王韜

（江蘇沛縣環(huán)境保護(hù)局，江蘇 沛縣 221600）

自改革開放以來的二十多年間，我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面突飛猛進(jìn)，工業(yè)化程度大大提高，已初步建成了小康社會，但是，這些成績的取得很大程度上是以犧牲我們賴以生存的環(huán)境為代價的，造成了局部地區(qū)甚至全國范圍內(nèi)的環(huán)境惡化。越來越嚴(yán)重的沙塵暴問題、淮河、海河、黃河等大江大河的水污染問題，無不在提醒著我們：再不下大力氣保護(hù)環(huán)境，我們改革開放的成果將蕩然無存，人民的生存都將受到威脅。為了擺脫“先污染，后治理”這一西方發(fā)達(dá)國家都未能逃過的怪圈，更是為了改善人民群眾的生存環(huán)境，為子孫后代造福，中央決定將環(huán)境保護(hù)定為我國的“基本國策”，并及時提出了“走可持續(xù)發(fā)展之路”、“構(gòu)建社會主義和諧社會”的奮斗目標(biāo)，就是要在保證經(jīng)濟(jì)快速、平穩(wěn)、健康發(fā)展的同時加大環(huán)境保護(hù)工作力度。

1 環(huán)境執(zhí)法工作的形勢

近年來，我國的環(huán)境執(zhí)法工作正在逐步形成以集中式執(zhí)法檢查活動為推動，以日常監(jiān)督執(zhí)法為基礎(chǔ)，以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法稽查為保證，以公眾和輿論監(jiān)督為支持的現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法工作體系?？傮w來說，隨著環(huán)境保護(hù)工作的深入開展，環(huán)境執(zhí)法工作不斷得到加強(qiáng)。我國已建立起國家、省、地、縣四級環(huán)境執(zhí)法體系，擁有環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)3063個，環(huán)境監(jiān)察人員4.5萬人。通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，環(huán)境執(zhí)法能力和水平正在不斷提高。但是我們也應(yīng)該清醒地看到，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長、體制的快速轉(zhuǎn)軌、公眾維權(quán)意識的提高，環(huán)境執(zhí)法工作正處于硬碰硬的攻堅階段。

一是粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式造成的危害越來越嚴(yán)重。2003年，GDP增長速度達(dá)到9%，但主要原材料消耗卻增長10-20%，超過國民經(jīng)濟(jì)增長速度，出現(xiàn)了電力、煤炭、石油等基礎(chǔ)能源的供應(yīng)短缺02003年全國GDP占世界的不到4%，消耗的鋼材和煤炭約為30～33%，50%的水泥在中國消耗，對固定資產(chǎn)的過度投資，給環(huán)境執(zhí)法工作帶來新的壓力。

二是企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)利益。大企業(yè)故意偷排偷放，小企業(yè)連片污染反彈，違法排污導(dǎo)致嚴(yán)重危害群眾生產(chǎn)生活的環(huán)境污染事件屢屢發(fā)生。四川化工廠違反“三同時”規(guī)定強(qiáng)行開車違法排污，導(dǎo)致沱江沿線100多萬人喝不上水，直接經(jīng)濟(jì)損失3億元以上；重慶天元化工廠有毒氣體泄露事故造成數(shù)萬人緊急疏散，9人死亡；北京懷柔有毒化學(xué)品泄露事故造成3人死亡。這些嚴(yán)重的環(huán)境問題，不僅使人民的生存環(huán)境遭到破壞，連起碼的生命安全都得不到保障。

三是環(huán)境執(zhí)法和短期行為的沖突不斷加劇，不法分子以身試法、艇而走險，山西忻州市連續(xù)發(fā)生三起暴力抗法事件，恰恰說明了這一點。

四是人民群眾對生活質(zhì)量的要求明顯提高，依法維護(hù)環(huán)境權(quán)益的意識普遍增強(qiáng)。群眾對環(huán)境問題的投訴以每年近20%a的速度遞增，環(huán)境問題已經(jīng)成為群眾信訪、上訪的八大熱點之一。

2 環(huán)境執(zhí)法的新變化

2.1 公眾環(huán)境意識的變化

近年來黨中心提出建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)，公民的民主權(quán)利提升，維權(quán)意識增強(qiáng)。另一方面，全社會乃至全球?qū)Νh(huán)境保護(hù)的日益重視，環(huán)境形勢的日益嚴(yán)重。這些因素使公眾比以往更加關(guān)心生存、生活環(huán)境，更主動地參和環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，依法保護(hù)自己權(quán)益的意識不斷增強(qiáng)。各種形式的民間環(huán)保社團(tuán)組織紛紛成立，他們在環(huán)境法制宣傳、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境教育等方面發(fā)揮了重要功能。各級人大代表、政協(xié)委員越來越關(guān)注環(huán)境新問題，各級人大、政協(xié)“兩會”有關(guān)環(huán)境保護(hù)的建議、提案占相當(dāng)比重，并逐年增加。廣大群眾通過舉報、信訪，以及訴諸法律等途徑，維護(hù)自身的環(huán)境利益。積極適應(yīng)了公眾環(huán)境意識的變化，并從公眾反映的環(huán)境新問題中，發(fā)現(xiàn)新情況，分析新新問題，探究新策略，下力解決公眾反映的環(huán)境新問題，改善環(huán)境質(zhì)量，成為環(huán)境執(zhí)法工作的出發(fā)點和落腳點。

2.2 執(zhí)法主體的新變化

環(huán)境保護(hù)由環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)管，但在哪些方面監(jiān)管、如何監(jiān)管以及監(jiān)管的方式、手段，非凡是如何相互配合，對這些重要新問題現(xiàn)行法律、法規(guī)缺乏明確的界定。例如現(xiàn)在防沙治沙執(zhí)法歸林業(yè)部門，水資源保護(hù)執(zhí)法歸水利部門，農(nóng)業(yè)環(huán)保執(zhí)法歸農(nóng)業(yè)部門，社會生活噪聲執(zhí)法歸公安部門，土地利用和礦山開發(fā)環(huán)保執(zhí)法歸國土資源部門，海洋污染防治歸海洋部門。我國入世后面對的一些重要新問題如綠色食品等環(huán)保產(chǎn)品的認(rèn)證、環(huán)保產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)品市場準(zhǔn)入等方面，也都有相應(yīng)的執(zhí)法部門。這種狀況，是當(dāng)前和今后一個時期環(huán)保執(zhí)法工作中的重要特征。環(huán)保執(zhí)法主體多元化，需要以法律為依據(jù)加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管，對各有關(guān)執(zhí)法主體的職責(zé)和執(zhí)法主體之間的關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，避免多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法和執(zhí)法不到位、執(zhí)法不作為。尤其要防止和克服部門之間借執(zhí)法來爭奪各自的利益，損害環(huán)境保護(hù)整體利益。

2.3 執(zhí)法對象的變化

隨著改革開放，多種所有制、多種經(jīng)濟(jì)成分，尤其是個體、私有、合資合作、混合所有制經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，非凡是我國加入世貿(mào)組織后，會有大量外資企業(yè)進(jìn)入，執(zhí)法對象呈現(xiàn)多面性特征、分散化趨向。這種變化，對環(huán)保管理部門提出了兩個方面的要求摘要：一是進(jìn)一步明確界定執(zhí)法對象和執(zhí)法主體之間的關(guān)系；二是以發(fā)展生產(chǎn)力為根本目的，保護(hù)好執(zhí)法對象的利益，為執(zhí)法對象提供良好的服務(wù)。為此，要努力探究、分析執(zhí)法對象需要何種有效的管理和服務(wù)，環(huán)保部門能夠給予他們哪些方面的管理和服務(wù)，如何根據(jù)執(zhí)法對象的新變化，貫徹好環(huán)保法律、法規(guī)和方針政策，履行好行政執(zhí)法職能，這是我們面臨的新課題。

2.4 環(huán)境保護(hù)任務(wù)及其管理方式的變化

環(huán)境保護(hù)工作經(jīng)過二十多年的不斷探索和發(fā)展，已經(jīng)形成了一套比較健全的法律體系和運作方式，但隨著改革開放的不斷深入，現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展，非凡是我國加入WTO后，對環(huán)境保護(hù)工作提出的新任務(wù)、新要求。

3 環(huán)境執(zhí)法要做到四個延伸和六個轉(zhuǎn)變

新的形勢下，依法做好環(huán)境管理工作，行政管理方式和內(nèi)容要適應(yīng)環(huán)境保護(hù)發(fā)展的要求，必須進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，我們將之歸納為四個延伸和六個轉(zhuǎn)變。

四個延伸是：由污染防治向生態(tài)保護(hù)延伸；由防治大中型企業(yè)污染向防治各類小企業(yè)、小攤點污染延伸；由重點治理第二產(chǎn)業(yè)向第一、第三產(chǎn)業(yè)延伸；由城市綜合整治向農(nóng)村環(huán)境治理、保護(hù)延伸。

六個轉(zhuǎn)變是：由環(huán)保抓環(huán)保的習(xí)慣定式，向建立環(huán)境和發(fā)展綜合決策機(jī)制轉(zhuǎn)變，努力促進(jìn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；由單純污染防治向優(yōu)化投資環(huán)境和營造生態(tài)環(huán)境新優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，自我加壓，拓寬環(huán)保責(zé)任領(lǐng)域；由分散的點源治理向區(qū)域、流域環(huán)境綜合整治和依靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整轉(zhuǎn)變；由行政手段為主向運用法律手段為，輔以必要的行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等綜合手段轉(zhuǎn)變，提高環(huán)境管理水平；城市環(huán)保事業(yè)由過去政府包辦、直接管理向發(fā)揮市場機(jī)制功能，按經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)展環(huán)保事業(yè)轉(zhuǎn)變；由單要素的管理向多要素、全系統(tǒng)的綜合管理轉(zhuǎn)變（不是傳統(tǒng)的林管林、草管草、水管水）。

總之，環(huán)境行政執(zhí)法工作要在充分尊重實際的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)主體職能建設(shè)，使行政管理進(jìn)一步向規(guī)范化、程序化、法制化發(fā)展。隨著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展，環(huán)保法制工作在不斷發(fā)生變化。對環(huán)保法制工作的熟悉，也要根據(jù)實際情況的變化而不斷提高。我們結(jié)合各自單位的工作實際，在對當(dāng)前環(huán)保執(zhí)法工作面臨的新變化和新特征進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出若干策略建議。

[1]樸光洙,劉定慧,馬品懿.環(huán)境法與環(huán)境執(zhí)法[M].北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社,2002.

[2]劉國濤.環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)[M].北京:中國法制出版社,2004.