高等教育改革內(nèi)生性發(fā)展動力需要一定的制度支持，法人制度是高校獨(dú)立和自主發(fā)展的基礎(chǔ)制度安排。但歷經(jīng)多年改革后，高校法人制度還停留在形式上，并沒有真正落實(shí)。完善高校法人制度，使其成為高校組織運(yùn)轉(zhuǎn)中溝通內(nèi)外與上下的根本機(jī)制，是進(jìn)一步推進(jìn)高校改革與發(fā)展的關(guān)鍵。

1924年，著名的霍桑試驗(yàn)開創(chuàng)了管理理論和管理實(shí)踐的新階段。試驗(yàn)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，工人們因?yàn)楸粚?shí)驗(yàn)者所關(guān)注而迸發(fā)出了幾倍于平時(shí)的工作效率，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了科學(xué)家的預(yù)期。此后，行動者的主觀能動性，成為了管理思想和管理實(shí)踐都會予以充分關(guān)注的重要因素。在我國30多年的高等教育改革過程中，國家的高等教育改革政策不僅沒有忽視這個(gè)重要的因素，而且還一直將“擴(kuò)大高校自主權(quán)”，作為高等教育改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但主觀上的重視，并不能必然轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的行動及預(yù)期的結(jié)果。到目前為止，高校辦學(xué)自主權(quán)問題依然是制約高等教育發(fā)展的瓶頸。我們?nèi)匀恍枰接懽璧K高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的原因，尋求打破瓶頸約束的可行策略。

落實(shí)高校自主權(quán)：高度重視但效果不彰

事實(shí)上，改變政府與高校間的行政隸屬關(guān)系，使高校成為面向社會自主辦學(xué)的獨(dú)立組織，是政府實(shí)施自上而下改革的初衷之一，也一直受到政府的高度重視。改革以來，國家頒布的各種重要文件和法規(guī)中的相關(guān)表述便可以充分證明這一點(diǎn)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出：“當(dāng)前高等教育體制改革的關(guān)鍵，就是改變政府對高等學(xué)校統(tǒng)得過多的管理體制。在國家統(tǒng)一的教育方針和計(jì)劃的指導(dǎo)下，擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，加強(qiáng)高等學(xué)校同生產(chǎn)、科研和社會其他各方面的聯(lián)系，使高等學(xué)校具有主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要的積極性和能力?！?993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，“進(jìn)一步擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)”“要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，使高等學(xué)校真正成為面向社會自主辦學(xué)的法人實(shí)體?！?998年的《面向21世紀(jì)教育振興行動計(jì)劃》提出，要落實(shí)《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》），“擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)”。1999年的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出，“切實(shí)落實(shí)和擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。1999年生效的《高等教育法》第七條規(guī)定，高校要“依法自主辦學(xué)”，第三十條規(guī)定，“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格”，并進(jìn)一步規(guī)定了學(xué)校法人的教育行動權(quán)限。2010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育發(fā)展規(guī)劃綱要》）同樣提出，“推進(jìn)政校分開、管辦分離”“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”。

客觀而言，上述國家重要教育改革文件對高校自主權(quán)的反復(fù)強(qiáng)化，確實(shí)驗(yàn)證了國家政策對落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的高度重視和不懈努力。但與此同時(shí)，這些重要文件對落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)問題一再重復(fù)地提出，也不禁會促使我們產(chǎn)生某些相關(guān)的聯(lián)想和追問：為什么高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)過程，歷經(jīng)20多年還沒有完成？就算我們采用的是漸進(jìn)式的改革方式，這樣的改革速度也與整個(gè)國家的發(fā)展速度難以匹配。進(jìn)而言之，在《高等教育法》已經(jīng)明確規(guī)定了高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)限后，改革文件還不斷重申擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)問題，反而讓人產(chǎn)生這樣的疑惑，即高校辦學(xué)自主權(quán)擴(kuò)大到什么程度，有否穩(wěn)定的權(quán)限邊界，這個(gè)邊界是由法律界定還是由管理層來規(guī)定？因?yàn)樵诮庾x這些政策文件時(shí)，我們會發(fā)現(xiàn)隨著不同時(shí)期政府工作重心的不同，管理層出臺的各種文件對落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的重視是一致的，但在闡述時(shí)所指涉的內(nèi)容是有所不同的。

將對上述重要政策文件的解讀，與對高等教育改革與高校辦學(xué)實(shí)踐的觀察相結(jié)合，人們不難得出如下判斷：在歷經(jīng)20多年擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的改革中，雖然《高等教育法》確立了高校的獨(dú)立法人地位，但現(xiàn)實(shí)中我國高校自主辦學(xué)權(quán)利依然微弱和不穩(wěn)定。以至于有學(xué)者會認(rèn)為：“從某種意義上說，中國只有一所大學(xué)，那就是‘教育部大學(xué)’，其他所有的所謂大學(xué)，都不過是這所大學(xué)的分部和分校。”此判斷雖有些過激，卻也揭示了高校獨(dú)立性缺失的現(xiàn)實(shí)。20多年的高等教育改革過程，尚不能完成高校自主辦學(xué)制度的建設(shè)，究其原因，是受制于高等教育計(jì)劃管理制度的路徑依賴，以及管理層的某些認(rèn)識誤區(qū)。

政府需要反思：轉(zhuǎn)變觀念且調(diào)整路徑

改革之前，我國的高等教育運(yùn)行機(jī)制，是自上而下進(jìn)行計(jì)劃并統(tǒng)一指揮的活動體系。在這個(gè)社會活動系統(tǒng)中，學(xué)校作為教育計(jì)劃的執(zhí)行者，沒有主體意志表達(dá)的機(jī)會和空間，其結(jié)果就是高等教育活動主體—高校組織—整體地喪失了辦學(xué)的能動性和責(zé)任感?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)，國家將擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)、調(diào)動其實(shí)施教育活動的積極性作為改革的突破口，在方向上是非常正確的選擇。然而，在采取什么措施才能讓高校辦學(xué)自主權(quán)得到真正的落實(shí)這個(gè)問題上，政府的舉措是矛盾的，因而致使這個(gè)改革的瓶頸久攻不克。

政府在建構(gòu)高校辦學(xué)自主權(quán)方面持續(xù)努力所取得的成果，被措施選擇中頑固的路徑依賴所消解。我們說政府在高校辦學(xué)自主權(quán)建構(gòu)方面的措施存在矛盾，是因?yàn)檎x擇了通過高等教育立法，來確立和規(guī)范高校辦學(xué)自主權(quán)這一正確的途徑，但同時(shí)，又不停地在加強(qiáng)行政權(quán)力對高校運(yùn)行的直接控制和影響。在全國統(tǒng)招等原有計(jì)劃管理措施沒有得到根本改變的同時(shí)，高校擴(kuò)招、“211工程”“985工程”“百千萬人才工程”“精品教材計(jì)劃”、重點(diǎn)學(xué)科項(xiàng)目等重大舉措，無一不在強(qiáng)化政府管理對高校方方面面的直接指揮。學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)是學(xué)?；谧陨韺?shí)力和環(huán)境情況自主選擇的長遠(yuǎn)規(guī)劃。但是，“211工程”和“985工程”這類政府主導(dǎo)的項(xiàng)目，既為入選學(xué)校定了調(diào)，也為非入選學(xué)校限定了努力的方向—躋身“211工程”“985工程”或者所謂的“一流大學(xué)”行列。

從改革之初提出“簡政放權(quán)”，到由《高等教育法》確定高校的獨(dú)立法人地位，再到最新的《教育發(fā)展規(guī)劃綱要》，“高校自主權(quán)”概念在政府的各種文件中已經(jīng)“旅行”了20多年。之所以說是文字“旅行”，是因?yàn)榧词?999年《高等教育法》生效10多年之后的今天，《教育發(fā)展規(guī)劃綱要》仍在考慮擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，就證明我們的高校實(shí)質(zhì)上依然沒有自主辦學(xué)的權(quán)力，依然不是獨(dú)立的法人實(shí)體。從《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》可以看到，政府落實(shí)中長期發(fā)展規(guī)劃的行動是非常具體和有力的，明確地規(guī)定了哪些高校要落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，哪些高校要試點(diǎn)創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)，哪些高校要進(jìn)行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革，哪些高校要做基層學(xué)術(shù)組織及運(yùn)行機(jī)制的改革，哪些高校要進(jìn)行研究生培養(yǎng)模式的改革等。

然而，在了解了這些全面具體的改革試點(diǎn)安排后，就《教育發(fā)展規(guī)劃綱要》中提出“政校分開，管辦分離和落實(shí)高校自主權(quán)”的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，筆者并沒有產(chǎn)生樂觀的預(yù)期。因?yàn)檫@些改革措施依然沒有將高校作為獨(dú)立法人來對待，在改革目標(biāo)與改革措施之間存在著明顯的邏輯矛盾，試點(diǎn)高校按照指令完成規(guī)定改革動作的過程中，能夠鍛煉出面向社會自主辦學(xué)的能力嗎？

長期以來，政府已經(jīng)習(xí)慣了自上而下地推動高等教育系統(tǒng)的變革與發(fā)展。尤其在形成了“一抓就死，一放就亂”的管理經(jīng)驗(yàn)之后，政府的放權(quán)似乎更加謹(jǐn)慎。以高校自主招生改革為例，全國統(tǒng)招制度已經(jīng)不適應(yīng)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，在給整個(gè)教育體系帶來很多問題的同時(shí)，也招致尖銳的社會詬病，這種制度的改革是在所難免的。但自2003年至今，也只有不到100所高校獲得了自主招生資格，而且在必須滿足相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，自主招生的數(shù)量也不過只占學(xué)校當(dāng)年招生比例的5％。盡管從體制改革角度看，這已是艱難的破冰之旅，但從概率論的角度看，5％是個(gè)不會影響本質(zhì)的變化量。

在“求穩(wěn)”意愿的影響下，政府總是希望能夠手把手地教會高校獨(dú)立辦學(xué)。但事與愿違，總是按照政府指令行事，高校的自主能力也就難以成熟起來，再加上宏觀秩序規(guī)則不完善，一旦放松管制，總有些缺乏自我約束力的學(xué)校會觸犯到某些紅線。抓與放的平衡難道真是一道無解的方程嗎？依筆者的理解，之所以“一放就亂”，恰恰是因?yàn)楦咝]有形成自我負(fù)責(zé)的法人角色，缺乏在開放的環(huán)境中自我約束的能力。而“一抓就死”是與法人制度相關(guān)的另外一個(gè)問題沒有解決，即政府如何為高校法人教育活動制定規(guī)范和建立良好的宏觀秩序。所以，政府需要轉(zhuǎn)變管理理念，改變管理策略。

建構(gòu)高校法人制度：上下溝通與內(nèi)外平衡

擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，是教育行動權(quán)力由集中到分散的過程?！案淖兩鐣袆訖?quán)力過度集中于政府的局面，普遍和通用的解決方案是分權(quán)，正如環(huán)境不同，分權(quán)的根本動機(jī)也會不同一樣，分權(quán)形式的不同也會形成不同的制度變化”。政府提出擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的主要目標(biāo)，在于提升高等教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)的教育積極性與活動效率，讓計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的自上而下聯(lián)系起來的封閉系統(tǒng)具有一定的開放性，讓系統(tǒng)中的行動主體，能夠直接面向社會，自主選擇自己的辦學(xué)目標(biāo)和辦學(xué)模式。

獨(dú)立法人制度是高校自主辦學(xué)機(jī)制得以運(yùn)行的核心制度安排。高校法人制度不落實(shí)，高等教育管理體制的重構(gòu)和高等教育發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，就缺少可行性的制度支持。盡管《高等教育法》已經(jīng)規(guī)定，高校一經(jīng)批準(zhǔn)就是獨(dú)立法人實(shí)體，但迄今為止，高校法人制度更多的是形式上的存在，大學(xué)校長的法人代表身份是最為典型的表現(xiàn)。事實(shí)上，政府與高校間傳統(tǒng)上形成的隸屬關(guān)系，需要建立與法人制度相關(guān)的一系列制度規(guī)范，如法人辦學(xué)權(quán)責(zé)規(guī)范、法人產(chǎn)權(quán)規(guī)范和法人內(nèi)部治理規(guī)范等，才能得到破解和重新界定。有了這些明確的制度規(guī)則，我們才能廓清政府與學(xué)校之間各自的權(quán)力邊界和行動領(lǐng)域。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，僅由自上而下路徑所形成的高等教育運(yùn)行規(guī)則，對于高校間不平衡的發(fā)展水平和多樣化的內(nèi)外環(huán)境，并非具有與政府權(quán)威性相一致的適用性。在高等教育系統(tǒng)逐漸開放的情況下，我們更需獨(dú)立的高校組織能夠從自身需要和自身環(huán)境出發(fā)，創(chuàng)造出一些行之有效的教育活動規(guī)則，讓這些哈耶克所謂的“自發(fā)秩序”與政府建立的宏觀調(diào)控規(guī)則之間形成穩(wěn)定的平衡。高校法人制度，恰是這種平衡的制度基礎(chǔ)。

高等教育哲學(xué)揭示了高等教育發(fā)展的兩種力量，即政治力量和知識力量。高等教育組織理論提出了制約高等教育系統(tǒng)演進(jìn)的3種驅(qū)動因素，即學(xué)術(shù)、政府和市場。但不論是三分法還是兩分法，其前提都是高校本身是具有社會選擇能力的獨(dú)立法人實(shí)體，或者說高校法人制度是高等教育系統(tǒng)分化與整合的基礎(chǔ)。如果從制度視角來看，高等教育發(fā)展的影響因素，均可以概括為內(nèi)部和外部兩種不同類型，而高校法人制度則是實(shí)現(xiàn)內(nèi)外溝通與整合的橋梁。

除了建立必要的法人制度規(guī)范外，我們還需從實(shí)踐層面尊重和執(zhí)行這些規(guī)范。法人制度約束的不僅是學(xué)校，而且還有高等教育系統(tǒng)的各級領(lǐng)導(dǎo)，或者說是各級政府。面對高校法人制度，政府要轉(zhuǎn)變職能和角色，專注于系統(tǒng)目標(biāo)的制定、系統(tǒng)規(guī)則的建設(shè)與維護(hù)，以及系統(tǒng)健康運(yùn)行的信息服務(wù)等職能，而不再對高校組織的內(nèi)部運(yùn)作下達(dá)指令。政府的各種特殊需求，更多的應(yīng)該以激勵性政策的形式出現(xiàn)，引導(dǎo)學(xué)校法人作出自覺與自愿的選擇，在高校與政府之間建立起良性的互動關(guān)系。自選動作比規(guī)定動作更能調(diào)動學(xué)校的教育潛力和發(fā)展動力，如果能夠?qū)ⅰ督逃l(fā)展規(guī)劃綱要》中的改革內(nèi)容設(shè)計(jì)成政府資助的自選項(xiàng)目，通過一定的程序競爭獲得，高校的自主性在得到尊重的同時(shí)也能得到提升。因?yàn)?，無論是政府還是高校，都是理性的策略決策者，都是根據(jù)規(guī)則和可以預(yù)知的結(jié)果行事。所以，若希望通過改革而形成一個(gè)平衡高效的高等教育系統(tǒng)，必要的規(guī)則、行動者的獨(dú)立性和所有行動者對規(guī)則的尊重與遵守都是不可或缺的。

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（作者單位：北京師范大學(xué)教育學(xué)部高等教育研究所）

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