喬 磊 高 原 魯曉哲

（遼寧省鬧德海水庫管理局，遼寧 阜新 123000）

在我國推行中小型水利農(nóng)民參與式管理體制，至關重要。作為參與式管理的載體，農(nóng)民用水戶協(xié)會等類似組織是農(nóng)民利益的代表者、維護者，是水利資產(chǎn)的管理者。建立農(nóng)民用水戶協(xié)會，實現(xiàn)農(nóng)民參與管理，是改善我國中小型農(nóng)村水利管理、實現(xiàn)良好運行，確保工程效益正常發(fā)揮的有效措施。

1 管理模式分析

1.1 集權治理模式

集權治理模式的主要特點是：計劃經(jīng)濟時期投資形式主要是政府扶持、農(nóng)民出工投勞共同興建、建成的設施歸集體所有，實行集體管理，所有權清晰并與經(jīng)營管理權沒有矛盾。治理決策由行政主管部門自上而下給出?，F(xiàn)在服役的小型農(nóng)田水利設施大多為計劃經(jīng)濟時期興建，至今無大變化。該時期農(nóng)田水利設施治理優(yōu)勢在于：投資上易于集中人、財、物力，人多力量大的作用很明顯。由于小型農(nóng)田水利設施歸集體所有，產(chǎn)權關系單一，便于協(xié)調(diào)用水矛盾，簡化了管理和使用手續(xù)，設施的維護力量較大。

1.2 參與式治理模式

參與式治理模式是指在政府政策宏觀調(diào)控和公共財政的扶持下，把原集體經(jīng)濟組織和水利主管部門對水利工程設施的經(jīng)營管理權轉給水利工程區(qū)域內(nèi)的用水農(nóng)戶，使他們以主人的身份擔負設施的治理責任。用水戶協(xié)會對內(nèi)進行用水戶基本情況調(diào)查，丈量灌溉面積，選擇適宜的量水設施和計量方法，各戶按用水量的大小為協(xié)會組織貢獻相對應的資源，如水費、勞力、實物等。

2 中小型水利設施治理模式選擇

2002年9月，國務院辦公廳批轉國家體改辦《水利工程管理體制改革實施意見》中，明確提出要“積極培育農(nóng)民用水合作組織”“探索建立以各種形式農(nóng)村用水合作組織為主的管理體制”。2003年水利部出臺《關于印發(fā)小型農(nóng)村水利工程管理體制改革實施意見的通知》，提出實行多種形式的用水合作組織管理體制。在各級政府宣傳和扶持下，用水戶在自愿的基礎上，組建用水合作組織。

3 建立參與式管理體制的研究

3.1 建立參與式管理體制符合國家的農(nóng)村政策，黨和政府支持中央高度關注“三農(nóng)”問題，把糧食安全提高到國家戰(zhàn)略的高度，對包括水利在內(nèi)的農(nóng)村基礎設施提出了有關的要求，出臺了有關的政策加大投入、加強管理。國務院以及水利部和國家發(fā)改委、民政部等部門先后出臺的一系列政策，要求加強農(nóng)民用水合作組織建設，強調(diào)“加強農(nóng)村水利工程管理，是保障農(nóng)村水利健康發(fā)展的關鍵。要繼續(xù)落實好《水利工程管理體制改革實施意見》，在搞好試點的基礎上深化灌區(qū)管理單位改革。通過節(jié)水改造推動灌區(qū)改革，鼓勵和用水戶通過用水合作組織，對工程、用水、水費收繳進行自主管理、自我經(jīng)營，逐步建立用水戶自主管理與水管單位專業(yè)化幫助相結合的管理模式?！?006年中央一號文件即《關于建設社會主義新農(nóng)村的意見》，提出了新農(nóng)村建設“生產(chǎn)發(fā)展”、“管理民主”是重要內(nèi)容，提出要積極培植農(nóng)民合作經(jīng)濟組織。

3.2 建立參與式管理體制符合農(nóng)民的利益和要求，農(nóng)民支持

管好水利設施，增加用水效率的基本原理之一，是讓盡可能多的利益主體參與水管理活動。由于水資源是各種生命和社會繁榮不可缺少的要素，隨著需水量超過有限的水資源量，各用水戶之間爭水的矛盾越來越突出。因此，必須將用水戶之間的競爭轉變成相互協(xié)作以獲得最大總效益，同時對各部門的損失最小。私有利益主體協(xié)會可以為政府部門的技術機構提供輔助作用，以提高用水效率。

3.3 農(nóng)民自治能力的提高，為建立參與式管理體制創(chuàng)造了條件

通過幾十年的教育發(fā)展，農(nóng)民的整體知識文化素質有了很大提高。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是隨著《村民委員會組織法》于1998年出臺并深入貫徹實施，村民委員會選舉等基層民主得到較快發(fā)展。近年來農(nóng)村經(jīng)濟、社會自治組織（生產(chǎn)協(xié)會等組織）的發(fā)展，也大大提高了農(nóng)民的民主意識和自治能力，參與農(nóng)村公共事務的積極性有所提高，為建立水利設施參與式管理體制創(chuàng)造了良好的條件。同時，隨著農(nóng)村稅費改革、“一事一議”政策的實施，增強了農(nóng)民參與水利設施建設與管理的意識和能力。

3.4 參考國外參與灌溉管理方式

發(fā)達國家多年前已把大部分灌溉管理職能轉移給地方組織，實施的效果很好，而近來已經(jīng)推行灌溉管理轉移的發(fā)展中國家，總的效果也不錯。通過研究他們的做法，總結他們的經(jīng)驗和不足，可以得到啟示。這些國家推行灌溉轉移管理計劃之所以能夠成功，最重要的條件是最高層的政治意愿。其次是灌溉基礎設施必須處于良好狀況，可以按需要輸送灌溉水。第三是國家水法必須有相關條款規(guī)定。

3.5 我國百年協(xié)會長期運行提供了經(jīng)驗啟示

農(nóng)民具有偉大的首創(chuàng)精神，他們有管好水利設施的愿望，更有管好的能力；民主管理是農(nóng)村水利協(xié)會的生存發(fā)展根本，只要組織起真正的農(nóng)民自己的用水戶協(xié)會，讓農(nóng)民參與進來，真正當家作主，實行民主管理，工程管理、用水管理、水費征收等難題就可迎刃而解；改善農(nóng)村水利設施管理，建設農(nóng)村水利體系，需要一批講奉獻、有責任心的農(nóng)民領頭人。而在農(nóng)村，不管是過去還是現(xiàn)在，都有一批有責任心、有能力的領頭人。在推進農(nóng)民用水組織建設時，只要注意、發(fā)動有奉獻精神和責任心的農(nóng)民積極參與進來，就能使協(xié)會生存下去。

3.6 部分地方的試點探索積累了一定經(jīng)驗

要真正成立農(nóng)民自己的組織，提高農(nóng)民的參與合作。只要有農(nóng)民的有效參與，就能實現(xiàn)減輕政府負擔，有效減少原有體制中水費收繳中間環(huán)節(jié)太多、截流挪用、層層加碼等現(xiàn)象，有效收取水費，減輕農(nóng)民負擔，水利設施就可得到良好管理。這種組織的性質是農(nóng)民自建、自管，體現(xiàn)出基層民主、科學的有效制度。

4 實施農(nóng)民參與管理方式的前景分析

4.1 實施參與式管理，農(nóng)民的積極性得到調(diào)動，促進了基層民主的發(fā)展和公民社會的建立。我國長期是一個集權社會，作為最大群體的農(nóng)民一直處于社會底層。在政治民主化進程中，發(fā)展農(nóng)村基層民主意義重大。推行水利設施農(nóng)民參與式管理，給農(nóng)民在涉及自己生產(chǎn)生活的一個重要方面于自主權，可以極大地調(diào)動其參與社會事務的積極性，這是加快基層民主發(fā)展和建立公民社會的重要途徑。

4.2 實施參與式管理，減少政府不必要的干預，改善了政府與群眾的關系。長期以來，政府承擔了無限責任，農(nóng)民并不領情。實施參與式管理，會給農(nóng)民帶來好處，樹立黨和政府親民、愛民和為民的良好形象。

4.3 實施參與式管理，促進了政府職責轉變，建立了與市場經(jīng)濟體制與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的職責體制，真正使政府職責歸位。

4.4 實施參與式管理，促進了農(nóng)村水利設施建設，夯實了農(nóng)村發(fā)展基礎。農(nóng)民用水戶的建立，調(diào)動了農(nóng)民的積極參與，農(nóng)村水利設施建設的振興，對夯實農(nóng)村發(fā)展基礎、推進社會主義新農(nóng)村建設將起到非常重要的作用。隨著水利部對參與式灌溉管理的重視，隨著農(nóng)業(yè)灌溉問題在解決“三農(nóng)”問題的體現(xiàn)，隨著農(nóng)民自主意識和組織能力的逐步提高，用水戶協(xié)會這一灌溉管理方式推廣的前景是非常樂觀的。

[1]水利部.中國水利年鑒[M].北京：中國水利水電出版社.2004.

[2]翟浩輝.水利建設：提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基本保障[J].求是.2005.