3月8日，民政部副部長姜力在全國人大記者會上表示，民政部正會同國務(wù)院有關(guān)部門抓緊修訂《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。
　　三部條例中，《基金會管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）的修訂進(jìn)展最快。據(jù)知情人士透露，目前民政部與國務(wù)院法制辦正在就修訂內(nèi)容反復(fù)磋商，即將進(jìn)入公開征求意見階段，如無意外，新《條例》今年內(nèi)即將頒布。
　　民政部提交的《基金會管理?xiàng)l例（修訂草案送審稿）》（下稱《條例（修訂草案送審稿）》）顯示，民政部門可能成為唯一的登記管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)基金會的注冊登記和日常監(jiān)管。這意味著，在社會組織領(lǐng)域，有望首次以行政法規(guī)的形式廢除“雙重管理”制度。
　　 此前數(shù)輪不公開征求意見中，基金會業(yè)界對“總資產(chǎn)10％投資最高限”和“70％收入來自主要捐贈人”條款反應(yīng)最為激烈。
　　在一些基金會看來，10％的投資最高限，將令基金會保值增值、自我存續(xù)能力大大削弱；而學(xué)者則擔(dān)憂，非公募基金會70％捐贈收入來自主要捐贈人的規(guī)定，會讓其愈加依附于發(fā)起企業(yè)，難以真正獨(dú)立決策。
　　一位不愿具名的學(xué)者擔(dān)憂，按照現(xiàn)有修法思路，國內(nèi)大型基金會面臨萎縮。
　　此外，《條例（修訂草案送審稿）》并未對基金會的獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)加以明確，盡管新增了關(guān)于內(nèi)部治理的程序性規(guī)定，但在基金會財(cái)產(chǎn)權(quán)不明、收入來源受限的情況下，其自治能力、獨(dú)立性必將大受影響。
　　“重登記、輕管理”的舊體制將被拋棄，新制度下，如何既能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，又不會抑制行業(yè)活力，博弈仍在繼續(xù)。
　　
　　基金會曲折發(fā)展路
　　基金會是利用個(gè)人或組織捐贈的資產(chǎn)從事公益性活動的非營利組織，為中國三類社會組織之一。與另兩類組織——24.3萬家社會團(tuán)體、19.5萬家民辦非企業(yè)單位相比，僅有2618家的基金會雖然數(shù)量不多，卻集聚了大量資金，其影響力、組織化、專業(yè)化程度較高。
　　深圳市民間組織管理局局長馬宏表示，基金會應(yīng)該是社會創(chuàng)新的引擎，“它是有錢的，錢就是資源，基金會是整個(gè)社會組織的資源提供方?！?br/>　　1981年，中國首家基金會——中國兒童少年基金會成立，其后一度發(fā)展緩慢，至2004年，基金會的數(shù)量為1200家，且大多數(shù)與政府關(guān)系密切，民間色彩較弱。
　　中國關(guān)于基金會最早的立法是1988年的《基金會管理辦法》（下稱《辦法》）。當(dāng)時(shí)的《辦法》中，基金會被看做非銀行金融機(jī)構(gòu)，其登記體制是：經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位同意，中國人民銀行或各省分行審批，在民政部門登記注冊。當(dāng)時(shí)，基金會被定義為一種社會團(tuán)體，其公益性尚未明確，政府主要監(jiān)管職責(zé)是保證基金會的資金安全，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。
　　至1999年，中國人民銀行將基金會管理權(quán)移交民政部。也就是從那時(shí)起，新基金會管理立法啟動。
　　2004年，《基金會管理?xiàng)l例》正式頒布實(shí)施，并取代了之前的《辦法》?！稐l例》將基金會分為公募、非公募兩類，原先的官辦基金會多轉(zhuǎn)身為公募基金會。而民間資本設(shè)立的基金會，在找到業(yè)務(wù)主管單位后，也可以登記注冊為非公募基金會，這為社會資本的進(jìn)入，打開了一扇門。
　　客觀而言，《條例》的頒布促進(jìn)了基金會的發(fā)展。2004年至今的六七年間，全國新增基金會1400余家，超過了此前20余年的基金會總量。特別是非公募基金會，近年來年增速一直保持在30％左右。
　　此外，《條例》還有頗多突破之處，包括明確了基金會的公益屬性，對基金會內(nèi)部治理、信息公開作出原則性規(guī)定。同時(shí)，允許境外基金會在中國設(shè)立代表處。因此，學(xué)界評價(jià)，《條例》是中國有關(guān)社會組織三部行政法規(guī)中最具操作性的一部。
　　但是，《條例》仍然延續(xù)了一直以來的“雙重管理”體制。
　　與發(fā)達(dá)國家相比，國內(nèi)基金會普遍規(guī)模偏小。比如，美國比爾·蓋茨基金會的資產(chǎn)總額已達(dá)數(shù)百億美元，但在中國，公募基金會募款額度最高的是上海慈善總會，每年約為十幾億元，此外，全國性基金會資本額一般都在5000萬元左右，地方性基金會則以數(shù)百萬元的居多。
　　在民政部民間組織管理局副局長劉忠祥看來，國內(nèi)基金會在行業(yè)規(guī)范、內(nèi)部治理、對外信息披露上，仍有諸多問題，需要規(guī)范，2004年的《條例》已跟不上現(xiàn)實(shí)的發(fā)展。
　　2009年，民政部啟動《條例》修訂工作，2010年11月，《條例（修訂草案送審稿）》上報(bào)國務(wù)院法制辦。
　　
　　“雙重管理”終結(jié)有望
　　一直以來，中國對社會組織實(shí)施“雙重管理”體制，除民政部門任登記管理機(jī)關(guān)之外，另有相關(guān)政府部門任業(yè)務(wù)主管單位，負(fù)責(zé)社會組織登記前的審批和年檢初審，分擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。
　　在“雙重管理”體制下，業(yè)務(wù)主管單位對基金會的監(jiān)管，多是通過對其人、財(cái)、物控制實(shí)現(xiàn)的。實(shí)際上，很多業(yè)務(wù)主管單位本身就是基金會的發(fā)起單位，后者的人員、資金、辦公地點(diǎn)都由業(yè)務(wù)主管單位提供。這種控制本身，使得基金會和官方之間存在密切的聯(lián)系，難以實(shí)現(xiàn)公平和公開的監(jiān)管。
　　此外，對民間資金而言，由于難以找到可掛靠的業(yè)務(wù)主管單位，由其發(fā)起基金會存在注冊難問題。實(shí)踐中，不少出資人只能采取變通方式，掛靠大型基金會，成立“專項(xiàng)基金”，但因無法成立獨(dú)立的運(yùn)作團(tuán)隊(duì)，資金使用效率大受影響。
　　多一個(gè)“婆婆”也造成了社會組織官民不分、活力不足、競爭乏力等現(xiàn)象。多年來，學(xué)界、業(yè)界呼吁取消雙重管理之聲不絕，民政系統(tǒng)內(nèi)部逐漸形成了共識，地方也展開嘗試，深圳、廣東、上海、北京等地，在慈善公益、福利救助、工商經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，“雙重管理”逐步取消。
　　此次在《條例（修訂草案送審稿）》中，沒有再出現(xiàn)關(guān)于業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，僅在第七條規(guī)定：各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)支持基金會依法開展活動，在各自職責(zé)范圍內(nèi)，做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)和相關(guān)管理工作。
　　清華大學(xué)創(chuàng)新與社會責(zé)任研究中心主任鄧國勝分析，依照新法，基金會的設(shè)立、年檢，均無須通過業(yè)務(wù)主管單位，“雙重管理”已告終結(jié)。
　　民政部有關(guān)人士表示，在目前的立法討論中，取消“雙重管理”體制幾無爭議。
　　《條例（修訂草案送審稿）》另一個(gè)突破在于，非公募基金會可向設(shè)區(qū)的市級政府民政部門申請登記。而此前，基金會的登記管理僅限于省級民政部門和國務(wù)院民政部門。
　　“雙重管理”體制取消后，民政部門成為唯一的登記管理機(jī)關(guān)，這意味著其獨(dú)立承擔(dān)起基金會監(jiān)管職責(zé)。從《條例（修訂草案送審稿）》看來，其中相當(dāng)篇幅用于設(shè)立基金會內(nèi)部架構(gòu)規(guī)范，以及采取更為有效的措施對基金會進(jìn)行監(jiān)管。
　　由于基金會財(cái)產(chǎn)用于公益事業(yè)、具備公共屬性，如何保證其資金的安全及合理利用，成為《條例（修訂草案送審稿）》的著力重點(diǎn)。“‘雙重管理’放開以后，隨后的綜合監(jiān)管要跟上，比如稅務(wù)、財(cái)政，開戶行對資金監(jiān)控的管理，還有審計(jì)部門對審計(jì)報(bào)告的管理?！鄙钲谑忻耖g組織管理局局長馬宏表示。
　　
　　民政擴(kuò)權(quán)
　　據(jù)了解立法進(jìn)程的人士透露，民政部門成為基金會唯一的登記管理機(jī)關(guān)已成大勢所趨，原有的分散管理模式將向集中管理過渡，民政部門擴(kuò)大監(jiān)管權(quán)成為必然。
　　《條例（修訂草案送審稿）》中增加了大量對民政部門的授權(quán)條款。比如，登記管理機(jī)關(guān)履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)，可以采取現(xiàn)場檢查、調(diào)查取證，以及查閱復(fù)印有關(guān)文件、證照、賬簿、電子數(shù)據(jù)等方式，并可根據(jù)需要對印章和有關(guān)資料臨時(shí)封存。
　　而在現(xiàn)行規(guī)定中，囿于“雙重管理”體制，民政部門一直苦于缺乏監(jiān)管手段，只能在登記注冊時(shí)做資格審查，日常監(jiān)管依靠年檢，往往流于形式。
　　
　　此外，《條例（修訂草案送審稿）》中還規(guī)定，基金會應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)主管部門依法實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督。據(jù)接近民政部的人士介紹，民政部正考慮在全國性公募基金會中設(shè)置審計(jì)制度，每年抽查一定基金會，提請國家審計(jì)署審計(jì)。
　　實(shí)際上，一些地方民政部門已經(jīng)嘗試加強(qiáng)行政執(zhí)法職能。2009年，吉林省建立了省民間組織執(zhí)法監(jiān)察局，該省還下發(fā)了《吉林省社會組織登記管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法程序規(guī)定》。江蘇省為增加執(zhí)法監(jiān)察工作的權(quán)威性，不僅將主管機(jī)構(gòu)名稱改為“社會組織管理局”，還增掛了“社會組織執(zhí)法監(jiān)察局”牌子。
　　“這也會造成新的問題，誰來監(jiān)督民政部門？”鄧國勝說。
　　一些基金會擔(dān)憂，民政部門擴(kuò)權(quán)之后，政府之手伸得過長。今年初，北京不少基金會接到北京市民政局電話，要求其加強(qiáng)黨建工作，今年“兩會”期間，這些基金會被要求逐日上報(bào)情況。
　　“對民政部門的監(jiān)管，就是要求其依法行政，若有違規(guī)，自然有行政申訴、行政訴訟等程序來保障基金會權(quán)利?！眲⒅蚁檎f。
　　而《條例》修訂的影響，將不止于基金會行業(yè)?！稐l例（修訂草案送審稿）》第四十七條強(qiáng)調(diào)，基金會不得資助未經(jīng)法定程序批準(zhǔn)成立的組織，不得與其合作開展活動，不得吸收會員。這一規(guī)定，被認(rèn)為直指大量存在于灰色地帶的NGO組織。
　　由于注冊難問題長期存在，在中國，大量社會組織處于未登記注冊的“灰色地帶”。目前全國登記在冊的社會組織約44萬家，學(xué)界普遍認(rèn)為，處于未登記狀態(tài)的社會組織在100萬家以上，甚至有學(xué)者通過抽樣調(diào)查，估計(jì)其總數(shù)在800萬家以上。
　　實(shí)踐中，大量非公募基金會通過資助社團(tuán)、民非的項(xiàng)目來從事公益，其對象不乏未登記注冊者。業(yè)界擔(dān)憂，若修法嚴(yán)格限制這一點(diǎn)，對大量無法正常注冊的社團(tuán)民辦非企業(yè)單位來說，輸血動脈將被切斷，生存無以為繼。
　　
　　誰來評估
　　對基金會的監(jiān)督，僅靠政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一個(gè)自由競爭、充分發(fā)育的基金會行業(yè)，為爭取公信力、公眾資源，競相信息公開，公眾、媒體則可借此問責(zé)，第三方獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)應(yīng)隨之出現(xiàn)，承擔(dān)信息分析的中立角色。
　　但現(xiàn)實(shí)情況是，中國基金會行業(yè)尚在襁褓中，信息披露程度普遍不高。根據(jù)基金會中心網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，截至2010年10月12日，該網(wǎng)采集到信息的1925家基金會中，主動披露年報(bào)的僅占40％， 20％的年報(bào)存在邏輯錯誤和信息殘缺，67％的基金會尚無官方網(wǎng)站。
　　《條例（修訂草案送審稿）》中，對基金會的信息公開作出進(jìn)一步規(guī)定，除規(guī)定捐贈人有權(quán)查詢捐贈財(cái)產(chǎn)使用、管理情況之外，明確“社會公眾”同樣有此權(quán)利。
　　在鄧國勝看來，信息公開只是第一步，未來還應(yīng)當(dāng)有獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)涌現(xiàn)，對數(shù)據(jù)做后續(xù)分析，給出具備公信力的分析結(jié)果，給捐贈人提供參照。
　　實(shí)際上，基金會評估體系已經(jīng)具備雛形?！渡鐣M織評估管理辦法》2011年3月1日正式實(shí)施，其中規(guī)定，依照評估結(jié)果，3A級以上基金會、慈善組織等，可以申請公益性捐贈稅前扣除資格。和稅收制度的捆綁，讓評估成為半強(qiáng)制措施。
　　此外，《條例（修訂草案送審稿）》中，也新增了基金會評估的內(nèi)容，其中第五十五條規(guī)定，登記管理機(jī)關(guān)建立基金會評估機(jī)制，鼓勵和支持社會力量參與基金會評估，對社會效益突出的基金會，給予表彰和獎勵。
　　但目前的評估機(jī)構(gòu)仍為政府主導(dǎo)，多以各級民政部門下設(shè)評估中心的方式存在，評估人員也由民政部門指定?！澳壳埃瑖鴥?nèi)還沒有真正的民間第三方評估機(jī)構(gòu)。”劉忠祥承認(rèn)。
　　在基金會方面，對現(xiàn)行以官方為主體的評估制度并不滿意。南都公益基金會副理事長徐永光認(rèn)為，評估對非公募基金會就不公平，“非公募做得再好也到不了5A。因?yàn)樵u估內(nèi)容中有一項(xiàng)是捐款收入和公益支出，與公募基金會相比，非公募基金會肯定處于弱勢地位，大的公募基金會一年支出可以達(dá)到兩個(gè)億，南都公益基金會一年最多也就兩三千萬，現(xiàn)在的評估中，每1000萬可得一分，對我們不夠公平?！?br/>　　政府身負(fù)監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)當(dāng)保持一定的超然地位，評估的職責(zé)應(yīng)當(dāng)讓渡給社會，由市場自發(fā)進(jìn)行。對此劉忠祥認(rèn)為，這只是時(shí)間問題，等基金會行業(yè)發(fā)展到一定程度，自然會趨向分工，民間評估機(jī)構(gòu)會隨之出現(xiàn)。
　　
　　投資限制爭議
　　就《條例（修訂草案送審稿）》而言，目前爭議最大的是第四十條，“基金會為保值、增值進(jìn)行的投資總額不得高于上年末總資產(chǎn)的10％，投資的年收益率不得低于同期銀行存款利率”。
　　現(xiàn)行《條例》中有“基金會應(yīng)當(dāng)按照合法、安全、有效的原則實(shí)現(xiàn)基金保值、增值”的規(guī)定。2004年，民政部民間組織管理局局長孫偉林在廣西“基金會管理?xiàng)l例”培訓(xùn)班發(fā)表講話稱，基金會的情況千差萬別，具體保值增值規(guī)定很難適應(yīng)每個(gè)基金會。
　　為引導(dǎo)基金會審慎投資，《條例》還列明“失誤賠償”條款，規(guī)定因決策不當(dāng)致使基金會財(cái)產(chǎn)損失的，參加決策的理事應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)賠償。
　　兩相對比，《條例（修訂草案送審稿）》對投資額的限制，無疑是一種后退。
　　多位基金會人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示，投資總額一旦受限，受沖擊最大的是大型基金會尤其是非公募基金會。
　　在一次有關(guān)《條例（修訂草案送審稿）》的座談會上，一家大型非公募基金會負(fù)責(zé)人表示，現(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)基金會都通過投資，以實(shí)現(xiàn)基金保值、增值。
　　據(jù)基金會中心網(wǎng)數(shù)據(jù)，2009年國內(nèi)總資產(chǎn)排名前100家的基金會，總資產(chǎn)265億元，投資增值率4.64％，基金會平均收益1200余萬元，是同期銀行利率的兩倍多。若按照《條例（修訂草案送審稿）》第四十條規(guī)定，前100家基金會的資產(chǎn)增值額至少降低一半以上。
　　“這筆收入不是可有可無，而是至關(guān)重要的”，對于部分基金會、特別是非公募基金會而言，基金增值是其重要的資金來源，如果加以限制，可能會導(dǎo)致大部分基金會動用本金，最終難以為繼。
　　另據(jù)一位不愿具名的學(xué)者估算，目前國內(nèi)基金會的資產(chǎn)總額在1000億元左右，其中可用于投資的資產(chǎn)在300億元左右，如果這些資產(chǎn)中的90％只能存入銀行，在高通脹的環(huán)境之下，其價(jià)值不升反降。
　　此外，按照中國現(xiàn)行稅收制度，基金會從事經(jīng)營性行為，需繳納25％的所得稅，如此一來，基金會不僅難以成長，反而會不斷萎縮。
　　原始出資額為2億元的華民慈善基金會，是中國大陸注冊資金最大的非公募基金會，除去每年行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)和公益支出，該基金會自有資產(chǎn)全部進(jìn)入資本市場，其中委托投資部分的收益率保持在12％。
　　華民慈善基金會發(fā)起人盧德之曾表示，夢想將華民基金會發(fā)展到百億元規(guī)模。如果10％投資最高限的條文得以通過，盧德之的夢想無疑將變得遙不可及。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，為繞過“防火墻”，華民基金會已調(diào)整計(jì)劃，在保持原始出資額不變的情況下，新成立一家“社會企業(yè)”，以公益信托的形式，將經(jīng)營所得全部投入基金會。
　　北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心主任金錦萍介紹，國外并無類似的投資總額限制。比如美國主要以稅法對非營利組織的投資行為進(jìn)行調(diào)節(jié)，當(dāng)某一組織收入來源的一定比例以上都來自投資，即可認(rèn)定該組織的性質(zhì)類似企業(yè)，不再是非營利組織，因此不得免稅。而在英國，則是由慈善委員會制定的《公益慈善投資指引》對此進(jìn)行引導(dǎo)，亦無強(qiáng)制性規(guī)定。
　　在學(xué)界看來，完善基金會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化信息披露制度，可以保證公眾和監(jiān)管部門的信息對稱，至于具體如何投資，可由基金會自行決定，市場自會優(yōu)勝劣汰，無須設(shè)限。
　　
　　“主要捐贈人”存疑
　　此外，《條例（修訂草案送審稿）》還對基金會收入來源增加了規(guī)定。
　　第三十七條規(guī)定，非公募基金會每年來自主要捐贈人的捐贈，不得低于當(dāng)年捐贈總收入的70％。根據(jù)附則中的解釋，主要捐贈人是指向基金會進(jìn)行大額或經(jīng)常性捐贈的特定自然人、法人或者其他組織。在現(xiàn)實(shí)操作中，非公募基金會在設(shè)立時(shí)，需向民政部門登記其主要捐贈人。根據(jù)民政部門的解釋，主要捐贈人大多是指非公募基金會的發(fā)起人。
　　
　　對此，有非公募基金會人士認(rèn)為，不少非公募基金會在發(fā)起人之外，還在不斷開發(fā)更廣泛的捐贈資源，對這些基金會來說，70％的規(guī)定限制了它們的發(fā)展空間。
　　金錦萍評價(jià)這一條文時(shí)表示，中國對公募、非公募基金會的分類，是從能否對公眾募款來區(qū)分的，有了募款方式的限制，沒必要再限制資金來源。就現(xiàn)行規(guī)定而言，非公募基金會除了不能對公眾募捐，對多少人、采取何種方式私下募款，其實(shí)并無限制。
　　在金錦萍看來，如果第三十七條最終得以確定，那么非公募基金會不僅募款方式受到限制，資金來源也得特定化，屬于雙重限制。對于那些擁有較高募款能力的非公募基金會非常不利。
　　金錦萍認(rèn)為，政府規(guī)定70％資金來源限制的初衷，是希望把中國的非公募基金會引導(dǎo)成為類似美國的私人基金會，但這些私人基金會的資金來自特定家族、公司或個(gè)人，其治理結(jié)構(gòu)與公共慈善機(jī)構(gòu)有明顯差異。而《條例（修訂草案送審稿）》并未對公募、非公募基金會的治理結(jié)構(gòu)等作出區(qū)別性規(guī)定，既然如此，就不應(yīng)對募款方式和募款對象進(jìn)行人為限制。
　　更讓有些學(xué)者擔(dān)憂的是，收入70％來自主要捐贈人的規(guī)定，會讓非公募基金會更加依附于其發(fā)起企業(yè)，難以真正獨(dú)立。
　　一位不愿具名的學(xué)者表示，現(xiàn)在中國的基金會獨(dú)立性普遍較差，公募基金會普遍依附于政府，非公募基金會依附于發(fā)起企業(yè)，規(guī)定非公募基金會70％捐 贈來自主要捐贈人，將會強(qiáng)化這種依附性，“脫離發(fā)起企業(yè)會很難”。
　　
　　自治難題
　　金錦萍認(rèn)為，基金會的獨(dú)立意志，應(yīng)當(dāng)通過章程和治理結(jié)構(gòu)來保證，相關(guān)的監(jiān)管制度，也需確保理事會能按照其章程開展工作。
　　現(xiàn)行《條例》給基金會設(shè)置了“三權(quán)分立”的權(quán)力架構(gòu)，理事會是決策機(jī)構(gòu)，秘書處是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會是監(jiān)督機(jī)構(gòu)。但實(shí)際上，在大量的公募基金會中，秘書長往往是實(shí)際的決策人，有權(quán)撤換監(jiān)事，難以監(jiān)督；在非公募基金會中，理事長和主要出資理事權(quán)力較大，其指定的監(jiān)事多是內(nèi)部人，監(jiān)管難以執(zhí)行。
　　目前的修法仍依照此前的分權(quán)思路，并增加新的內(nèi)容?！稐l例（修訂草案送審稿）》第二十八、二十九條規(guī)定了理事產(chǎn)生、罷免的程序，列舉了理事享有的權(quán)利。在第三十條，理事會的職權(quán)上，新增了制定管理制度、決定副秘書長、財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人聘任、聽取審議基金會工作報(bào)告等內(nèi)容。
　　民政部民間組織管理局副局長劉忠祥承認(rèn)，雖然《條例》確定，理事會是基金會的決策機(jī)構(gòu)，“但實(shí)際上，好多基金會要么是理事長一人說了算，要么是秘書長說了算，理事會形同虛設(shè)?！?br/>　　在學(xué)者看來，《條例（修訂草案送審稿）》關(guān)于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定仍不完善。鄧國勝認(rèn)為，秘書長應(yīng)當(dāng)在理事中產(chǎn)生的規(guī)定就不盡合理，其實(shí)秘書長相當(dāng)于企業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人，而理事大多是基金會主要的出資人，按照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，秘書長應(yīng)當(dāng)是理事會聘請來的，并非必須從理事中產(chǎn)生，如此規(guī)定，不利于基金會管理人才的專業(yè)化。
　　對此，民政部民間組織管理局副局長劉忠祥表示，秘書長應(yīng)當(dāng)從理事中選舉產(chǎn)生，主要是考慮到秘書長應(yīng)當(dāng)進(jìn)入決策層，避免其對基金會重大事項(xiàng)不知情，便于將來執(zhí)行。
　　《條例（修訂草案送審稿）》還規(guī)定，基金會設(shè)監(jiān)事，由主要捐贈人和登記管理機(jī)關(guān)分別選派。而按照現(xiàn)行規(guī)定，基金會監(jiān)事人選完全由理事會決定。
　　金錦萍分析，這一改變，是希望保證監(jiān)事的外部性，避免基金會完全由內(nèi)部人控制?！霸谝欢ǔ潭壬希梢钥醋龉娎娴拇匀?。”她認(rèn)為，政府可以推薦監(jiān)事，但從基金會的獨(dú)立運(yùn)作角度，在職政府官員是不能直接兼任監(jiān)事的。在另一方面，民政部門增派監(jiān)事進(jìn)駐基金會，也引發(fā)了基金會對政府插手內(nèi)部事務(wù)的擔(dān)憂。
　　 前述不愿具名的學(xué)者總結(jié)，基金會實(shí)現(xiàn)獨(dú)立意志，邁向完善治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，是承認(rèn)基金會的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但由于基金會收入來源的公共性，目前，中國并未對基金會財(cái)產(chǎn)權(quán)屬加以明確，以致產(chǎn)權(quán)不夠清晰，這大大制約了自治能力，及其獨(dú)立性的發(fā)揮。