治理購(gòu)物卡20年，我們陷入了運(yùn)動(dòng)式治理的怪圈，屢治屢敗，越挫越勇。因此，要抓住更深入的著力點(diǎn)：真正整治購(gòu)物卡背后肆意妄為的權(quán)力。
　　
　　5月23日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于規(guī)范商業(yè)預(yù)付卡管理意見(jiàn)》，重拳治理商業(yè)預(yù)付卡。人民銀行、監(jiān)察部、財(cái)政部、商務(wù)部、稅務(wù)總局、工商總局、預(yù)防腐敗局聯(lián)合發(fā)文，“七龍”治卡，這一力度前所未有。
　　此次治理的目標(biāo)是規(guī)范商業(yè)預(yù)付卡管理、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)反腐倡廉，而媒體和公眾將注意力聚焦在新政的防賄促廉。購(gòu)物卡實(shí)名制被媒體廣泛報(bào)導(dǎo)，而質(zhì)疑聲也隨之而起。翻開(kāi)治卡的舊臺(tái)歷，整治購(gòu)物卡走過(guò)了20年“禁”程。
　　20年“卡”腐之路
　　購(gòu)物卡并不是新鮮事物，今年出臺(tái)《意見(jiàn)》整治購(gòu)物卡也不是首戰(zhàn)。第一次整治可追溯到1991年，至今整整20年。20年前，一些單位向職工發(fā)放帶有一定面值的“購(gòu)物券”、“信用券”、“禮賓券”等代幣票券，到指定的商店購(gòu)買副食、日用百貨等商品。國(guó)務(wù)院辦公廳認(rèn)為這種現(xiàn)象影響了市場(chǎng)的正常供應(yīng)，擾亂了金融秩序，逃避了國(guó)家對(duì)工資和獎(jiǎng)金的監(jiān)督管理，擴(kuò)大了消費(fèi)基金支出，而且還助長(zhǎng)了不正之風(fēng)。于是下發(fā)《關(guān)于禁止發(fā)放使用各種代幣購(gòu)物券的通知》，明確規(guī)定任何單位不準(zhǔn)發(fā)放、使用各種代幣購(gòu)物券；已發(fā)放尚未使用的購(gòu)物券，一律停止使用。一紙禁令，代幣券消失了一段時(shí)間。
　　隨著時(shí)間推進(jìn)到1998年，各種形式代幣購(gòu)物券之風(fēng)又重新抬頭。這一次是浙江省政府糾風(fēng)辦調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅一個(gè)城市的三家超市，前三個(gè)季度就發(fā)售“購(gòu)物券”8512萬(wàn)元，小到幾元錢的日常生活用品，大到上千元的高檔家用電器，均可持券購(gòu)買，有的“購(gòu)物券”還可在全國(guó)各地的連鎖店通用。調(diào)查結(jié)果引起浙江省委領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，并上報(bào)國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦。據(jù)國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦了解，此現(xiàn)象在其他省、自治區(qū)、直轄市也不同程度地存在，特別是在大中城市的一些超市中較為普遍。國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦當(dāng)機(jī)立斷，下發(fā)緊急通知，堅(jiān)決剎住發(fā)放使用代幣購(gòu)物券的不正之風(fēng)。在《關(guān)于堅(jiān)決剎住發(fā)放使用各種代幣購(gòu)物券之風(fēng)的緊急通知》中，除了再次強(qiáng)調(diào)代幣購(gòu)物券擾亂金融秩序，助長(zhǎng)腐敗外，首次指出代幣購(gòu)物券給稅收和財(cái)務(wù)管理帶來(lái)混亂。
　　購(gòu)物券卷土重來(lái)，文件中透露出整治購(gòu)物卡更加復(fù)雜，牽涉環(huán)節(jié)更多，處理更棘手。這一次的舉措給出了近十天購(gòu)物卡處理時(shí)間，首次提出“凡收受代幣購(gòu)物券的，要按規(guī)定及時(shí)上交，逾期不上交者，以收受禮金論處?！蓖ㄖ掳l(fā)時(shí)正值元旦與春節(jié)來(lái)臨之際，通知部署了節(jié)日前開(kāi)展專項(xiàng)檢查。1998年的緊急通知一度使代幣購(gòu)物券之風(fēng)得到有效遏制。
　　2001年代幣購(gòu)物券進(jìn)入2.0時(shí)代，代幣購(gòu)物磁卡逐漸成為新寵。2001年整治購(gòu)物卡從一“龍”治卡，變成三“龍”治卡——《關(guān)于嚴(yán)禁發(fā)放使用各種代幣券（卡）的緊急通知》由國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦、國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)和中國(guó)人民銀行聯(lián)合下發(fā)。中國(guó)人民銀行成為整治主力，目的是嚴(yán)禁各商業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)發(fā)行各類儲(chǔ)值紀(jì)念卡和不記名、不計(jì)息、有固定面值的聯(lián)名卡等違法行為。這一次整治的舉措沒(méi)有新意，一如既往地禁止，但是給出妥善處理的時(shí)間有一個(gè)多月，通知下發(fā)時(shí)正值春節(jié)之前，一個(gè)多月的處理時(shí)間正好與購(gòu)物卡使用高峰期重疊，避免了抵觸，也透出了措施的軟弱。這次整治購(gòu)物卡首次提出“對(duì)贈(zèng)送者也要嚴(yán)肅處理”。
　　到2011年“七龍”治卡是第四次整治購(gòu)物卡，但購(gòu)物卡已演變成形式多樣的商業(yè)預(yù)付卡，幾乎覆蓋了百姓消費(fèi)的所有領(lǐng)域，包括商場(chǎng)、超市、餐飲店、美容美發(fā)、健身、酒店、KTV娛樂(lè)等等，普通老百姓的錢包里開(kāi)始裝進(jìn)不同商業(yè)預(yù)付卡，媒體稱全民迎來(lái)“卡”時(shí)代。三“龍”治卡也變成七“龍”治卡，這背后透露出購(gòu)物卡問(wèn)題成為一個(gè)復(fù)雜問(wèn)題，不能簡(jiǎn)單判定合法還是非法，也不是一紙“禁”令就能了事。這個(gè)復(fù)雜問(wèn)題，需要關(guān)聯(lián)的七個(gè)部門，進(jìn)行跨部門聯(lián)合治理才能有成效；另一方面是部門利益的博弈，一直沒(méi)有名份的購(gòu)物卡，終于被合法化，這是各方利益妥協(xié)平衡的結(jié)果。
　　20年為何屢治屢敗
　　綜觀歷次治卡舉措，我們發(fā)現(xiàn)，治卡從最初的禁止，到給出10天時(shí)間處理，再到給出一個(gè)多月時(shí)間處理。一方面整治舉措逐漸表現(xiàn)出軟弱無(wú)力；另一方面，政策始終在被動(dòng)應(yīng)對(duì)。當(dāng)稅收、金融、腐敗各種問(wèn)題綜合突顯時(shí)，才出臺(tái)《意見(jiàn)》加以規(guī)范，政策明顯滯后于事物的發(fā)展。
　　購(gòu)物卡的管理主體從綜合機(jī)關(guān)到專業(yè)監(jiān)督部門到三個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文再到七個(gè)相關(guān)部門聯(lián)合出手，管理的主體越來(lái)越多，管理的責(zé)任越來(lái)越模糊，協(xié)調(diào)的難度越來(lái)越大。聯(lián)合整治出發(fā)點(diǎn)是加大整治力度，但執(zhí)行中卻導(dǎo)致“誰(shuí)都管，誰(shuí)都不管”的局面，表現(xiàn)出來(lái)就是好管、有利的都去管，不好管、無(wú)利的都不去管，責(zé)任沒(méi)有落地。
　　專項(xiàng)檢查是歷次治理的必修課，專項(xiàng)檢查短時(shí)間能夠明顯改善，這一短時(shí)效果誘導(dǎo)管理者陷入了運(yùn)動(dòng)式治理的慣性。而當(dāng)購(gòu)物卡“重出江湖”，管理者不是從治理方式上反思，反而是強(qiáng)化運(yùn)動(dòng)式治理，形成了治理的路徑依賴。歷次治理都是以中央下發(fā)通知，部委與地方政府以通知貫徹通知，光打雷不下雨，被動(dòng)應(yīng)對(duì)的形式主義難以有實(shí)效。
　　歷次整治中，不乏一些好的舉措。例如1998年“凡收受代幣購(gòu)物券的，要按規(guī)定及時(shí)上交，逾期不上交者，以收受禮金論處?！边@一舉措與本次《意見(jiàn)》中被媒體稱贊的“凡收受商業(yè)預(yù)付卡又不按規(guī)定及時(shí)上交的，以收受同等數(shù)額的現(xiàn)金論處?！庇袔追窒嗨??！皩?duì)贈(zèng)送者也要嚴(yán)肅處理”、“頂風(fēng)違紀(jì)行為追究單位領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員的責(zé)任”。這些舉措體現(xiàn)了收券與收現(xiàn)金同等，行賄與受賄同處理，領(lǐng)導(dǎo)與相關(guān)人員同追究。這些舉措都抓住了治理的關(guān)鍵，但是效果卻不佳，關(guān)鍵的原因就是執(zhí)行不力，缺乏細(xì)化的規(guī)定，操作性不強(qiáng)。
　　最后，購(gòu)物卡終歸只是一種媒介，購(gòu)物卡腐敗并不是作為載體的卡的腐敗，而是權(quán)力自身的腐敗。治理腐敗并不是打擊購(gòu)物卡就能達(dá)到目的，頂多發(fā)揮短時(shí)期內(nèi)的“擠出效應(yīng)”，從購(gòu)物卡腐敗轉(zhuǎn)為其他形式的腐敗。正如土耳其諺語(yǔ)：把公雞殺了，并不能阻止天亮。屢治屢敗，說(shuō)明購(gòu)物卡有市場(chǎng)需求，所以“卡”住權(quán)力，才能標(biāo)本兼治。
　　治卡新政亮點(diǎn)
　　本次新政《意見(jiàn)》是一個(gè)綜合性的治理文件，但是被媒體聚焦報(bào)道購(gòu)物卡“實(shí)名制”后，給人們形成錯(cuò)覺(jué)，誤以為僅僅是防賄促廉的文件。事實(shí)上，防賄促廉只是本次治理的目標(biāo)之一。防腐目標(biāo)搭了綜合治卡政策的便車，結(jié)果是承受了難以承受之重。綜合治卡新政有一些亮點(diǎn)，但是仍有改進(jìn)的地方。
　　 從理念上，往次整治購(gòu)物卡，都是從管理者的角度出發(fā)，而《意見(jiàn)》結(jié)合了管理者與消費(fèi)者利益兩個(gè)方面，體現(xiàn)了顧客為導(dǎo)向的管理理念。目前預(yù)付卡，承載著員工福利、避稅、洗錢、行賄、送禮等功能，另一方面攜帶方便、交易便捷、打折積分等優(yōu)點(diǎn)，它已成為人們?nèi)粘ＯM(fèi)的主要支付方式。本次綜合治理一方面強(qiáng)調(diào)規(guī)范，另一方面注重保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。例如：“多用途預(yù)付卡發(fā)卡人必須在商業(yè)銀行開(kāi)立備付金專用存款賬戶存放預(yù)付資金”。這一舉措是防范資金風(fēng)險(xiǎn)。“記名商業(yè)預(yù)付卡不設(shè)有效期，不記名商業(yè)預(yù)付卡有效期不得少于3年。”這一舉措是防范發(fā)卡方對(duì)消費(fèi)者資金的非法占有。這是一種管理理念的變化，從以往管理者單向思維，包辦利益相關(guān)方的聲音，轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚吲c老百姓訴求雙向思維。
　　從內(nèi)容上，《意見(jiàn)》中出臺(tái)三項(xiàng)制度，一是實(shí)名辦理制度，一次性購(gòu)1萬(wàn)元（含）以上需實(shí)名登記；二是實(shí)施非現(xiàn)金購(gòu)卡制度，單位一次性購(gòu)卡金額達(dá)5000元（含）以上或個(gè)人一次性購(gòu)卡金額達(dá)5萬(wàn)元（含）以上的，通過(guò)銀行轉(zhuǎn)賬方式購(gòu)買；三是實(shí)行限額發(fā)行制度，不記名商業(yè)預(yù)付卡面值不超過(guò)1000元，記名商業(yè)預(yù)付卡面值不超過(guò)5000元。
　　
　　購(gòu)物卡“實(shí)名制”國(guó)家預(yù)防腐敗局負(fù)責(zé)人也表示，此舉已實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打擊“購(gòu)物卡腐敗”?！皩?shí)名制”這一舉措值得肯定，但是由利益相關(guān)人發(fā)卡方來(lái)執(zhí)行購(gòu)卡的“實(shí)名制”，等于其既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員。在這一環(huán)節(jié)，需要監(jiān)管部門對(duì) “實(shí)名制”進(jìn)一步作出細(xì)化的規(guī)定，并加強(qiáng)對(duì)發(fā)卡方的監(jiān)督，加大查處發(fā)卡方違規(guī)的概率，對(duì)于變通規(guī)避新政的發(fā)卡方可以采取取消發(fā)卡資格等嚴(yán)格懲罰措施。進(jìn)一步分析，雖然購(gòu)卡實(shí)名制確實(shí)在一定程度上有利于提高購(gòu)物卡的透明度和可追蹤性，但這種“實(shí)名制”仍然不夠徹底，做到“用”卡的實(shí)名才能正確“卡”住腐敗。值得注意的是，上有政策下有對(duì)策，有的商場(chǎng)已推出新面額999元、4999元的購(gòu)物卡，以規(guī)避新政。這反映了《意見(jiàn)》仍有欠缺之處，對(duì)各種面額可以作出統(tǒng)一規(guī)范，限制發(fā)卡方隨意設(shè)置面額。
　　“凡收受商業(yè)預(yù)付卡又不按規(guī)定及時(shí)上交的，以收受同等數(shù)額的現(xiàn)金論處?！边@一舉措是1998年的延續(xù)，溫家寶總理在2011年第四次廉政工作會(huì)議上也強(qiáng)調(diào)，“對(duì)收送各類有價(jià)證券、支付憑證和商業(yè)預(yù)付卡的，以收送同等數(shù)額現(xiàn)金處理”。這一舉措需要司法機(jī)關(guān)通過(guò)司法解釋或判例形式，更加明確收送購(gòu)物卡是行賄受賄行為，收送金額與等額現(xiàn)金相同，以增強(qiáng)法律效力，讓購(gòu)物卡回歸其商業(yè)本色。
　　從機(jī)制上，七“龍”治卡，是多部委聯(lián)合治理的工作機(jī)制，復(fù)雜性問(wèn)題需要跨部門協(xié)作。聯(lián)合發(fā)文只是一個(gè)開(kāi)始，接下來(lái)要進(jìn)一步明確細(xì)化治理的事項(xiàng)，對(duì)稅收、財(cái)務(wù)、金融風(fēng)險(xiǎn)、廉政等問(wèn)題進(jìn)行分類，每一類事項(xiàng)確定牽頭單位，明確協(xié)作單位。只有明確職責(zé)，才能責(zé)任落地，最終形成綜合治理的合力。
　　治卡之路，任重道遠(yuǎn)
　　當(dāng)我們還在討論應(yīng)對(duì)購(gòu)物卡2.0時(shí)代時(shí)，筆者與國(guó)內(nèi)專業(yè)禮品公司資深人士交流中發(fā)現(xiàn)，購(gòu)物卡已經(jīng)步入虛擬的3.0時(shí)代?，F(xiàn)在禮品公司已經(jīng)在推行新的送禮理念。一個(gè)短信或是一封電子郵件，就能實(shí)現(xiàn)送禮。
　　有需求就有市場(chǎng)，禮品行業(yè)個(gè)性化服務(wù)發(fā)展迅速，比如某人要送1萬(wàn)元的禮品，只要將錢交給禮品公司，禮品公司個(gè)性化制作成登陸名、密碼，以短信的形式發(fā)到收禮人手機(jī)上，手機(jī)上網(wǎng)普及率高，收禮人通過(guò)鏈接直接兌換價(jià)值一萬(wàn)元的禮品，客服按地址快遞。行賄人與受賄人無(wú)需見(jiàn)面，行賄受賄更加隱蔽。
　　因此，購(gòu)物卡3.0虛擬時(shí)代“購(gòu)物卡”治理要提高預(yù)見(jiàn)性，應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)虛擬化的新形式，防范于未然。除了著重監(jiān)督實(shí)體商家，不能讓提供送禮服務(wù)的禮品公司仍處在監(jiān)管的盲區(qū)。
　　 針對(duì)購(gòu)物卡治理，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，是陷入了運(yùn)動(dòng)式治理的怪圈。但是只要需求存在，被動(dòng)窮盡辦法應(yīng)對(duì)眾商家的智慧，終歸是搬石頭砸自己的腳。正如網(wǎng)友調(diào)侃：春運(yùn)的火車票被實(shí)名了，黃牛黨換個(gè)方式照樣倒票；用來(lái)砍人的菜刀被實(shí)名了，兇手們換個(gè)兇器照樣行兇；用來(lái)行賄的購(gòu)物卡實(shí)名了，人們換個(gè)方式就不能再行賄嗎？
　　 治理購(gòu)物卡不能就事論事，而要從治理腐敗的角度去考慮，腐敗一段時(shí)間內(nèi)仍將存在，而我們要反思的是反腐敗的制度。最大的智慧是將公共權(quán)力關(guān)在籠子里。治理購(gòu)物卡腐敗更深入的著力點(diǎn)，是真正整治購(gòu)物卡背后肆意妄為的權(quán)力。
　?。ㄗ髡邌挝唬簢?guó)家行政學(xué)院公共管理教研部）