國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)政府信息化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入到以支持業(yè)務(wù)創(chuàng)新、協(xié)同整合、資源共享為主的新階段，與之相適應(yīng)的是需要在政府信息化建設(shè)體制方面進(jìn)行變革和創(chuàng)新。

內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)政府信息化建設(shè)經(jīng)歷了大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建

設(shè)階段和各部門業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)階段，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已基本完成，政府部門核心業(yè)務(wù)信息化支撐率已達(dá)到90%以上。隨著建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)的提出，面向公眾服務(wù)的重大應(yīng)用和創(chuàng)新城市管理的信息化建設(shè)任務(wù)越來越艱巨，需要進(jìn)行跨部門業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)的問題越來越多，要求政府在信息化建設(shè)體制方面進(jìn)行相應(yīng)的變革和創(chuàng)新。

政府信息化建設(shè)體制方面遇到的問題

政府信息化建設(shè)體制是指政府信息化建設(shè)的組織體系，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置和相應(yīng)的人員編配，以及對其職責(zé)的劃分。政府信息化建設(shè)體制在支持政府部門業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)方面發(fā)揮了重要的作用，并經(jīng)受住了奧運(yùn)、六十年大慶等一系列重大活動的考驗(yàn)。但是隨著政府信息化建設(shè)進(jìn)入新的階段，一些體制方面的問題逐漸暴露出來。

(一)難以保障跨部門重大應(yīng)用等方面的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)

當(dāng)前，面向公眾服務(wù)的跨部門重大應(yīng)用和創(chuàng)新城市管理的信息化建設(shè)任務(wù)越來越重，需要解決的業(yè)務(wù)協(xié)同、信息共享、系統(tǒng)整合等方面的問題越來越多，而現(xiàn)行重大應(yīng)用推進(jìn)的領(lǐng)導(dǎo)體制(通常是由政府某位領(lǐng)導(dǎo)牽頭，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)組成的臨時性專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)相關(guān)事宜）很難站在整體和長遠(yuǎn)角度解決問題，更不用說跨領(lǐng)域統(tǒng)籌業(yè)務(wù)創(chuàng)新了。

(二)難以從體制上解決應(yīng)用系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)、信息共享困難等問題

應(yīng)用系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)、業(yè)務(wù)協(xié)同困難、信息無法共享等一系列政府信息化建設(shè)初期產(chǎn)生而至今沒有徹底解決的問題，阻礙了新階段政府信息化建設(shè)的發(fā)展?，F(xiàn)行的以部門信息化建設(shè)為中心的傳統(tǒng)工作模式，不可避免地造成政府各部門站在部門自身的角度規(guī)劃和組織信息化建設(shè)，難以從根本上統(tǒng)籌解決這些久已存在的問題。

國內(nèi)外值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)

針對存在的問題，筆者重點(diǎn)研究了當(dāng)今世界率先進(jìn)入業(yè)務(wù)整合階段的新加坡和美國國防部政府信息化建設(shè)體制，從中汲取值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

(一)發(fā)達(dá)國家政府信息化建設(shè)戰(zhàn)略管理體系框架及特點(diǎn)

目前，許多發(fā)達(dá)國家在推進(jìn)政府信息化建設(shè)過程中，注重按照戰(zhàn)略管理的思想，采用戰(zhàn)略管理的方法和途徑，構(gòu)建政府信息化建設(shè)管理體制。其戰(zhàn)略管理體系框架就是在戰(zhàn)略構(gòu)想的指導(dǎo)下，建立目標(biāo)體系、政策體系、組織體系、建設(shè)體系、信息系統(tǒng)體系、信息基礎(chǔ)體系、評估監(jiān)督體系等七類體系（如圖1所示），以保持政府信息化建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展、均衡發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

戰(zhàn)略構(gòu)想。按照政府自身的發(fā)展要求，提出總體戰(zhàn)略構(gòu)想，并隨著不同階段發(fā)展要求的變化而調(diào)整內(nèi)容。例如，2006年新加坡政府提出具有重要戰(zhàn)略意義的“智慧國2015計(jì)劃”，作為其核心內(nèi)容的“整合政府2010規(guī)劃”于2000年提出了“電子政府”發(fā)展構(gòu)想，2006年又更新提出“整合政府”發(fā)展構(gòu)想。又如，美軍后勤1998年為適應(yīng)“聯(lián)合構(gòu)想2010”的建設(shè)要求，提出“聚焦后勤”發(fā)展構(gòu)想，2005年為適應(yīng)“部隊(duì)轉(zhuǎn)型”要求，提出“業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型”發(fā)展構(gòu)想。

目標(biāo)體系。隨著戰(zhàn)略構(gòu)想的調(diào)整，目標(biāo)的內(nèi)容也在作相應(yīng)變化和調(diào)整，并按照“目標(biāo)—屬性—指標(biāo)”進(jìn)行層層分解、細(xì)化和量化，以保證目標(biāo)具有可評測和可追蹤性。對于不易量化的目標(biāo)也要對其涵義進(jìn)行規(guī)范。例如，2007年5月，美國國防部發(fā)布的信息共享構(gòu)想是：通過靈活的企業(yè)級組織和對信息環(huán)境的自主操縱，充分利用信息力量，確保使命任務(wù)成功。緊接著就對信息共享的內(nèi)涵與范圍進(jìn)行界定：信息共享就是使信息可為參與者（含人、程序或系統(tǒng)）所用，即一個參與者可利用另一個參與者擁有或創(chuàng)造的信息；信息共享包括文化、管理和技術(shù)行為。

政策體系。美軍發(fā)布的政策不僅非常注意保持其延續(xù)性，而且注意根據(jù)形勢發(fā)展更新其版本。例如，美軍信息資源管理政策(8000.01)先后推出3個版本，明顯看出其由重視技術(shù)向重視信息管理轉(zhuǎn)變的軌跡：1997年《信息技術(shù)管理（ITM）計(jì)劃》、2002年《信息技術(shù)與信息管理（IT/IM）》、2009年《信息企業(yè)（IE）管理》等。

組織體系。近年來，為了統(tǒng)籌政府信息化建設(shè)和推進(jìn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，擯棄以部門為中心的信息化建設(shè)方式，發(fā)達(dá)國家普遍建立了以政府CIO為中心的組織管理體系，最新趨向是設(shè)立“首席管理官(CMO)”或類似機(jī)構(gòu)。例如，美軍為了加強(qiáng)對各業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)流程整合和改革的協(xié)調(diào)力度，于2008年10月建立了以“首席管理官(CMO)”、“首席信息官(CIO)”為中心的“雙首席”管理制度來聯(lián)合推進(jìn)美軍業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型與信息化建設(shè)。

與目標(biāo)體系、政策體系、組織體系相同，其它體系也隨著形勢發(fā)展在進(jìn)行更新和改進(jìn)，特別注重充實(shí)和引進(jìn)與當(dāng)前階段要求相適應(yīng)的內(nèi)容。例如，建設(shè)體系。美國國防部組織項(xiàng)目建設(shè)時提出并推行統(tǒng)一的“國防部企業(yè)體系結(jié)構(gòu)（DOD EA）”，再按照“概念——計(jì)劃——項(xiàng)目——專項(xiàng)辦公室——路線圖”的途徑展開實(shí)施，實(shí)現(xiàn)政府部門之間的協(xié)同辦公和資源共享。又如，信息系統(tǒng)體系。美國國防部采取措施對日常業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行整合，在各部門和各軍種之間實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)信息的融合和共享。又如，信息基礎(chǔ)體系。美軍利用國防信息基礎(chǔ)設(shè)施，依據(jù)統(tǒng)一的信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，采用多種方法，對系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行了集成，建立了面向各類用戶的后勤網(wǎng)絡(luò)化共享信息環(huán)境；新加坡政府普遍加強(qiáng)了以數(shù)據(jù)中心為核心的信息基礎(chǔ)工程的建設(shè)，力圖更好地整合數(shù)據(jù)資源，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源在電子政府發(fā)展中的決定性的作用。再如，評估監(jiān)督體系。由內(nèi)部評估監(jiān)督和外部第三方評估監(jiān)督兩部分組成。如，美軍引進(jìn)美國聯(lián)邦政府審計(jì)辦公室（GAO）作為第三方評估監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對項(xiàng)目投資及其效益進(jìn)行全程跟蹤評估。

(二)美國國防部、新加坡政府信息化建設(shè)新體制

（1）美國國防部業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型與信息化建設(shè)管理的“雙首席”組織領(lǐng)導(dǎo)體系。近年來，發(fā)達(dá)國家普遍建立了以政府CIO為中心的組織管理體系，統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府業(yè)務(wù)改革與業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。美軍經(jīng)過多年的業(yè)務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)，逐步感覺到僅靠CIO來協(xié)調(diào)各業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)流程整合也是十分困難的，需要增設(shè)更高層的領(lǐng)導(dǎo)，來推動信息化支撐條件下的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和改革。因此，美國國防部于2008年10月，在原有CIO基礎(chǔ)上增設(shè)了由國防部副部長兼任的首席管理官（CMO），從而建立了以“首席管理官(CMO)”、“首席信息官(CIO)”為中心的“雙首席”管理制度，來聯(lián)合推進(jìn)美軍業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型與信息化建設(shè)。

圖2是美國國防部“雙首席”組織領(lǐng)導(dǎo)體系示意圖。圖中的首席管理官（CMO）由國防部副部長兼任。在參聯(lián)會下成立了副首席管理官（DCMO）辦公室，副首席管理官（DCMO）直接對首席管理官負(fù)責(zé)，其主要職責(zé)是通過國防部業(yè)務(wù)系統(tǒng)管理委員會，制定和維護(hù)國防部戰(zhàn)略管理計(jì)劃，協(xié)助國防部副部長統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、確保各項(xiàng)計(jì)劃和政策的落實(shí)。業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型局（BTA）是一個隸屬副首席管理官的信息化職能機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)確保業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型政策和計(jì)劃的設(shè)計(jì)和管理，以改善政府信息化建設(shè)績效水平、經(jīng)濟(jì)性和效率，來滿足國防部內(nèi)外客戶的需求。

對照外國的經(jīng)驗(yàn)，近年來國內(nèi)一些發(fā)達(dá)城市也建立了相當(dāng)于CMO的協(xié)調(diào)機(jī)制，但產(chǎn)生的效果不明顯，原因就在于：我們的做法是一種臨時性措施，而美國則是通過常設(shè)機(jī)構(gòu)將其制度化；更重要的是，我們的業(yè)務(wù)改革和轉(zhuǎn)型忽視了信息化部門的協(xié)同。因?yàn)?，離開了信息化部門的協(xié)同，在手工方式下要解決一、兩個業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)改進(jìn)和系統(tǒng)整合問題可能會取得成功，但要實(shí)現(xiàn)多個甚至大量業(yè)務(wù)部門的協(xié)調(diào)和整合是難以做到的。因此，必須強(qiáng)化業(yè)務(wù)部門與信息化部門的協(xié)調(diào)，增強(qiáng)政府在信息化條件下的業(yè)務(wù)改革能力。

（2）美軍的重大信息化項(xiàng)目管理辦公室，即專項(xiàng)辦公室。美軍在后勤信息化建設(shè)中，對每一個重大專項(xiàng)都成立一個專項(xiàng)辦公室，辦公室人員根據(jù)項(xiàng)目需要從各軍種和各部門抽調(diào)，被抽調(diào)人員同時也負(fù)責(zé)與原部門的聯(lián)絡(luò)工作。例如，美軍后勤為了加強(qiáng)重大信息化項(xiàng)目的管理和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分別設(shè)立了聯(lián)合全資產(chǎn)可視辦公室(JTAV)、國防電子商務(wù)項(xiàng)目辦公室(DEBPO)、自動識別技術(shù)辦公室(AIT)、國防后勤管理標(biāo)準(zhǔn)辦公室(DLMSO)，并統(tǒng)一納入國防部國防后勤局信息管理司令部(DLA J-6)的領(lǐng)導(dǎo)。如圖3所示。

從圖3中可以看出，每個專項(xiàng)辦公室都負(fù)責(zé)一個重大項(xiàng)目，而這個重大項(xiàng)目都承載著一項(xiàng)跨部門的重大應(yīng)用。聯(lián)合全資產(chǎn)可視性辦公室（JTAV）的主要職責(zé)是監(jiān)督聯(lián)合全資產(chǎn)可視性計(jì)劃的執(zhí)行情況，對其進(jìn)展情況進(jìn)行定期評估等；國防電子業(yè)務(wù)項(xiàng)目辦公室(DEBPO)的任務(wù)是加快在軍用物資的采辦與支付中應(yīng)用電子業(yè)務(wù)處理方法和相關(guān)的信息技術(shù)，以改進(jìn)國防部的采辦工作；自動識別技術(shù)辦公室（AIT）的工作重點(diǎn)是將國防部后勤自動識別技術(shù)運(yùn)行理念付諸行動、對國防部自動識別技術(shù)運(yùn)行原型方案進(jìn)行調(diào)整以及制定國防部后勤自動識別技術(shù)實(shí)施計(jì)劃；作為國防部后勤數(shù)據(jù)交換的管理單位，國防后勤管理標(biāo)準(zhǔn)化辦公室（DLMSO）負(fù)責(zé)制定業(yè)務(wù)規(guī)則和執(zhí)行國防部政策。

可見，通過成立專項(xiàng)辦公室來實(shí)施重大項(xiàng)目建設(shè)，可以站在全局的立場來統(tǒng)籌各相關(guān)部門的業(yè)務(wù)需求，有利于實(shí)現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。參照發(fā)達(dá)國家的做法，今后國內(nèi)發(fā)達(dá)城市在推進(jìn)跨部門重大應(yīng)用項(xiàng)目時，可以考慮抽調(diào)各單位相關(guān)人員組成專項(xiàng)辦公室，具體負(fù)責(zé)各項(xiàng)跨部門重大應(yīng)用的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，以避免重復(fù)建設(shè)、分散建設(shè)、協(xié)同困難等問題的發(fā)生。

（3）新加坡電子政府治理體系。為了保證“整合政府”戰(zhàn)略構(gòu)想的實(shí)現(xiàn)，新加坡政府專門成立了由財(cái)政部常任秘書長擔(dān)任主席的“整合政府理事會（i Gov Council）”，按照“分層管理、分類處理、分權(quán)執(zhí)行”的模式，形成一套由“一部、一局、四委員會”組成的電子政府治理體系?！耙徊俊奔簇?cái)政部，“一局”即新加坡資訊通信發(fā)展管理局（IDA），“四委員會”即公共服務(wù)21系統(tǒng)委員會、信息通信技術(shù)（ICT）委員會、公共領(lǐng)域ICT指導(dǎo)委員會和公共領(lǐng)域ICT審查委員會。如圖4所示。

新加坡政府也建立了類似于美國政府的“雙首席”組織領(lǐng)導(dǎo)體系。隸屬于財(cái)政部的整合政府理事會，相當(dāng)于美國政府的CMO，負(fù)責(zé)帶領(lǐng)公共部門利用創(chuàng)新與技術(shù)，建立一個能更好地滿足國民和企業(yè)需求的“整合政府”。資訊通信發(fā)展管理局的主要職能是為財(cái)政部和政府機(jī)構(gòu)提供技術(shù)咨詢、總體規(guī)劃和項(xiàng)目管理服務(wù)。隸屬于資訊通信發(fā)展管理局的政府首席資訊辦公室（GCIO），相當(dāng)于新加坡政府的首席信息技術(shù)官，主要職能是為政府信息化的總體規(guī)劃提供技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)，并為政府信息技術(shù)開發(fā)提供指導(dǎo)等。

新加坡政府組織體系的亮點(diǎn)是其派出制度。為了加強(qiáng)各部門信息系統(tǒng)的整合建設(shè)，新加坡電子政府治理體系實(shí)行CIO派出官員制度，由GCIO為政府各部及其他政府機(jī)構(gòu)提供信息技術(shù)專業(yè)人力資源，GCIO官員被派往這些“客戶區(qū)”擔(dān)任首席信息官（CIO）、信息系統(tǒng)經(jīng)理（ISM）、技術(shù)經(jīng)理、項(xiàng)目經(jīng)理及信息技術(shù)顧問等各種職務(wù)。派出制度的優(yōu)點(diǎn)是這些被派往政府各部門和其他政府機(jī)構(gòu)的CIO，站在政府的角度 “說話”和辦事，能夠發(fā)揮統(tǒng)籌、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，抑制部門各自為政、分散建設(shè)的情況。

聯(lián)系我國的現(xiàn)狀來看，編配在政府各部門內(nèi)部的信息化機(jī)構(gòu)，在信息化建設(shè)初期發(fā)揮了積極作用，但是當(dāng)部門信息化建設(shè)任務(wù)基本完成，需要進(jìn)行跨部門應(yīng)用系統(tǒng)整合和改造的時候，這些信息化機(jī)構(gòu)就很難繼續(xù)發(fā)揮出積極作用。因此，怎樣把這部分技術(shù)力量使用好、管理好，需要認(rèn)真研究并加以解決，新加坡的CIO派出官員制度可以為我們提供借鑒。

(三)國內(nèi)典型案例提供了將體制創(chuàng)新與業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型同步推進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)

寶鋼于2001年在企業(yè)管理處的基礎(chǔ)上成立了“企業(yè)系統(tǒng)創(chuàng)新部”，部長由總經(jīng)理助理兼任，由企業(yè)的業(yè)務(wù)主管主導(dǎo)企業(yè)的信息化建設(shè)。我軍近年來也在逐步建立CIO體系：任命相當(dāng)于CIO的高層信息化領(lǐng)導(dǎo)人員，以加強(qiáng)信息化建設(shè)的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)；將信息化研究機(jī)構(gòu)的職能由原來的以技術(shù)研究為主調(diào)整為以業(yè)務(wù)需求分析為主。

關(guān)于改進(jìn)政府信息化建設(shè)體制的建議

（一）在現(xiàn)行信息化領(lǐng)導(dǎo)小組體系框架下，由負(fù)責(zé)政府體制改革的主管領(lǐng)導(dǎo)來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，推進(jìn)政府業(yè)務(wù)與信息化的融合（相當(dāng)于國外政府的CMO），由負(fù)責(zé)政府信息化建設(shè)的主管領(lǐng)導(dǎo)輔助之（相當(dāng)于國外政府的CIO）， 并使之制度化，以改變現(xiàn)行電子政務(wù)重大應(yīng)用多頭領(lǐng)導(dǎo)、交叉負(fù)責(zé)的情況。

同時，建立政府業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型聯(lián)席會議制度（相當(dāng)于新加坡的整合政府理事會），具體研究和落實(shí)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型相關(guān)政策措施，協(xié)調(diào)解決電子政務(wù)重大應(yīng)用業(yè)務(wù)協(xié)同、信息共享、服務(wù)整合等問題。

（二）為了提高面向公眾服務(wù)的跨部門重大應(yīng)用和創(chuàng)新城市管理的整體協(xié)調(diào)能力，解決重復(fù)建設(shè)、跨部門協(xié)調(diào)困難等問題，建議：從政府各部門抽調(diào)優(yōu)秀人才，同時吸收業(yè)界擁有深厚理論功底和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的信息化領(lǐng)域高層次技術(shù)人才與管理人才，成立電子政務(wù)研究院。電子政務(wù)研究院應(yīng)有充分的經(jīng)費(fèi)保障，保證高層次人才的薪酬待遇。電子政務(wù)研究院作為政府信息化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)體系的業(yè)務(wù)與技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)，依托其專業(yè)功底扎實(shí)且結(jié)構(gòu)層次合理的人才隊(duì)伍，具體承擔(dān)政府信息化建設(shè)的規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究與編制，重大應(yīng)用項(xiàng)目的論證、規(guī)劃與設(shè)計(jì)，電子政務(wù)績效評估和信息化項(xiàng)目審查等工作。并且，嘗試從研究院選派各類管理人員、技術(shù)人員到政府各部門任職，站在政府的角度，統(tǒng)籌、指導(dǎo)解決重復(fù)建設(shè)、業(yè)務(wù)協(xié)同和系統(tǒng)整合等問題。對派出人員實(shí)行研究院和派往部門雙重管理。

同時，根據(jù)重大應(yīng)用項(xiàng)目的建設(shè)需求，在研究院力量的基礎(chǔ)上，抽調(diào)各部門相關(guān)人員，成立重大項(xiàng)目專項(xiàng)辦公室，統(tǒng)籌重大應(yīng)用項(xiàng)目的建設(shè)工作。