把資金劃到項目辦賬上，然后以多開工程結(jié)算發(fā)票的方式把資金轉(zhuǎn)回。

如何轉(zhuǎn)回的呢？縣水利水電通用建筑公司不僅承建本項目的工程，還有其他農(nóng)村水利工程，以及縣城的市政設(shè)施工程，轉(zhuǎn)回的資金隱藏在其他項目的工程成本里。

效益有點糟

為了慎重起見，審計組去物資倉庫查看，但倉庫里并沒有攔湖壩的電排設(shè)備，只見其他的一些工程物資設(shè)備散亂地堆放在一起。審計組決定重新審查材料物資的采購與領(lǐng)用資料。這些材料物資除部分材料物資由J市項目辦統(tǒng)一采購?fù)猓渌煽h項目辦自行采購。經(jīng)審計，攔湖壩價值100余萬元的電排設(shè)備，被一家企業(yè)無償借用，因管理不善，已不能正常使用。而大部分工程物資部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)借用，無法收回，部分庫存時間較長，低價處理。預(yù)計全部物資損失近700萬元。

為了更深入、更全面地了解該市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的實施情況，以便客觀公正評價項目效益，審計組用了近2個月的時間，摸清了8個項目縣水利骨干工程、中低產(chǎn)田改造及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實際情況，并歸納總結(jié)了一些新的問題：8個項目縣由于沒有配套資金來源，一味考慮套取中央財政投入資金，蓄意加大土建上報規(guī)模，導(dǎo)致設(shè)備長期閑置，或空轉(zhuǎn)運行，增加運行成本。某縣水廠因供水規(guī)模虛增，使得統(tǒng)一采購的物資、材料規(guī)格與實際需求嚴(yán)重不符，出現(xiàn)了許多損失浪費和舞弊問題。某縣共收到市項目辦統(tǒng)一招標(biāo)采購物資512.7萬元，其中被非項目單位占用物資115.4萬元，項目辦自身留存物資132.1萬元沒有發(fā)放到項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)；許多項目單位為了項目建設(shè)需要進行了物資串換，帶來了價值上的損失；還有相當(dāng)部分物資用不上，被長期閑置在倉庫，隨著時間的推移而老化廢棄。

審計體會

1.本案在對縣財政局和項目辦資金撥付及使用情況的審計時，發(fā)現(xiàn)項目辦財務(wù)賬上有幾筆“往來”款項，有的是工程物資借出，有的是項目配套資金掛“往來”，還有應(yīng)付水電建筑公司工程款掛“往來”等情況，審計人員從而鎖定審計重點。實際工作中，有些審計人員對“往來”賬審計的重視不夠，主要原因是“往來”賬的許多經(jīng)濟業(yè)務(wù)并不直接地表現(xiàn)為收入、支出、結(jié)存等敏感指標(biāo)，而且往來賬戶頭多、項目雜、發(fā)生頻繁，取證困難。在工程建設(shè)和專項資金審計業(yè)務(wù)中，對“往來”賬的關(guān)注是審計實務(wù)中非常重要的程序。

2.近年來，國家在向地方撥付專項資金時，往往都會要求地方政府給予一定比例的經(jīng)費配套，以發(fā)揮中央財政“四兩撥千斤”、帶動地方經(jīng)濟和公益事業(yè)發(fā)展的作用，這種制度的作用當(dāng)然很大，但是，其實施過程中的問題也在不斷顯現(xiàn)：一是有些地方為爭取國家資金，不考慮本地財政承受能力，隨意作出資金配套承諾，但由于財政困難，不能落實配套資金，導(dǎo)致大量“胡子工程”和“半拉子工程”出現(xiàn)。二是有的地方搞虛假配套，列而不支，地方配套經(jīng)費分文不動，影響中央財政專項投資效益。對此，應(yīng)合理界定地方政府的事權(quán)和財權(quán)，做到事權(quán)和財權(quán)的統(tǒng)一；完善中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，從根本上減少地方政府需要提供資金配套的支付項目數(shù)量；對于財政特別困難地區(qū)，取消或者盡量減少地方資金配套要求，避免因地方少量資金不到位而導(dǎo)致整個項目無法惠及民眾。

3.真正的效益體現(xiàn)在項目投入使用后的運行管護上，而不是建設(shè)期的GDP和財政收入的增長。效益審計包括項目前期（事前）、項目建設(shè)期（事中）、項目竣工運營期（事后）三個部分。事前效益是停留在紙上的，是可行性分析論證下的效益；事中效益是不確定的效益，也就是說，資金用出去了，并不意味著就有效益；只有事后的效益才能真正體現(xiàn)出項目建設(shè)或資金投入的效益價值所在。正如本案，因后期運行和物資管理不善，導(dǎo)致設(shè)備物資閑置、空轉(zhuǎn)、借出、廢棄等無效益甚至嚴(yán)重?fù)p失浪費的問題存在。

（作者單位：江西省審計廳、九江市審計局）