魏 佳 金學(xué)俊

（浙江水利水電?？茖W(xué)校，浙江 杭州 310018）

1 浙江省水資源分布及利用現(xiàn)狀

浙江省雨量豐沛，年平均降水量在1000-2000毫米之間，按單位面積計算的水資源量居全國第四位，是全國平均數(shù)的2.5倍。但是，由于浙江人口密度是全國平均水平的3.35倍，人均水資源占有量只有約2072m3，低于全國人均水資源量的2300m3，僅為全球平均占有量的1/4。

浙江省水資源分布上，具有區(qū)域分布與人口、經(jīng)濟、耕地分布不平衡；降水及河川徑流的年內(nèi)分配集中，年際間變化大；河川源短流急，豐枯相差懸殊；水污染日趨嚴重等特點。我省水資源分布特點造成水旱災(zāi)害頻繁，夏秋和冬季枯水期都容易發(fā)生供水緊張等現(xiàn)象。

浙江省水資源利用上，具有水資源開發(fā)利用率比全國平均水平較高，但是用水粗放，浪費、污染嚴重；城市供水漏損率偏高；工業(yè)用水重復(fù)利用率偏低；水資源政策和管理體制不適等特點。

改革開放以來，浙江的經(jīng)濟、社會得到了快速健康的發(fā)展。“十二五”期間，浙江經(jīng)濟將繼續(xù)保持快速發(fā)展的態(tài)勢，對資源、環(huán)境提出了更高的要求。面對目前已經(jīng)存在的水資源供給不足、水環(huán)境惡化、水資源利用不合理、水資源利用粗放等日益突出的問題，必須分析成因，并從宏觀的角度，戰(zhàn)略的眼光，開展浙江水資源利用優(yōu)化研究，對有限的水資源進行科學(xué)規(guī)劃、優(yōu)化配置、高效利用和節(jié)約保護，以水資源的可持續(xù)利用支撐浙江經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)良好、生活富裕的文明發(fā)展。

浙江省為了解決區(qū)域性缺水矛盾，在大規(guī)模建設(shè)水利工程外，頒布實施了一系列行政和經(jīng)濟措施：如《浙江省水資源管理條例》、《浙江省節(jié)約用水辦法》、《浙江省水資源費征收管理辦法》、《浙江省取水許可制度實施細則》等。浙江省在全國率先進行水權(quán)交易，如義烏市與東陽市進行的橫錦水庫引水交易；慈溪市與余姚市進行的梁輝水庫引水交易；慈溪市向紹興湯浦水庫引水交易。這些制度與交易對浙江省水資源優(yōu)化配置起到了良好的成效。但在水權(quán)轉(zhuǎn)讓實踐中發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)行中央、流域、省、市、縣五級“多頭管水”體制和實行流域管理和行政管理相結(jié)合的管理形式，不利于最大限度的提高水資源利用率，不利于節(jié)水激勵；水市場不完善，水權(quán)交易主體權(quán)利義務(wù)不明確，水權(quán)交易難度大等問題。

2 水權(quán)及其法律性質(zhì)

水權(quán)是水資源的使用、收益之權(quán)，是水資源所有權(quán)權(quán)能中分解出來的權(quán)利，是水資源所有權(quán)人“讓出”其所有權(quán)中使用、收益權(quán)能于水權(quán)人，水權(quán)人對分享的這部分利益具有法律上效力的結(jié)果，因此，水權(quán)應(yīng)界定為他物權(quán)中的用益物權(quán)。

權(quán)利主體是作為民事主體的公民、法人或者其他組織。水權(quán)主體按照自己的意愿，依法開發(fā)利用水資源，因此水權(quán)屬于私權(quán)。行政機關(guān)為了保護水權(quán)的合理分配和適當運用而分配、調(diào)整、調(diào)度水資源，這是一種行政管理，屬于公權(quán)力，應(yīng)區(qū)分于私權(quán)的水權(quán)。水權(quán)權(quán)利主體可以在法律允許的范圍內(nèi)擁有一定的處分權(quán)，如轉(zhuǎn)讓、抵押等，這種可轉(zhuǎn)讓性使水權(quán)獲得了民法上的財產(chǎn)屬性，行使水權(quán)可以給權(quán)利人帶來經(jīng)濟利益等財產(chǎn)價值。

上述水權(quán)的法律性質(zhì)，對于水權(quán)政策的制定以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的建設(shè)上具有極其重要的意義：第一，加強水權(quán)人的利益保護，促進水利事業(yè)的快速發(fā)展；第二，指導(dǎo)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實踐，更好地保護水權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方的經(jīng)濟利益；第三，排除阻止水權(quán)交易的各種障礙，并使水資源得到更加合理、充分地利用。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，要合理地配置水資源，就必須充分發(fā)揮水權(quán)交易市場的基礎(chǔ)性作用，促進水權(quán)更加合理地流通，進而滿足人們?nèi)找嬖鲩L的新的用水需求。

3 完善浙江省水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律保障制度的建議

我省水權(quán)法律保障制度建設(shè)應(yīng)當以按照科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，牢固樹立以人為本、節(jié)約資源、保護環(huán)境、人與自然和諧相處的理念，實現(xiàn)我省水資源的優(yōu)化配置、節(jié)約和保護水資源，以水資源的可持續(xù)利用支撐我省經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展為目標，構(gòu)建一套系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，實現(xiàn)水權(quán)管理的法制化、規(guī)范化。

3.1 明晰水權(quán)權(quán)能及有償使用制度

要明文規(guī)定水權(quán)轉(zhuǎn)讓，使水權(quán)轉(zhuǎn)讓能夠在法律上得到承認和許可?，F(xiàn)階段，水資源如此緊缺，惟有首先清除水權(quán)交易的障礙，明文規(guī)定水資源使用權(quán)可以依法進行轉(zhuǎn)讓，才能夠保障水權(quán)交易的順利進行，并使水資源優(yōu)化配置的實踐成為可能。同時，要明確水資源使用的代價。從法規(guī)層面上認可水權(quán)可以進行轉(zhuǎn)讓之外，還要明文規(guī)定水資源的出讓金、轉(zhuǎn)讓金等內(nèi)容，另外要制定水資源使用金的征收標準、繳納方法、使用金用途與管理等統(tǒng)一的規(guī)范。

3.2 建立合理的水價體系

盡管已經(jīng)建立了征收水費和水資源費制度，但是水資源有償使用制度最關(guān)鍵的就是要建立合理的水價體系。它不緊關(guān)系到水權(quán)轉(zhuǎn)讓的順利進行，關(guān)鍵是鼓勵各種資金在水資源治理、開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護等領(lǐng)域的投入，使水交易市場日漸繁榮。在建立合理的水價體系時我們不僅要考慮到水資源的使用價值，還要充分考慮到水資源的環(huán)境價值、生產(chǎn)價值、稀缺價值等。

3.3 引進國外的先進制度-“水銀行”制度和“用水者協(xié)會”制度

“水銀行”制度是美國水權(quán)制度發(fā)展史上的成功經(jīng)驗，我們應(yīng)吸取它的精華并結(jié)合我省的水情，構(gòu)建水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)調(diào)機構(gòu)。將現(xiàn)行的在行政上接受當?shù)卣块T的領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上接受上級水管部門領(lǐng)導(dǎo)的水管部門改組成為由國家獨資或是國家投資占主體的具有獨立法人資格的“水銀行”公司，讓水管部門變成獨立核算的經(jīng)濟組織，使其充分地發(fā)揮自主性、創(chuàng)造性，保護好稀缺的水資源。改組后，“水銀行”公司作為水權(quán)轉(zhuǎn)讓的賣方，根據(jù)用水合同或者協(xié)議，按時按量地向用水戶提供用水，經(jīng)營供水業(yè)務(wù)，并引導(dǎo)用水者協(xié)會積極地參與用水戶水權(quán)確定、配水到戶和水量交易監(jiān)管等。

“用水者協(xié)會”是智利在水權(quán)管理上的一大創(chuàng)新，是具有法人資格的民間社團組織?！坝盟邊f(xié)會”由用水戶自愿組成，實行自我管理、獨立核算、經(jīng)濟自立?！坝盟邊f(xié)會”主要是在必要的時候代表各用水戶與供水公司簽訂合同或者協(xié)議等，并負責本協(xié)會內(nèi)水權(quán)分配方案的初始界定，實行量水到戶，核算到戶，按畝收費，并在水權(quán)分配完成后，負責制定各用水戶進行水權(quán)交易的規(guī)則，提供有關(guān)的水資源信息，組織用水戶之間水權(quán)轉(zhuǎn)讓的談判和交易，并且監(jiān)督交易的執(zhí)行。

3.4 建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓公告制度

這一制度是考慮水權(quán)交易主體之間實現(xiàn)公平而設(shè)立，美國和澳大利亞都實行水權(quán)轉(zhuǎn)讓公告制度。在美國，水權(quán)轉(zhuǎn)讓類似于不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，一般要經(jīng)歷“申請一公示一轉(zhuǎn)讓一變更登記”等程序，水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須要經(jīng)過該州的水機構(gòu)或者法院的批準以及再經(jīng)歷一個公告期后才能夠最終被允許；在澳大利亞，要想永久性地轉(zhuǎn)讓批發(fā)水權(quán)，申請人就必須在政府公報或者該地區(qū)廣泛發(fā)行的報紙上刊登公告，注明轉(zhuǎn)讓的水權(quán)屬于部分轉(zhuǎn)讓還是全部轉(zhuǎn)讓，以及注明出售方法的具體細節(jié)等。

構(gòu)建我國的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度也應(yīng)該采用公示登記的方法，無論是水權(quán)的取得還是水權(quán)的喪失，水權(quán)主體都要到相關(guān)的水行政主管部門辦理登記手續(xù)。水權(quán)的轉(zhuǎn)讓方要對自己所擁有的水權(quán)進行公告，公告的時間、期限、方式、轉(zhuǎn)讓條件、水質(zhì)水量等都要嚴格遵守公告制度的有關(guān)規(guī)定。公示登記制度的實行有利于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的公開、公平以及效率的提高，既保護了水權(quán)擁有者的用水權(quán)利，又保證了水權(quán)的交易安全，同時還保護了交易相對人的利益。

3.5 構(gòu)建合理、公平的水權(quán)配置和轉(zhuǎn)讓制度

在進行水權(quán)配置的過程中，幾乎所有國家都規(guī)定家庭用水優(yōu)先于農(nóng)業(yè)和其他用水，但在時間上則根據(jù)申請時間的先后被授予相應(yīng)的優(yōu)先權(quán)。當水資源不能滿足所有要求時，水權(quán)等級低的用戶必須服從于水權(quán)等級高的用戶的用水需求。在用水等級相同的情況下，則要考慮用水的效益，能夠產(chǎn)生更大效益的用水具有優(yōu)先權(quán)。

考慮到我國的實際情況，我們可以借鑒國外的做法，根據(jù)用水所能產(chǎn)生效益的大小來確定同一等級用水的優(yōu)先權(quán)。另外要明確水權(quán)轉(zhuǎn)讓的附隨義務(wù)。具體包括：不得損害水環(huán)境權(quán)，水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須以對河流的生態(tài)可持續(xù)性和其他用戶的影響最小為原則，生態(tài)和環(huán)境用水必須得到保證；嚴格遵守水資源利用規(guī)劃，水權(quán)轉(zhuǎn)讓非經(jīng)法定程序批準，不得改變原有水功能區(qū)的類型；切實保護第三方水權(quán)，因水權(quán)轉(zhuǎn)讓對相關(guān)利益的第三方造成不利影響和經(jīng)濟損失后，應(yīng)給予經(jīng)濟補償。

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