沈 凡， 馬東鋒， 崔 冬 （解放軍信息工程大學(xué)，河南 鄭州 450000）

我軍海外救援物資保障分析
——從利比亞撤僑救援看我軍海外救援物資保障存在的問題及對策

沈 凡， 馬東鋒， 崔 冬 （解放軍信息工程大學(xué)，河南 鄭州 450000）

首先介紹了我軍海外救援物資保障研究的背景，指出我軍海外救援物資保障的研究對于提升我軍海外救援能力，幫助我國樹立起 “負(fù)責(zé)任大國”的形象具有十分重要的意義。接著對我軍海外救援物資保障的相關(guān)概念進(jìn)行了界定，在此基礎(chǔ)上，通過對我軍近年來參與的海外救援物資保障的實(shí)踐的歸納分析，指出了我軍海外救援物資保障在經(jīng)驗(yàn)缺乏、裝備落后，法律法規(guī)滯后等問題，然后提出了幾個(gè)針對性解決對策。

海外救援；物資保障；救援物資；我軍

軍隊(duì)遂行海外救援行動(dòng)任務(wù)，是新世紀(jì)新階段我軍歷史使命任務(wù)的重要拓展，具有政治性、多樣性、時(shí)間緊迫性和復(fù)雜性等特點(diǎn)[1]，其對物資保障工作提出了許多新要求。研究探索海外救援行動(dòng)中物資保障的現(xiàn)狀、問題及對策，對于提升我軍海外救援的能力，幫助我國樹立起 “負(fù)責(zé)任大國”的形象，具有十分重要的意義。

1 相關(guān)概念與研究對象的界定

1.1 我軍海外救援

我軍海外救援：是我國軍隊(duì)參加的外國人道主義救援行動(dòng)和其他的軍事救援行動(dòng)。

1.2 物資保障

物資保障是指對物資的籌措、儲備、管理與供應(yīng)的統(tǒng)稱。是后勤保障的重要組成部分。目的是從物質(zhì)上鞏固和提高部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力，保證軍事、救援等任務(wù)的完成。

1.3 我軍海外救援物資保障

是我軍參加的海外人道主義救援行動(dòng)和其他的軍事救援行動(dòng)中，對救援物資的籌措、儲備、管理與供應(yīng)的統(tǒng)稱。

2 我軍參與海外救援物資保障的現(xiàn)狀分析

根據(jù)2010年我國國防白皮書顯示，自2002年向阿富汗提供救援物資以來，人民解放軍已28次執(zhí)行國際緊急人道主義援助任務(wù)，共向22個(gè)受災(zāi)國提供總價(jià)值超過9.5億元人民幣的帳篷、毛毯、藥品、醫(yī)療器械、食品、發(fā)電機(jī)等救援物資[2]。

我國軍隊(duì)單獨(dú)參與的海外救援行動(dòng)的物資保障主要采取自我保障與靠泊補(bǔ)給相結(jié)合的方式，綜合運(yùn)用出航攜行、海上補(bǔ)給、靠泊補(bǔ)充的方式方法組織實(shí)施，并不完全依賴海外港口岸基保障。依托國外港口進(jìn)行物資保障時(shí)，在獲得相關(guān)國家同意后，盡量選擇一些安全性好、補(bǔ)給能力大、有我國遠(yuǎn)洋公司駐在的地方的港口，由遠(yuǎn)洋公司代表處替我國軍隊(duì)辦理岸上的付款以及物資的籌集調(diào)撥任務(wù)[3]。

我軍涉外聯(lián)合軍事演習(xí)，主要是對以反恐怖襲擊和人道主義救援為目的的兩個(gè)或多個(gè)國家共同參加的聯(lián)合軍事演習(xí)，其物資保障，主要按照中外雙方達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行。在國外駐訓(xùn)和演練期間的后勤物資保障，主要由主辦方提供通用的后勤物資保障。專用保障由我方負(fù)責(zé)，必要時(shí)主辦方提供必要的支持。

我軍參加聯(lián)合國維和任務(wù)行動(dòng)的后勤物資保障，主要由聯(lián)合國任務(wù)區(qū)按照有關(guān)協(xié)議和規(guī)定對我任務(wù)分隊(duì)提供后勤物資保障。我國維和分隊(duì)每次輪換期間，也及時(shí)采取空運(yùn)和海運(yùn)等方式補(bǔ)充必要的裝備物資[4]。

3 我軍海外救援物資保障存在的問題分析

我軍海外救援行動(dòng)中的物資保障，既有與戰(zhàn)爭行動(dòng)相同的特點(diǎn)，又有鮮明的不同點(diǎn)。在反恐維穩(wěn)、搶險(xiǎn)救災(zāi)、公共衛(wèi)生救援等行動(dòng)中，救援物資保障越來越發(fā)揮著重要的作用。通過近年來我軍遂行海外救援行動(dòng)實(shí)踐看，海外救援物資保障還存在以下問題：

3.1 海外救援經(jīng)驗(yàn)缺乏，物資保障水平有待提升

與軍隊(duì)廣泛參與國內(nèi)救援行動(dòng)相比，我國軍隊(duì)比較缺乏在海外進(jìn)行旨在進(jìn)行災(zāi)難救援的行動(dòng)。這與美國在2004年東南亞海嘯和2010年海地地震后派遣航空母艦參加救援，形成了鮮明對比。據(jù)2010年我國國防白皮書顯示，自2002年以來，人民解放軍已28次執(zhí)行國際緊急人道主義援助任務(wù)，共向22個(gè)受災(zāi)國提供總價(jià)值超過9.5億元人民幣的救援物資。無論從軍隊(duì)參與海外救援的次數(shù)、規(guī)模，還是形式來看，我國軍隊(duì)參與海外救援的水平與美國等發(fā)達(dá)國家存在較大差距的。

軍隊(duì)參與海外救援經(jīng)驗(yàn)的缺乏，導(dǎo)致了針對海外救援物資保障水平的相應(yīng)較低。比如剛剛結(jié)束的利比亞大規(guī)模撤僑救援行動(dòng)，我國軍隊(duì)僅僅派出了一艘?guī)浊嵉淖o(hù)衛(wèi)艦和區(qū)區(qū)4架 “伊爾-76”運(yùn)輸機(jī)，反映了我國軍隊(duì)在參與海外救援的能力上依然薄弱，也使我國政府不得不更多地求助于他人進(jìn)行人員的撤離和救援。

3.2 海外救援物資保障裝備建設(shè)相對落后，救援物資儲備體系不完善

海外救援行動(dòng)的物資保障，一般具有距離長、物資多、時(shí)間緊、任務(wù)重等特點(diǎn)，這就需要一些速度高、容量大的物資保障裝備，但我軍這方面的裝備還相對缺乏。如在空運(yùn)方面，我軍沒有先進(jìn)的大型運(yùn)輸機(jī)，只有少量的20世紀(jì)六七十年代蘇聯(lián)生產(chǎn)的 “伊爾-76”運(yùn)輸機(jī)。在利比亞撤僑行動(dòng)中，我空軍就是派出這個(gè)型號的4架運(yùn)輸機(jī)執(zhí)行任務(wù)的。

在海外救援任務(wù)中，海上運(yùn)輸是最安全的途徑[5]。艦船被譽(yù)為 “移動(dòng)的領(lǐng)土”。所以利用大型艦船進(jìn)行海上救援是國際上公認(rèn)和允許的最安全的人道主義救援通道，尤其是航母和兩棲登陸艦。但是目前，我軍還沒有航母、兩棲登陸艦和大型補(bǔ)給船等大型水面運(yùn)輸裝備，海外救援物資保障裝備建設(shè)的相對落后，嚴(yán)重制約了我軍進(jìn)行海外救援的物資保障能力。

在救援物資儲備體系方面，我國目前還沒有針對海外救援物資儲備體系，即使已有的針對國內(nèi)應(yīng)急救援的物資儲備體系，也存在以下問題[6]：

一是救災(zāi)儲備中心布局不合理。目前民政部在全國設(shè)立的10個(gè)中央級救災(zāi)物資儲備中心 （哈爾濱、沈陽、天津、合肥、鄭州、武漢、長沙、南寧、西安和成都）則主要分布在中東部，分布不均衡。

二是救災(zāi)物資儲備分散于各部門，物資保障成本高。目前救災(zāi)物資實(shí)行分散管理和儲備，衣被、帳篷等生活類救災(zāi)物資的儲備由民政部門負(fù)責(zé)，藥品、醫(yī)療器械、車輛、糧食等其他救災(zāi)物資分別由醫(yī)藥衛(wèi)生、交通和糧食部門負(fù)責(zé)，純凈水、方便面等由商務(wù)部負(fù)責(zé)。這種模式的直接后果是，救援過程中需求信息傳遞速度慢，物資供應(yīng)組織協(xié)調(diào)難，運(yùn)輸車輛需求增大，救災(zāi)保障成本很高。

三是救災(zāi)物資供需失衡。我國救災(zāi)物資捐助很容易出現(xiàn)種類、時(shí)間上的供需失衡以及救援初期應(yīng)急物資缺乏而后期物資超長飽和，造成供應(yīng)過多、浪費(fèi)嚴(yán)重等問題。

3.3 海外救援物資保障法律法規(guī)等政策制度體系建設(shè)滯后，平時(shí)訓(xùn)練不足

在執(zhí)行海外救援行動(dòng)中，涉民、涉法和涉外的問題相對較多，一般具有很強(qiáng)的政治性和政策性，需要健全的法律機(jī)制作保障。完善的救援物資保障法規(guī)體系常常起著立竿見影的保障作用。救援物資中的法律機(jī)制，既是一種強(qiáng)制性的動(dòng)員機(jī)制，也是一種強(qiáng)制性的保障機(jī)制。

目前我國尚未形成完備的針對我軍海外救援物資保障法律法規(guī)和政策，空白立法甚多。從目前執(zhí)行海外救援行動(dòng)的情況來看，我國救援物資動(dòng)員機(jī)制主要還是停留在依靠黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的臨時(shí)命令進(jìn)行，這種模式以行政力為基礎(chǔ)，統(tǒng)一組織和指揮，對確保應(yīng)急物資迅速到位發(fā)揮著重大作用。但由于缺乏系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化、法制化的救援物資保障機(jī)制，總體秩序混亂，系統(tǒng)效率不高，社會代價(jià)過大，遺留問題較多。不能真正做到師出有名、行動(dòng)有據(jù)、保障有力。

此外，我國軍隊(duì)缺乏針對海外救援物資保障的專門訓(xùn)練。

3.4 組織機(jī)構(gòu)不健全，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制

以利比亞撤僑為例：首先是胡主席和溫總理就利比亞救援作出重要指示，而后成立由張德江副總理擔(dān)任總指揮、戴秉國國務(wù)委員協(xié)助的應(yīng)急指揮部，由應(yīng)急指揮部召集外交部、國資委、公安部、交通運(yùn)輸部、商務(wù)部、民航局、衛(wèi)生部等部委負(fù)責(zé)人以會議的形式進(jìn)行現(xiàn)場協(xié)調(diào)辦公。救援物資組織機(jī)構(gòu)更多地表現(xiàn)為臨時(shí)性，救援物資的組織協(xié)調(diào)人員大多是臨時(shí)從各單位抽調(diào)的，各類救援物資的采購、運(yùn)輸、儲存、調(diào)撥、配送、回收等職能分散在不同部門、地區(qū)和企業(yè)，彼此間缺乏有效協(xié)調(diào)、溝通與整合，缺乏相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。在救援物資的流向、流量、流程方面，不同程度地存在雜亂無序現(xiàn)象，很難做到供需匹配。

4 提升我軍海外救援行動(dòng)物資保障能力的主要對策

救援物資保障工作不僅決定著海外救援行動(dòng)任務(wù)的完成，而且具有重大的政治意義。提高遂行海外救援行動(dòng)中的救援物資保障能力，應(yīng)著重把握好以下四個(gè)方面。

4.1 積極參與海外救援活動(dòng)，以實(shí)踐提升我軍海外救援物資保障能力

首先，政府要意識到軍隊(duì)參與海外救援行動(dòng)的積極作用，它不僅有助于增強(qiáng)我軍在任務(wù)區(qū)域的影響力和活動(dòng)自由度，提升我軍應(yīng)對危機(jī)的快速反應(yīng)能力，也可以在某種程度上較好地幫助我國樹立起 “負(fù)責(zé)任大國”的形象[7]。

其次，要多派軍隊(duì)參加海外災(zāi)難救援任務(wù)，只有積極參與海外救援任務(wù)，才能在不斷的救援實(shí)踐中提升我軍的物資保障能力。

4.2 完善海外救援行動(dòng)物資保障法律法規(guī)和預(yù)案體系，加強(qiáng)平時(shí)演練

海外救援物資保障行動(dòng)從本質(zhì)上講體現(xiàn)著國家意志，必須要有健全的法規(guī)作保障。為此，應(yīng)結(jié)合海外救援物資保障的特點(diǎn)，制定相應(yīng)的海外救援物資保障法規(guī)，對海外救援物資保障的組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行體制、保障方式、實(shí)施程序等予以規(guī)定。同時(shí)明確各保障職能部門的權(quán)利義務(wù)。

另一方面，要加強(qiáng)平時(shí)針對海外救援物資保障的實(shí)戰(zhàn)性演練。認(rèn)真研究不同任務(wù)樣式、不同行動(dòng)階段和不同保障節(jié)點(diǎn)的特點(diǎn)與需求，細(xì)化各專業(yè)層次、各崗位人員的訓(xùn)練內(nèi)容，構(gòu)建與海外救援行動(dòng)相適應(yīng)的物資保障訓(xùn)練內(nèi)容體系。按照先分后合、先近后遠(yuǎn)、先單后聯(lián)的程序，扎實(shí)抓好以本級部隊(duì)為主體，以各類后勤專業(yè)保障分隊(duì)為單元，以 “處突”、 “維穩(wěn)”和搶險(xiǎn)救災(zāi)演練為背景，以機(jī)關(guān)組織指揮和綜合保障為重點(diǎn)的綜合性保障訓(xùn)練體系。

保障演練是檢驗(yàn)物資保障預(yù)案科學(xué)性、適用性、可行性的唯一途徑，也是提高物資保障能力的實(shí)際步驟。要結(jié)合預(yù)案，適時(shí)適地組織各保障機(jī)構(gòu)積極開展軍地聯(lián)合式物資保障演練和模擬實(shí)戰(zhàn)演練，力求通過演練，發(fā)現(xiàn)問題，對物資保障預(yù)案進(jìn)行修改和完善，鍛煉提高有關(guān)單位、人員的應(yīng)變能力。

4.3 建立專門組織機(jī)構(gòu)，健全協(xié)調(diào)機(jī)制

海外救援物資保障是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要實(shí)現(xiàn)把正確數(shù)量的救援物資第一時(shí)間送達(dá)到目的地，必然需要一個(gè)高效、權(quán)威、統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)對各種分散的物流行動(dòng)進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，以確保各項(xiàng)活動(dòng)的協(xié)調(diào)一致和準(zhǔn)確及時(shí)。建議根據(jù)我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和物流的運(yùn)作流程，整合國家、軍隊(duì)、地方的相關(guān)機(jī)構(gòu)，建立專業(yè)的海外救援物資保障指揮系統(tǒng)，專門負(fù)責(zé)救援物資的供應(yīng)保障工作，協(xié)調(diào)救援物資的運(yùn)行和實(shí)施。

此外，由于救援物資指揮管理涉及到國家的多個(gè)部門及其他諸多社會成員，因此，除了設(shè)立相應(yīng)的救援物資指揮系統(tǒng)外，還應(yīng)建立海外救援行動(dòng)救援物資保障各有關(guān)保障單位的協(xié)調(diào)機(jī)制。建立海外救援物資保障協(xié)調(diào)機(jī)制，是有效應(yīng)對海外救援行動(dòng)的保證。

4.4 加快后勤裝備建設(shè)，建立海外救援行動(dòng)物資儲備體系

一方面，要積極適應(yīng)遂行海外救援行動(dòng)的物資保障需求，加緊研發(fā)、配備與海外救援行動(dòng)相匹配的后勤裝備器材，改造傳統(tǒng)裝備器材，不斷提高現(xiàn)有裝備器材的信息化水平。結(jié)合歷年來遂行重大海外救援行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)對后勤裝備器材配備使用方法的研究[8]。使后勤裝備盡快轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)斗力。要充分考慮海外救援路途遙遠(yuǎn)，地區(qū)差異大等特點(diǎn)，有選擇、有步驟地研發(fā)適應(yīng)各種復(fù)雜環(huán)境，能夠在不同地區(qū)執(zhí)行不同任務(wù)的專業(yè)化、大型化特殊裝備器材，如航母、專用補(bǔ)給船、兩棲登陸艦等，不斷提高海外救援的綜合保障能力和環(huán)境適應(yīng)能力。

另一方面，必須健全和完善現(xiàn)有海外救援物資儲備體系。一是救援物資儲備品種數(shù)量要完善。依據(jù)相關(guān)法規(guī)和預(yù)案要求，建立海外救援行動(dòng)物資采購、收發(fā)與輪換制度，不斷改善儲存條件，定期檢查維護(hù)，確保隨時(shí)能投入使用。嚴(yán)格按攜 （運(yùn)）行標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)用舊儲新等制度，確保量足質(zhì)優(yōu)。根據(jù)任務(wù)特點(diǎn)和專業(yè)需求，以及當(dāng)?shù)匚镔Y籌措條件，科學(xué)調(diào)整品種結(jié)構(gòu)和儲備方式，對特需藥品、特種裝具等一些就地籌措難、需求量大的專用物資器材，適當(dāng)增加儲備數(shù)量，以確保隨用隨取，滿足任務(wù)需要。二是救援物資儲備地點(diǎn)要合理。結(jié)合國際國內(nèi)安全環(huán)境、氣象條件和地理特征等，在重要方向和災(zāi)害高發(fā)地域，特別是在預(yù)定任務(wù)地區(qū)和增援地區(qū)有針對性地儲備部分救援急需的后勤裝備和物資器材，形成 “以近求快、以快應(yīng)急”的保障格局。三是做好應(yīng)急人力資源儲備，培訓(xùn)一些能夠使用和操作應(yīng)急裝備與設(shè)備的人員。四是加強(qiáng)應(yīng)急資金儲備，中央及省 （市、區(qū)）地方財(cái)政在年度預(yù)算中應(yīng)當(dāng)設(shè)立救援儲備?？?，確定救援資金儲備規(guī)模；五是學(xué)習(xí)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)救援物資儲備專業(yè)化與社會化的有機(jī)結(jié)合，建成國家、地方、軍隊(duì)、企事業(yè)單位甚至家庭一體化的儲備體系。

[1]張偉.論多樣化軍事行動(dòng)中的應(yīng)急物流保障[J].物流技術(shù)，2009,28(1)：143-147.

[2]國務(wù)院新聞辦公室.2010年中國國防白皮書[EB/OL].(2011-03-31)[2011-06-30].http：//news.qq.com/a/20110331/000543.htm.

[3]尹卓.亞丁灣周邊國家非常歡迎中國編隊(duì)休整補(bǔ)給[EB/OL].(2010-02-02)[2011-06-30].http：//www.dayoo.com http：//www.dayoo.com.

[4]彭振海.詳解中國軍隊(duì)在赴海外行動(dòng)時(shí)的后勤物資保障情況（圖）[EB/OL].(2011-03-31)[2011-06-30].http：//military.people.com.cn/GB/1076/52984/14286356.html.

[5]張慧.從利比亞撤僑行動(dòng)看加強(qiáng)我國海外戰(zhàn)略投送能力建設(shè)的迫切性[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2011-05-09(7).

[6]魏際剛，張瑗.加快應(yīng)急物流體系建設(shè)增強(qiáng)應(yīng)急物資保障能力[J].中國流通經(jīng)濟(jì)，2009(5)：15-17.

[7]薛子哲.冷戰(zhàn)后美軍海外軍事救援行動(dòng)研究[D].長沙：國防科技大學(xué) （碩士學(xué)位論文），2010.

[8]杜文樂，祃有連，萬全義.省域非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)后勤保障問題研究[EB/OL].(2010-07-07)[2011-06-30].http：//www.mod.gov.cn/reports/201007/hbjdyl/2010-07/07/content_4171879.htm,2010.

Analysis of Materials Support for Our Army Overseas Rescue——Problems and Solutions of Materials Support for Our Army Overseas Rescue in Libya Evacuation Rescue

SHEN Fan, MA Dong-feng, CUI Dong(The PLA Information Engineering University, Zhengzhou 450000, China)

Firstly,this paper describes the background of materials support research for our army overseas rescue,and its great significance of enhancing the ability of our army overseas rescue which helps China to establish a “responsible power” image.Then some related concepts were defined.On this basis,through the inductive analysis of practice of our army overseas rescue in recent years,the present status and problems of materials support such as：lack of experience,and equipment behind,laws and regulations lag and other issues of our army overseas rescue were summed up.In the end,it gives several targeted solutions.

overseas rescue;materials support;relief aid materials;ore army

E075

A

1002-3100(2011)10-0094-03

2011-07-15

沈 凡（1983-），男，湖北孝感人，解放軍信息工程大學(xué)碩士研究生，研究方向：軍隊(duì)管理學(xué)。