中國財政部批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府“自行發(fā)債”試點。自行發(fā)債是指試點?。ㄊ校┰趪鴦?wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省（市）政府債券的發(fā)債機制。

地方政府債券在中國不是新鮮事物。20世紀(jì)80年代末至90年代初，中國許多地方政府為了籌集資金修路建橋，就曾經(jīng)發(fā)行過地方債券，其中也包括地方企業(yè)債券。但到了1993年，這一行為被國務(wù)院所制止，債券發(fā)行成了中央政府的禁臠，其原因在于中央懷疑地方的債務(wù)兌現(xiàn)能力。也是在同一年，中央政府開始著手推行以擴大財政收入占GDP比重，并向中央集中財政收入為標(biāo)志的分稅制財政體制改革。1994年的《預(yù)算法》進(jìn)一步明確規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

地方債走向陽光

到了2009年，中央政府開始代地方政府發(fā)行地方政府債券。該年代發(fā)指標(biāo)為2000億元。鑒于其背景為全球金融危機，中國政府決定投入四萬億元人民幣的一攬子經(jīng)濟刺激措施。地方政府此前已經(jīng)債臺高筑，中央仍然不放心地方政府的償債能力，但是不得不允許地方政府投融資平臺公司的高速運轉(zhuǎn)，同時順帶開了個小口，小試牛刀，允許代發(fā)。雖然代發(fā)不涉及真正由地方政府來發(fā)行地方政府債券，畢竟還算是朝著這個方向發(fā)展邁開一步。

試點辦法規(guī)定，2011年試點?。ㄊ校┱畟韶斦看k還本付息。試點?。ㄊ校┌l(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券，期限結(jié)構(gòu)為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額分別占國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模的50%，采用單一利率發(fā)債定價機制確定債券發(fā)行利率。

由于地方債務(wù)在今、明兩年存在大規(guī)模還本付息的壓力，財政部選擇此時在財政狀況較好的省市進(jìn)行地方債券發(fā)行的試點，可謂意義深遠(yuǎn)。

按照審計署的預(yù)計，目前中國地方政府的債務(wù)總規(guī)模超過10萬億元人民幣，筆者的測算顯示，如果多數(shù)債務(wù)從2009年起借，存續(xù)期為5年，那么今年和明年的本息償還的總金額均在3萬億元左右，這對于每年財政收入大約在8萬億～10萬億元左右的地方政府來說，仍然是一筆不小的負(fù)擔(dān)。同時，由于土地拍賣收入出現(xiàn)明顯的下降，地方政府的償債壓力將更加明顯。

因此，審計署在其報告中，曾建議允許地方政府進(jìn)行債券發(fā)行的試點，筆者也在此前的專欄文章中也提到，允許地方政府發(fā)債，不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長債務(wù)的償還期限，并逐步建立地方政府的信用體系，加深中國債務(wù)市場的廣度和深度，同時有效連接市場的流動性和地方政府的資金需求。

事實上，一旦地方政府出現(xiàn)債務(wù)漏洞，與其讓其通過“拆東墻補西墻”或者通過與銀行協(xié)商的方式隱性拖延債務(wù)，不如通過陽光化其債務(wù)的方式允許其進(jìn)入債券市場，并通過有效的市場機制來約束其借貸行為。從某種程度上來說，這是一種對現(xiàn)狀的“折中”，但對比中國政府過去的做法來說，這已經(jīng)是一種明顯的進(jìn)步。

債務(wù)責(zé)任需分清

財政部稱，試點省(市)發(fā)行政府債券實行年度發(fā)行額管理，2011年度發(fā)債規(guī)模限額當(dāng)年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。試點地區(qū)發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券，期限分為3年和5年，兩者的發(fā)行額分別占總規(guī)模的50%。四省市今年自行發(fā)債總額不超過229億元。這一試點為地方債的發(fā)行提供了財政部代發(fā)之外的另一種方式。

直接進(jìn)入債券市場融資，對于地方政府來說，將是實實在在的一種“優(yōu)惠”，債券市場機構(gòu)參與者眾多，因此有利于地方政府降低其利率成本。但229億元的地方債務(wù)發(fā)行總額，相對于目前的地方債務(wù)規(guī)模來說，實在是杯水車薪，這可能意味著，一旦地方政府發(fā)債試點較為順利，來年將會出現(xiàn)更大規(guī)模的地方政府債券發(fā)行。這也引發(fā)了另外一種憂慮，即地方政府是否會出現(xiàn)過度借貸，同時，繼續(xù)增大其投資規(guī)模，使其債務(wù)問題更加難以控制。

對于地方政府的債券發(fā)行來說，首先需要做的，是摸清地方政府的家底。此前，審計署已經(jīng)對地方政府債務(wù)問題進(jìn)行了一定程度的梳理。筆者認(rèn)為，評級機構(gòu)的介入有利于更加清楚地了解地方政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況。這是因為，出于評級需要，地方政府將不得不向市場和公眾披露其財政狀況，這將減少中央和地方政府之間、地方政府和地方納稅人之間的信息不對稱風(fēng)險，提高地方政府的財政透明度，強化為納稅人服務(wù)的意識。

需要指出的是，從目前中國大多數(shù)省區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和負(fù)債情況來看，其獲得“可投資評級”的難度并不大。而一些相對落后省區(qū)的評級，則需要中央政府的擔(dān)保來提高其信用等級。

摸清家底之外，也需要界定政府的行為，明確政府責(zé)任范圍，理順地方政府在“應(yīng)做什么”這類基本問題之后，才能確定地方政府“怎么做”、如何融資和管理等事項。

具體說來，中國需要在以下方面明確和規(guī)范政府的責(zé)任：首先需要明確政府間的財政關(guān)系。應(yīng)對現(xiàn)行財政體制格局下的財政收入向上集中，而財政支出責(zé)任下移的慣例進(jìn)行充分的討論，并保證上下級政府間的財權(quán)和事權(quán)的合理劃分，省以下財政體制和轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)盡快完善。

此外要明確政府的債務(wù)責(zé)任。通常，新一屆地方政府領(lǐng)導(dǎo)人不愿處理歷史遺留債務(wù)，相反，卻希望在本屆任期內(nèi)干幾件“大事”，為此就要千方百計籌集資金，通過各種明目舉借債務(wù)，結(jié)果導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。因此，在地方政府舉債之前，要從制度上理清本屆政府如何處理上屆政府遺留下來的債務(wù)負(fù)擔(dān)，以及如何處理新出現(xiàn)的債務(wù)等問題。

地方人大的作用在限制政府支出方面，將至關(guān)重要。需要考慮的實際問題是，逐步讓地方人大真正參與到地方政府的財政預(yù)決算決策過程中，并通過人大來約束地方政府的財政平衡、并規(guī)范其財政紀(jì)律。從某種程度上來說，真正樹立地方人大的“獨立監(jiān)管”作用，才能讓市場投資者和參與者更加放心。市場也會對遵守市場原則、財政紀(jì)律以及愿意接受監(jiān)管的地方政府債券投出信任票，使其能夠更順暢和更實惠地獲得市場融資。