自井岡山根據(jù)地創(chuàng)建以后至中華人民共和國成立，各根據(jù)地在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷加強(qiáng)包括新聞法制在內(nèi)的政權(quán)建設(shè)。本文擬對這段時(shí)間的新聞法制建設(shè)作一梳理，以供共和國新聞法制建設(shè)參考啟示。
　　
　　革命根據(jù)地不同時(shí)期的新聞法制
　　
　　中國共產(chǎn)黨成立伊始，就在黨的“一大”通過的決議中明確提出出版物必須服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須貫徹黨的路線。此后，黨的有關(guān)文件除繼續(xù)強(qiáng)調(diào)該原則外，還把爭取新聞自由的斗爭視為民主革命的重要內(nèi)容。進(jìn)入土地革命以后，中國共產(chǎn)黨通過領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)地政權(quán)將其不斷上升為新聞法制。
　　土地革命時(shí)期的新聞法制。自“八七”會(huì)議至1933年下半年，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)武裝開辟出10多塊革命根據(jù)地，建立了工農(nóng)民主政權(quán)，出臺(tái)了旨在加強(qiáng)新聞工作的新聞法制。該時(shí)期的新聞法制主要體現(xiàn)在憲法性文件和懲治反革命條例中，專門的新聞法制并沒有出現(xiàn)。
　　新聞自由在蘇維埃中央政權(quán)和地方政權(quán)的憲法性文件中都有體現(xiàn)。在中央，由中華蘇維埃第一次全國代表大會(huì)通過、第二次全國代表大會(huì)修正的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》第10條規(guī)定了中華蘇維埃政權(quán)的目的就是保障工農(nóng)勞苦民眾有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社的自由。在地方，地方蘇維埃政權(quán)也規(guī)定了新聞自由，比如《江蘇省蘇維埃臨時(shí)政綱》第8條規(guī)定：“確定人民有集會(huì)、結(jié)社、言論、出版、住居、罷工之絕對自由?！?br/>　　新聞法制還體現(xiàn)在懲治反革命條例中。1934年4月8日，中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會(huì)公布的《中華蘇維埃共和國懲治反革命條例》第2條規(guī)定反革命行為是：“一切圖謀推翻或破壞蘇維埃政府及工農(nóng)民主革命所得到的權(quán)利，意圖保持或恢復(fù)豪紳地主資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治”。該條例列舉了27項(xiàng)反革命行為，其中第10條、第12條、第13條與新聞傳播活動(dòng)有關(guān)。
　　抗日戰(zhàn)爭時(shí)期的新聞法制。抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，各抗日根據(jù)地依據(jù)《中國共產(chǎn)黨抗日救國十大綱領(lǐng)》之“全國人民除漢奸外，皆有抗日救國的言論、出版、集會(huì)、結(jié)社及武裝抗敵之自由”規(guī)定和國民政府的有關(guān)法令，除在懲治漢奸條例中規(guī)定新聞法制內(nèi)容外，都在出臺(tái)的有關(guān)施政綱領(lǐng)或?qū)ｉT人權(quán)條例中規(guī)定了新聞自由的內(nèi)容。
　　施政綱領(lǐng)中規(guī)定新聞自由的內(nèi)容具體情況是：《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》（1939年4月）第8條、《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》（1941年5月）第6條、《晉冀魯豫邊區(qū)政府施政綱領(lǐng)》（1941年9月）第3條（?。?、《對于鞏固和建設(shè)晉西北的施政綱領(lǐng)》（1942年10月）第4條、《晉察冀邊區(qū)目前施政綱領(lǐng)》（1943年1月）第6條、《山東省戰(zhàn)時(shí)施政綱領(lǐng)》（1944年2月）第3條（丙）等。
　　在專門人權(quán)條例中規(guī)定新聞自由的內(nèi)容具體情況是：《山東省人權(quán)保障條例》（1940年11月）第4條第三款、《陜甘寧邊區(qū)保障人權(quán)財(cái)權(quán)條例》（1942年2月）第2條、《晉西北保障人權(quán)條例》（1942年11月）第8條、《修正淮海區(qū)人權(quán)保障條例》第4條規(guī)定等。有的人權(quán)條例還以專章形式規(guī)定了新聞自由權(quán)，如《冀魯豫邊區(qū)保障人民權(quán)利暫行條例》（1941年11月）第三章。有的雖沒有明確規(guī)定人民言論、出版自由權(quán)利的條款，但卻有保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容，如《渤海區(qū)人權(quán)保障條例執(zhí)行規(guī)則》（1943年2月）第2條即是例證。
　　解放戰(zhàn)爭時(shí)期的新聞法制。進(jìn)入解放戰(zhàn)爭時(shí)期以后，各解放區(qū)繼續(xù)在憲法性文件中規(guī)定了新聞法制內(nèi)容。如《晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)施政要端》（1945年9月）第2條、《蘇皖邊區(qū)臨時(shí)行政委員會(huì)施政綱領(lǐng)》（1945年12月）第1條、《東北各省市（特別市）民主政府共同施政綱領(lǐng)》（1946年8月）第7條、《內(nèi)蒙古自治政府施政綱領(lǐng)》（1947年4月）第6條、《華北人民政府施政方針》（1948年8月）“政治方面”第4條，等等。
　　此外，解放區(qū)政權(quán)還頒布了管理新聞事業(yè)的專門法規(guī)，如《北平市報(bào)紙、雜志、通訊社登記暫行辦法》（1949年2月）和《華北人民政府新聞發(fā)布辦法》（1949年6月）。它們的頒布，標(biāo)志著黨領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地政權(quán)新聞法制的進(jìn)步。
　　
　　革命根據(jù)地時(shí)期新聞法制的主要特點(diǎn)
　　
　　中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的革命根據(jù)地政權(quán)不同于中國歷史上既有的任何政權(quán)類型。它創(chuàng)制的新聞法制也不同于以往政權(quán)出臺(tái)的新聞法制。具體來說，主要表現(xiàn)在：
　　新聞自由權(quán)利主體范圍的確定性。自晚清創(chuàng)制新聞法制以來，南京臨時(shí)政府、袁世凱政府及北洋軍閥政府、南京國民政府不但在其憲法和憲法性文件中規(guī)定了享有新聞自由權(quán)利的主體為人民，而且還在其出版法、報(bào)紙條例中頻繁出現(xiàn)“人民”一詞。但綜觀前述政府的新聞法制，均未對“人民”作出具體解釋，沒有明確說明“人民”具體指社會(huì)上的哪些人，使“人民”成為一個(gè)不確定的詞語。正因?yàn)樾侣勛杂蓹?quán)利主體“人民”的不確定，使得只有以大地主大資產(chǎn)階級(jí)為基礎(chǔ)的政府才能對新聞事業(yè)實(shí)行專制和獨(dú)裁。
　　革命根據(jù)地時(shí)期新聞法制中雖也規(guī)定了新聞自由權(quán)利的主體為人民，但與前述政權(quán)所說的“人民”有著本質(zhì)不同。這里所說的“人民”內(nèi)容是確定的，而且隨著民主革命任務(wù)的變化而有所變化。如《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規(guī)定“人民”的范圍就是工農(nóng)勞苦民眾，而軍閥、官僚、地主、豪紳、資本家、富農(nóng)、僧侶及一切剝削人的人和反革命分子不屬于“人民”的范圍。進(jìn)入抗日戰(zhàn)爭時(shí)期以后，抗日成為民主革命的主要任務(wù)，“人民”的范圍也有所變化。所有贊成并參加抗日的、反對投降賣國的人都屬于“人民”的范圍，而投降賣國者都不屬于“人民”的范圍。解放戰(zhàn)爭時(shí)期，排除在“人民”之外的僅限于大地主、大官僚、大資產(chǎn)階級(jí)和國民黨反動(dòng)派?！叭嗣瘛蓖庋拥牟粩嘧兓?，決定著新聞自由權(quán)利主體范圍的不同。
　　新聞自由權(quán)利切實(shí)實(shí)現(xiàn)的保障性。盡管袁世凱政府及其后的北洋軍閥政府、南京國民政府都在根本大法中規(guī)定人民享有新聞自由權(quán)利，以標(biāo)榜所謂的民主。但又通過具體法規(guī)、條令、命令、辦法等加以限制，把民眾的言論出版自由剝奪得一干二凈。正如毛澤東指出：“背叛孫先生的不肖子孫，不是喚起民眾，而是壓迫民眾，將民眾的言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、思想、信仰和身體等項(xiàng)自由權(quán)利剝奪得干干凈凈”。①與“背叛孫先生的不肖子孫”不同，革命根據(jù)地的新聞法制則從法律上和物質(zhì)上確保了新聞自由權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
　　早在土地革命時(shí)期，根據(jù)地時(shí)期的新聞法制就有了保障新聞自由權(quán)實(shí)現(xiàn)的規(guī)定。如《中華蘇維埃共和國憲法大綱》第10條規(guī)定中華蘇維埃政權(quán)“反對地主資產(chǎn)階級(jí)的民主，主張工人農(nóng)民的民主，打破地主資產(chǎn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)的和政治的權(quán)利，以除去反動(dòng)社會(huì)束縛勞動(dòng)者和農(nóng)民自由的一切障礙，并用群眾政權(quán)的力量，取得印刷機(jī)關(guān)（報(bào)館、印刷所等）、開會(huì)場所及一切必要的設(shè)備，給予工農(nóng)勞苦民眾，以保障他們?nèi)〉眠@些自由的物質(zhì)基礎(chǔ)；同時(shí)反革命的一切宣傳和活動(dòng)，一切剝削者的政治自由，在蘇維埃政權(quán)下都絕對禁止?！贝撕?，抗日根據(jù)地、解放區(qū)的民主政權(quán)都繼受了該原則，切實(shí)使新聞自由權(quán)利在根據(jù)地得到實(shí)現(xiàn)，“人民的言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、思想、信仰和身體這幾項(xiàng)自由，是最重要的自由。在中國境內(nèi)，只有解放區(qū)是徹底地實(shí)現(xiàn)了?！雹?br/>　　新聞法制創(chuàng)立方式的特殊性。與晚清以來的新聞立法方式相比，根據(jù)地時(shí)期創(chuàng)制新聞法制的方式較為特殊。這種特殊主要表現(xiàn)在：
　　一是立法依據(jù)的特殊性。綜觀土地革命時(shí)期、抗日戰(zhàn)爭時(shí)期、解放戰(zhàn)爭時(shí)期的新聞立法依據(jù)均為中國共產(chǎn)黨的綱領(lǐng)和政策。而晚清以來的其他新聞立法均在形式上以約法或憲法為依據(jù)。二是立法主體的特殊性。在中國共產(chǎn)黨的綱領(lǐng)和政策指導(dǎo)下，各革命根據(jù)地結(jié)合實(shí)際制定適用于本根據(jù)地的新聞立法，有利于體現(xiàn)地方特色。有的在政權(quán)組織尚不完善的情況下，則以黨的組織名義進(jìn)行。而晚清以來的其他新聞立法則由國家立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一進(jìn)行。三是黨的新聞?wù)叩奶厥庑?。黨的新聞?wù)卟粚儆谛侣劮ㄖ频姆懂?，但?dāng)時(shí)的新聞管理多依據(jù)黨的新聞?wù)?。黨的新聞?wù)卟坏?guī)范根據(jù)地的新聞事業(yè)，而且具有強(qiáng)制力，從某種意義上來說已經(jīng)起到法的作用。而其他政權(quán)的新聞立法則較為少見。
　　
　　
　　革命根據(jù)地時(shí)期新聞法制的現(xiàn)實(shí)意義
　　
　　革命根據(jù)地時(shí)期的新聞法制已經(jīng)成為歷史。以史為鑒，它還具有如下幾點(diǎn)現(xiàn)實(shí)意義。
　　它為中華人民共和國新聞法制建設(shè)提供了歷史淵源。在建設(shè)中國特色社會(huì)主義法律體系的過程中，新聞法制建設(shè)也不斷推進(jìn)，內(nèi)容涉及新聞事業(yè)的發(fā)展方向、公民的新聞權(quán)利、新聞事業(yè)的限制范圍、新聞事業(yè)的管理等內(nèi)容?？梢哉f，我國新聞活動(dòng)已經(jīng)有法可依，但從法治的眼光來審視，作為效力位階更高法律層面的《新聞法》、《出版法》等專門法尚未出臺(tái)。盡管新聞界多次呼吁制定專門的《新聞法》，“然而，《新聞法》等專門的新聞傳播法律至今仍處于呼吁和立法規(guī)劃階段，《新聞法》文稿至今還沒有提交全國人大常委會(huì)審議，《出版法》文稿分別于1990年和1993年兩次提交立法機(jī)構(gòu)審議，但均未獲通過?！雹?br/>　　當(dāng)然，健全新聞法制并非制定《新聞法》、《出版法》等專門法即告完成，它需要根據(jù)《憲法》第35條“中華人民共和國公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”制定一系列相配套的法律法規(guī)，形成較為完善的新聞法律體系。這個(gè)過程是較為漫長的。它需要從多方面著手準(zhǔn)備條件?；诟锩鶕?jù)地時(shí)期政權(quán)與共和國政權(quán)的傳承性，它的新聞法制可以直接為共和國新聞法制建設(shè)提供歷史淵源。
　　它為法學(xué)學(xué)術(shù)研究提供了有益啟示。在中國法學(xué)如何發(fā)展的問題上，專家學(xué)者提出了諸多不同的主張，并就此展開過激烈的論爭。鄧正來為此對“本土資源論”、“權(quán)利本位論”、“法條主義”、“法律文化論”等當(dāng)代中國最具代表性的主張逐一進(jìn)行了分析和批判。但對于“中國法律理想圖景”，他拒絕用一種更為明確的方式來解釋，而是用一句令人深思的話作了回答：“當(dāng)我把你從狼口里拯救出來以后，請別逼著我把你又送到虎口里去。”④中國法學(xué)確實(shí)存在著諸多問題，但再多的雄辯與精彩的哲理思辨，都不能脫離社會(huì)實(shí)踐這個(gè)基礎(chǔ)。
　　革命根據(jù)地的新聞事業(yè)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主政權(quán)下的新聞事業(yè)，是共和國新聞事業(yè)實(shí)踐的前奏，是真實(shí)存在過的社會(huì)實(shí)踐。這一時(shí)期的新聞法制是新聞史、法制史共同研究的對象，具有交叉學(xué)科的特點(diǎn)。就研究狀況而言，新聞界已有陳建云的《中國當(dāng)代新聞傳播法制史論》、馬光仁的《中國近代新聞法制史》等專題涉及該領(lǐng)域，而法學(xué)界整體來說則關(guān)注不夠。這就啟示我們，法學(xué)學(xué)術(shù)研究需要加強(qiáng)對專門領(lǐng)域?qū)嵺`的關(guān)注，以使研究更加具有針對性。
　　它為正確理解政策與法律的關(guān)系提供了實(shí)證。近代以來，政黨這一新生事物力圖通過自己的政策來影響立法，從而實(shí)現(xiàn)其自身的特殊利益，同時(shí)它又強(qiáng)調(diào)在社會(huì)控制中實(shí)行法治，倡導(dǎo)法律至上。因此，如何理解政策與法律的關(guān)系一直是學(xué)界研究的熱點(diǎn)。
　　其實(shí)早在新中國成立前夕，政策與法律的關(guān)系在《中共中央關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》就已明確：“在人民的法律還不完備的情況下，司法機(jī)關(guān)的辦事原則應(yīng)該是：有綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議規(guī)定者，從綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議之規(guī)定；無綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議規(guī)定者，從新民主主義的政策?！钡?957年以后，政策與法律的關(guān)系開始走上曲折發(fā)展的道路，“政策是靈魂，法律是工具”逐漸成為強(qiáng)勢理論。上世紀(jì)末我國確立了依法治國的基本方略，但如何正確理解政策與法律的關(guān)系依舊有待進(jìn)一步擴(kuò)大群眾基礎(chǔ)。革命根據(jù)地新聞法制的立法模式為我們理解政策與法律的關(guān)系提供了歷史實(shí)證。它啟示我們要正確理解政策與法律的關(guān)系，不能僅進(jìn)行理論上的思辨，還要從歷史由來中理解它們的關(guān)系可以使我們理解現(xiàn)狀的合理性。（本文是河南工業(yè)大學(xué)博士基金項(xiàng)目的成果，項(xiàng)目編號(hào)2009BS005）
　　
　　注 釋：
　?、佗凇睹珴蓶|選集》（第3卷），人民出版社，1991年版，第1070頁。
　　③陳建云：《中國當(dāng)代新聞傳播法制史論》，山東人民出版社，2005年版，第246頁。
　?、茑囌齺恚骸吨袊▽W(xué)向何處去》（續(xù)），載《政法論壇》，2005（4）。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1.本文引文內(nèi)容未標(biāo)明出處的，均引自韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》第1~4卷，中國社會(huì)科學(xué)出版社，1981年版。
　　2.《中國共產(chǎn)黨新聞工作文件匯編》（全三冊），新華出版社，1980年版。
　　3.馬光仁：《中國近代新聞法制史》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2007年版。
　?。ㄗ髡邌挝唬汉幽瞎I(yè)大學(xué)）
　　編校：趙 亮