最近，財政部對2012年中央部門預(yù)算編制工作進行了布置，其中引人關(guān)注的是，對長期以來備受詬病的“口袋預(yù)算”提出了規(guī)范意見，要求“有預(yù)算分配職能的部門要提高年初預(yù)算到位率，將預(yù)留指標比例嚴格控制在規(guī)定的范圍之內(nèi)，并將預(yù)算指標落實情況按規(guī)定時間反饋財政部”。
　　“口袋預(yù)算”，是對中國特有的一種政府預(yù)算模式的形象說法，它是指財政部在編制財政預(yù)算時給有預(yù)算分配權(quán)的部門“切”一塊資金，根據(jù)當年具體情況自主分配使用。目前，中國有預(yù)算分配權(quán)的部門主要是國家發(fā)改委、教育部、科技部等部委。其中，國家發(fā)改委的預(yù)算指標最多，2011年高達3826億元。
　　對這些資金的具體用途，財政部不掌握情況，在編制預(yù)算時也不會列明。因此，作為預(yù)算審批部門，全國人大在批準當年預(yù)算案時，同樣不了解這筆錢的具體去向。由此，在政府預(yù)算編制和監(jiān)督形成了一大盲點。
　　中央預(yù)算內(nèi)將部分資金切塊到有預(yù)算分配職能的部門，確保這些部門在資金使用上的自主性、機動性，對項目的安排和資金的使用可以更為專業(yè)，財政資金的使用效益可能會更高。但失去監(jiān)督的“口袋預(yù)算”， 真正的資金分配權(quán)和審批權(quán)，是掌握在有關(guān)職能部門不為外人所知的“口袋”里，缺少真正意義上的有效外部監(jiān)管，其資金使用上的隨意性和不規(guī)范性突出，甚至滋生“權(quán)錢交易”、“跑步錢進”等腐敗現(xiàn)象。
　　2008年底，國家為應(yīng)對國際金融危機出臺4萬億投資計劃后，發(fā)改委門前車水馬龍、排隊求見的景象，可以說為“口袋預(yù)算”作了最好的注腳。后來國家審計署的專項審計表明，4萬億投資存在少量擠占挪用建設(shè)資金現(xiàn)象，甚至用已完工的項目重復(fù)申請政府投資。
　　對“口袋預(yù)算”資金的體外循環(huán)，財政部擬通過“提高年初預(yù)算到位率”和“控制預(yù)留指標比例”兩種相對應(yīng)的手段，對國家發(fā)改委等部門分配財政資金的裁量權(quán)進行限制，這在一定程度上會起到積極作用。但如果僅僅憑財政部門的“部門意見”，對像國家發(fā)改委等這樣的強勢部門，其監(jiān)督作用將會大打折扣。
　　實際上，無論是“口袋內(nèi)的預(yù)算”，還是“口袋外的預(yù)算”，其管理的都是納稅人的錢，納稅人都應(yīng)享有無可置疑的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。現(xiàn)代公共財政制度的根本之處就在于，代議機關(guān)通過嚴格預(yù)算制度，實現(xiàn)對政府財政收支行為的有效控制和嚴格監(jiān)督。預(yù)算作為特定的制度，以復(fù)雜的技術(shù)、精確的數(shù)據(jù)告訴人民，政府打算做什么、正在做什么、已做了什么。
　　“口袋預(yù)算”雖然其屬于國家預(yù)算內(nèi)“切塊”，形式上經(jīng)過了預(yù)算編制、預(yù)算審批等程序，但實際上在預(yù)算編制部門和預(yù)算審批部門都不完全清楚資金去向的情況下，程序正義表象下的實質(zhì)正義已經(jīng)蕩然無存，其實質(zhì)是法外治權(quán)。有關(guān)職能部門自覺或不自覺地“貪污”了納稅人知情、參與和監(jiān)督的權(quán)利，與現(xiàn)代公共財政的要求格格不入。
　　有鑒于此，筆者認為規(guī)范“口袋預(yù)算”最根本、最可靠的辦法是統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，對一切以政府為主體的資金收支活動，都要在預(yù)算中予以全面反映、明確和管理，發(fā)揮人大作為納稅人代議機構(gòu)的實質(zhì)性監(jiān)督作用。預(yù)算編制部門要詳細編制預(yù)算案，預(yù)算數(shù)據(jù)必須具體、真實、準確，每筆資金的去向、用途清晰明了；預(yù)算審批部門要慎用表決權(quán)，對不清楚的預(yù)算案不能輕易表決同意，要敢于向不合格的預(yù)算案說“不”。
　　同時，包含“口袋預(yù)算”在內(nèi)的預(yù)算編制、批準、執(zhí)行、調(diào)整的整個過程均應(yīng)向全社會公開，能為全體公眾所了解，并置于納稅人的監(jiān)督之下。只有將“口袋預(yù)算”翻個底朝天，納稅人的權(quán)利才能得保障。
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