
中國式調(diào)研
【策劃人語】
1930年5月,毛澤東在《反對本本主義》一文中鮮明地提出了沒有調(diào)查,就沒有發(fā)言權(quán)的著名論斷。后來他又指出,“不做調(diào)查沒有發(fā)言權(quán),不做正確的調(diào)查同樣沒有發(fā)言權(quán)”。
作為頗具中國特色治國理政的傳統(tǒng)法寶,“中國式調(diào)研”面臨著哪些挑戰(zhàn)?功能發(fā)生哪些變化,形式經(jīng)歷了哪些演變?飽受詬病的形式主義,誘因是觀念問題還是方法問題?當(dāng)下,我們是否需要更多的調(diào)研活動去作為決策支撐?
中國式調(diào)研,亟需從形式和方法上去蕪存菁,因為,只有回歸到“問題導(dǎo)向”,以解決問題、支撐決策作為邏輯起點,我們才能有“正確的調(diào)查”,才能真正獲得“發(fā)言權(quán)”。
如今,“關(guān)懷性視察”已經(jīng)成為一種稀缺資源,成為基層爭取甚至是爭搶的目標(biāo)。一位受訪基層干部指出,在市、縣工作,如果能夠爭取到高層領(lǐng)導(dǎo)“蒞臨指導(dǎo)”,也是官員任期內(nèi)一項政績,會被認(rèn)為有“能耐”。
近來,三條關(guān)于政府調(diào)研活動的新聞,成為輿論關(guān)注熱點,三亞官員的“民生體驗”活動、河北工業(yè)大學(xué)“排演式”調(diào)研,四川會理縣官員“懸浮視察”先后在網(wǎng)絡(luò)引發(fā)激烈的公共討論。
政府調(diào)研活動緣何如此密集地進(jìn)入輿論漩渦,調(diào)研活動中哪些現(xiàn)象容易引起民意反彈?為了解開調(diào)研困局,《決策》雜志在公務(wù)員群體中發(fā)放問卷,圍繞政府“調(diào)研力”展開記者調(diào)查,來自江西、安徽、上海等地109份調(diào)查樣本,為讀者呈現(xiàn)中國式調(diào)研的基本面貌。
44%受訪者坦言,
“排演式”調(diào)研普遍存在
6月中旬,四川涼山自治州會理縣政府網(wǎng)站發(fā)布的一則新聞,使用了一張合成痕跡明顯的圖片,在圖片中,三位縣領(lǐng)導(dǎo)“懸浮”在一條公路上,圖片說明稱這幾位領(lǐng)導(dǎo)在視察新建成的通鄉(xiāng)公路,“懸浮視察”由此得名。
“懸浮視察”之所以在網(wǎng)絡(luò)空間一舉成名,在于這張有心加工的PS圖片,本身是一種無心的反諷?!皯腋∫暡臁背蔀橐环N隱喻,既是對調(diào)研者騰云駕霧,難接地氣的質(zhì)疑;也是對被調(diào)研者掩蓋真實、弄虛作假的抨擊。
對于飽受爭議的政府調(diào)研活動,作為“局中人”的公務(wù)員群體到底是怎么看的呢?在接受《決策》問卷調(diào)查的公務(wù)員中,仍有44%的人認(rèn)為“調(diào)研很重要,能讓政府決策更切合實際,更科學(xué);也是知下情,聽民意的重要手段”;24%的人認(rèn)為“調(diào)研只是政府部門常規(guī)性工作,沒有什么特殊之處”;32%受訪者則坦陳“很多時候,調(diào)研已經(jīng)聽不到真實的聲音,無法成為政府決策依據(jù)”。
對于調(diào)研活動的重要性,盡管得到44%受訪者力挺,但是調(diào)研功能的變異亟需引起重視,在《決策》問卷調(diào)查中,只有35%的公務(wù)員認(rèn)為“調(diào)研活動是問題導(dǎo)向的,為了解決實際工作中的問題”。
為什么調(diào)研?這是一個初始命題。只有回答好這個疑問,其他有關(guān)調(diào)研活動的現(xiàn)象性問題才能獲解。
“調(diào)查研究,是信息不充分下的產(chǎn)物。也就是說當(dāng)我們的信息傳遞障礙越多,現(xiàn)代化程度越低,傳統(tǒng)意義上的調(diào)查研究需求量越大”。上海市委辦公廳秦德君博士分析認(rèn)為,過去大量的實地調(diào)查源于那時候信息不通暢。而當(dāng)下資訊發(fā)達(dá),很多情況不需要官員親臨現(xiàn)場就能夠掌握。
信息環(huán)境的變化導(dǎo)致調(diào)研功能發(fā)生了微妙變化,那就是以解決問題為出發(fā)點的調(diào)查研究比重減輕,而非問題導(dǎo)向的“亮相性調(diào)研”或者說“關(guān)懷性視察”則越來越多。
一位受訪專家將后兩種調(diào)研稱為公共關(guān)系類調(diào)研,新官上任后的密集調(diào)研,有熟悉情況的用意,但更多是一種上下級之間相互了解的過程;而高層視察往往不是這個地方工作有問題,而是通過這種“駕臨”體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)切和肯定。
如今,“關(guān)懷性視察”已經(jīng)成為一種稀缺資源,成為基層爭取甚至是爭搶的目標(biāo)。一位受訪基層干部指出,在市、縣工作,如果能夠爭取到高層領(lǐng)導(dǎo)“蒞臨指導(dǎo)”,也是官員任期內(nèi)一項政績,會被同級和下級視為有“能耐”。
“關(guān)懷性視察”究竟能給基層帶來什么好處?
“領(lǐng)導(dǎo)干部在這種調(diào)研活動中,也摸了一些情況,聽了聽匯報,做了一些指示。從被調(diào)研部門來說,一些話借領(lǐng)導(dǎo)之口說出來,一些戰(zhàn)略或者重大問題得到肯定,對地方的發(fā)展是有好處,一定程度上對地方的士氣也是一種鼓舞?!币晃皇茉L官員告訴《決策》。
但是,正是這類非問題導(dǎo)向的調(diào)研活動,往往被百姓詬病。警車開道、前呼后擁,“坐著車子轉(zhuǎn),隔著玻璃看”,真實情況被層層過濾,領(lǐng)導(dǎo)看到的都是經(jīng)過“PS”,經(jīng)過事先多次預(yù)演、排練的調(diào)研大戲。
調(diào)研靠“排演”,一些基層干部為什么怕上級領(lǐng)導(dǎo)聽到真話,看到真相?個中原因值得深究。一方面,少數(shù)干部把接待領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研視作接近領(lǐng)導(dǎo)、獲取上升空間的機(jī)會,個人利益的訴求導(dǎo)致把揣測領(lǐng)導(dǎo)意圖、投領(lǐng)導(dǎo)所好當(dāng)作接待調(diào)研的主要達(dá)成目標(biāo),而如實匯報情況的應(yīng)盡義務(wù)就此排到了次要位置,這屬于“主觀故意”主導(dǎo)的排演。
另一方面,基層作為轉(zhuǎn)型期社會矛盾多發(fā)地,上級領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研因時間有限很難在短時間內(nèi)理清脈絡(luò),為免領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生誤會,遂采取“排演”方式,這屬于“客觀主導(dǎo)”的排演。
走馬觀花式的“淺調(diào)研”以及“排演式調(diào)研”,在基層多大程度上存在?有44%的受訪對象認(rèn)為“普遍存在”,另有44%的人認(rèn)為“一定程度上存在”,只有12%的受訪對象表示“不存在這種情況”。
46%的受訪者認(rèn)為,
越往上層越看不到真實情況
不觸及問題和矛盾的“關(guān)懷性視察”在基層大受歡迎的同時,“問題導(dǎo)向”型的調(diào)研活動卻沒有受到基層干部的“禮遇”,問卷調(diào)查顯示,在回答“對上級的調(diào)研活動,被調(diào)研者的普遍態(tài)度是什么樣的”,61%的回答是“支持”,而39%的受訪對象認(rèn)為是“應(yīng)付”。
那么,是否存在越往高層,越看不到真實情況的現(xiàn)象呢?46%的受訪者對此持肯定觀點。接受《決策》記者采訪的一位縣級領(lǐng)導(dǎo)干部指出,對于上一級的調(diào)研活動,基層在接到通知以后,一般會對上級意圖進(jìn)行揣摩,然后根據(jù)判斷再決定講不講真話,講到什么分寸。
毋庸否認(rèn),在一定程度上,一些基層干部已經(jīng)成為“經(jīng)濟(jì)人”,有著一種權(quán)力的自我服務(wù)意識,在對待上級調(diào)查研究的態(tài)度上,有著非常明顯的自利傾向,只要能夠爭取資源,規(guī)避風(fēng)險,有很多博弈的手法,讓調(diào)研工作進(jìn)入預(yù)先設(shè)定的軌道。
基層在應(yīng)對上級調(diào)研活動中,普遍采用的博弈方法有哪些?
34%的受訪對象認(rèn)為,“在調(diào)研點上做文章,只選工作基礎(chǔ)好的點給領(lǐng)導(dǎo)看”;32%的認(rèn)為,“在調(diào)研方式上做文章,少去實地看,多搞口頭匯報”;另外34%的認(rèn)為是“在調(diào)研活動細(xì)節(jié)安排上做文章,先預(yù)演幾遍,設(shè)計好每一個細(xì)節(jié)”。
在中部某省黨報供職的記者陳昌清,曾多次報道領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研活動,他說,“基層為了讓領(lǐng)導(dǎo)少發(fā)現(xiàn)問題,通常有兩種辦法,一個通用的辦法是讓領(lǐng)導(dǎo)把時間耗在路上,帶去看比較遠(yuǎn)的點;到了地點之后,再把領(lǐng)導(dǎo)拉入到聽匯報的軌道上去”。在他看來,領(lǐng)導(dǎo)真想調(diào)研,找一些群眾開座談會,即使有干部在場,也比聽匯報效果好得多。
除了調(diào)研點、調(diào)研方式,在調(diào)研細(xì)節(jié)上做文章,也是慣常的手段。以今年5月中旬,河北工業(yè)大學(xué)接待省長視察為例,僅中午學(xué)生陪餐環(huán)節(jié),就經(jīng)過事先預(yù)演。陪餐學(xué)生是經(jīng)過遴選的,交談的話題是預(yù)定的,甚至為了等省長一起就餐,學(xué)校將已經(jīng)打好的涼飯菜倒掉。這些細(xì)節(jié),都被一名陪餐學(xué)生在網(wǎng)絡(luò)上公布出來。
陪餐事件所投射出的調(diào)研活動猶如一部“大戲”,每個人都在按照“劇情”要求扮演自己的角色,那個“少不更事”披露真相的學(xué)生,就像一個糟糕的“劇透”??上攵?,下一次的領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研陪餐中,不會再有他的身影,因為他沒有遵守“規(guī)則”。
面對基層對真實信息的封殺和圍剿,領(lǐng)導(dǎo)干部是不是只能扮演被動角色?有54%的受訪對象認(rèn)為,“只要領(lǐng)導(dǎo)愿意看,愿意聽,總有辦法看到真實的情況”。
有些時候,調(diào)研和被調(diào)研的博弈雙方,可謂道高一尺、魔高一丈。陳昌清舉的一個例子就頗具戲劇性。他曾多次參與全省計劃生育抽樣調(diào)查,由于抽樣調(diào)查采取不打招呼進(jìn)村入戶的方式,基層“反調(diào)研”的博弈手段層出不窮。
以前常見的是地方干部讓老百姓關(guān)門上鎖,讓調(diào)查者找不到人,于是有了“見面率”這項硬指標(biāo)。后來,一些地方為了不在入戶調(diào)查時“露餡”,就在細(xì)節(jié)上做足文章,有些“高明”的地方會為每戶準(zhǔn)備一個袋子,里面有抽樣調(diào)查所需要的所有證明材料,被抽查到的農(nóng)戶,只需要把袋子交給調(diào)查人員看,不用親口回答。針對基層為農(nóng)戶準(zhǔn)備 “標(biāo)準(zhǔn)答案”的做法,后來的計劃生育抽樣調(diào)查中又增加了“拒答率”等相關(guān)指標(biāo)。
從這一點可以看出,調(diào)研水平既與能力有關(guān),更與意愿和觀念有關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)干部只要能夠輕車簡從,突破傳統(tǒng)調(diào)研方式,一定能夠打破信息屏障,獲得最真實最鮮活的第一手信息。而暗訪,就是一種常被領(lǐng)導(dǎo)干部采納的非典型調(diào)研方式。
54%的人肯定
“微服私訪”之效
“在現(xiàn)實中,您是否曾經(jīng)遇到過暗訪等非典型性調(diào)研?”24%的受訪公務(wù)員表示“經(jīng)常遇到”;50%的人表示“遇到過,但不常見”,另有26%的公務(wù)員“沒有遇到過”。
對于暗訪等非典型調(diào)研的效果,公務(wù)員又是怎樣評價的呢?54%的人認(rèn)為“非常有效”;40%認(rèn)為“效果不理想”,還有6%的人認(rèn)為“完全無效”。
基層干部對于暗訪效果的認(rèn)識分歧,與新近公眾圍繞現(xiàn)代“微服私訪”的辯論有一定的吻合度。
自4月中旬開始,海南省三亞市在市政府黨組成員、各政府部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員中,強(qiáng)力推行為期半年的民生體驗活動,且每周須提交一份體驗報告。兩輪體驗后,已累計收到約200多份“體驗作業(yè)”。打的難、公交站牌信息更新不及時、銀行排隊時間長、大排檔缺斤短兩、醫(yī)院就醫(yī)環(huán)境差、購物環(huán)境不佳等成為體驗者反映最多的問題。
現(xiàn)代政治制度下,還需不需要官員“微服私訪”?這種發(fā)現(xiàn)問題的方式是不是已經(jīng)過時?對三亞官員的民生體驗活動,公眾有褒有貶,莫衷一是,并在網(wǎng)絡(luò)空間掀起公共辯論。
誠然,“微服私訪”作為承載著民生情懷一個字眼,在中國歷史上成就無數(shù)佳話,那是信息匱乏時代,沒有報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾媒介,民情無法上達(dá)、民意無處呈遞的產(chǎn)物。官員脫下官服,撤掉“肅靜、回避”牌子,混跡民間,體察民情,如同今日領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研,輕車簡從,不打招呼,深入群眾。無論環(huán)境怎樣變遷,這種放下身段的姿態(tài)、體恤下情的用心還是有一定“溫度”的。這也是官員“微服私訪”具有一定民意基礎(chǔ)的根源所在。
但是,有一個需要追問的問題是,在咨詢?nèi)绱税l(fā)達(dá)的時代,是不是只有領(lǐng)導(dǎo)“微服私訪”才能發(fā)現(xiàn)問題?果真如此,只有兩種可能性:一是這個地方的民情渠道不通暢,一些基層干部有意壟斷信息,造成上級部門在常規(guī)性調(diào)研時,無法掌握真實的政情民意;二是領(lǐng)導(dǎo)干部對俯拾即是的民生問題熟視無睹,非親身體驗無法感知民間疾苦,非“微服私訪”無法界定問題、解決問題。
當(dāng)下,在網(wǎng)絡(luò)問政風(fēng)生水起的時代,知下情、聽民意已經(jīng)變得非常便捷,官員博客、微博如同虛擬空間的“微服私訪”。網(wǎng)絡(luò)問政,在現(xiàn)實政治生活中功效如何,公務(wù)員群體又如何看待網(wǎng)絡(luò)所發(fā)揮的作用?
56%的受訪者認(rèn)為“作用很大,網(wǎng)絡(luò)問政會成為傳統(tǒng)調(diào)研工作很好的補(bǔ)充”;31%的人認(rèn)為“作用一般”;還有13%的受訪者認(rèn)為“沒有作用,網(wǎng)絡(luò)不能反映真實民意,更無法反映真實的基層情況”。
暗訪、網(wǎng)絡(luò)問政,不管其作用有多大,都不能取代傳統(tǒng)調(diào)研活動在行政流程中的角色。非典型性調(diào)研作為一種補(bǔ)充,可以在打破信息壟斷,暢通民情民意上有所突破,但是,傳統(tǒng)調(diào)研活動作為政府決策前必不可少的一環(huán),其在科學(xué)性、及時性、真實性等方面的完善任重道遠(yuǎn)。
調(diào)查研究,作為深具中國特色的治理模式,制度化是其應(yīng)有之義。然而,《決策》雜志調(diào)查顯示,34%的受訪者坦言當(dāng)?shù)貨]有相關(guān)調(diào)研制度,28%的人認(rèn)為,“有制度但是執(zhí)行不到位”,只有38%的受訪對象稱,“當(dāng)?shù)赜邢嚓P(guān)制度規(guī)定,也得到了較好執(zhí)行”。
僅從這一點看,提升政府“調(diào)研力”,還有很多待解難題。