2011年開始，全國各級黨委（黨組）、人大、政府和政協(xié)將自下而上逐級進行換屆工作。定期換屆選舉是黨和國家政治生活中的重要內(nèi)容：從宏觀層面來看，黨政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)換屆是加強和改進領(lǐng)導(dǎo)班子與干部隊伍建設(shè)的核心政治制度，影響甚至決定了未來一個政治周期的施政方針；從微觀層面來看，集中換屆選舉也是調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)分工與干部選拔任用的關(guān)鍵制度安排，對領(lǐng)導(dǎo)干部的政治前途有著深刻的影響。實踐表明，換屆選舉是黨和政府不斷完善自身組織與隊伍建設(shè)的重要舉措，然而不容忽視的是，集中開展換屆選舉期間往往也是跑官要官、買官賣官等用人腐敗易發(fā)高發(fā)時期。
　　
　　換屆選舉成為敏感時期
　　
　　黨和政府機構(gòu)換屆選舉期間，領(lǐng)導(dǎo)者的任免去留以及組織對自身任用安排將會在很大程度上影響領(lǐng)導(dǎo)干部的正常心態(tài)，在整體上看，換屆選舉期間往往成為官場上的敏感時期。
　　第一層敏感是晉升機會的敏感性。換屆選舉被一些官員視為改變個人政治命運的契機，由于職位晉升資源稀缺，官員之間的政治競爭將在換屆期間集中展開?！案刹磕贻p化”是我們黨培養(yǎng)、選拔干部的基本政策，《黨章》中明確提出：“黨重視教育、培訓(xùn)、選拔和考核干部，特別是培養(yǎng)、選拔優(yōu)秀年輕干部?！痹趯嵺`操作過程中，年齡是選拔干部的重要考量指標。在五年一屆的政治周期模式下，換屆選舉就是官員謀求政治前途上個人進步的重要機會，一旦錯過則可能要再等一個五年任期。在“干部年輕化”的政策趨勢下，多一個五年必將意味著更高的政治風(fēng)險。所以，換屆選舉對干部而言變得異常敏感。
　　第二層敏感是干部選拔任用機制的敏感性?，F(xiàn)有的干部選拔任用機制采取民主測評與集中表決相結(jié)合的辦法，在民主測評合格的條件下，干部選拔任用的最終決定權(quán)集中于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者。即便是上會討論，主要領(lǐng)導(dǎo)者的態(tài)度和意見對于最后的任免決定往往發(fā)揮至關(guān)重要的作用。從個體理性角度出發(fā)，關(guān)心自身政治前途的官員首先要努力窺探主要領(lǐng)導(dǎo)的想法，并采取各種辦法改變領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度傾向，使之向著有利于自己晉升的方向轉(zhuǎn)化。其次，還要盡力爭取民主測評中的大多數(shù)支持。顯然，官員晉升的資格很大程度上還是取決于人，特別是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者，這樣，官員會在換屆選舉期間集中各種資源在制度規(guī)則以外“爭取進步”。
　　換屆選舉的敏感性是與固定任期的工作常態(tài)相對而言的。在確定任期內(nèi)，領(lǐng)導(dǎo)集體及整個干部隊伍可以彼此磨合，在推動制度運行過程中逐漸建立信任與默契關(guān)系。此時，官員可以獲得相對穩(wěn)定的資源網(wǎng)絡(luò)與施政平臺，將更多精力投放于創(chuàng)造公共管理績效當(dāng)中。換屆選舉帶來的領(lǐng)導(dǎo)班子重組以及干部調(diào)整將意味著原有穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)將被拆散，領(lǐng)導(dǎo)干部或?qū)⒚媾R新的工作崗位與工作環(huán)境，其政治利益將在換屆過程中重新分配。簡言之，換屆選舉之敏感，根源于政治利益分配之敏感。
　　
　　以短期政策工具保障換屆工作成本越來越高
　　
　　由于換屆選舉的敏感性，每次換屆之年既是用人腐敗高發(fā)期，也是檢驗各級紀檢機關(guān)和組織部門在用人領(lǐng)域反腐倡廉工作實效的關(guān)鍵時期。為了營造風(fēng)清氣正換屆環(huán)境，保證換屆工作順利進行，黨和政府在歷次換屆之前都曾經(jīng)專門針對換屆期間的選人用人工作推出系列防范與治理措施。
　　2010年下半年開始，黨中央、國務(wù)院有關(guān)部門密集出臺懲治用人腐敗的政策文件。8月17日，中央紀委、中組部、監(jiān)察部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于嚴厲整治干部選拔任用工作中行賄受賄行為的通知》，對干部選拔任用中的“行賄行為”和“受賄行為”做出了明確規(guī)定，對集中整治工作進行了部署；8月23日，中央紀委、中央組織部聯(lián)合下發(fā)了《堅決剎住用人上的不正之風(fēng)—關(guān)于12起違規(guī)違紀用人典型案件的通報》，概括了近兩年來全國打擊用人腐敗工作的基本情況，并通報了12起影響惡劣的典型案件，要求各級黨委組織黨員進行專題學(xué)習(xí)討論，充分發(fā)揮警示教育的作用。12月2日，中央紀委和中央組織部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于嚴肅換屆紀律保證換屆風(fēng)清氣正的通知》，針對干部選拔任用和換屆選舉工作中可能出現(xiàn)的問題，明確提出了“5個嚴禁、17個不準和5個一律”，提出“要嚴明紀律、警示在前，全程監(jiān)督、綜合治理，懲防并舉、嚴格問責(zé)，以最堅決的態(tài)度和最有力的措施同用人上不正之風(fēng)進行戰(zhàn)斗，用鐵的紀律保證換屆風(fēng)清氣正。”
　　可以看到，紀檢機關(guān)和組織部門推出的系列監(jiān)督懲處措施有著內(nèi)在系統(tǒng)性和明顯的針對性。三份文件分別應(yīng)對行為性質(zhì)界定、典型案例警示和明確紀律體系，共同構(gòu)建起一整套“嚴明紀律、嚴肅教育、嚴格監(jiān)督、嚴厲查處、嚴密組織”的政策工具組合，集中針對換屆選舉過程中可能出現(xiàn)的各類腐敗問題。
　　針對換屆選舉反腐倡廉的階段性工作目標，紀檢機關(guān)和組織部門推出的系列政策工具可以集中力量有效監(jiān)控、打擊用人腐敗，在短期內(nèi)快速遏制用人不正之風(fēng)。但是換屆選舉工作周而復(fù)始，每次都以短期政策工具保障換屆工作不僅政策成本越來越高，而且無法從根本上解決用人腐敗問題。事實說明，強化監(jiān)督與懲處的治理手段往往偏重于事后控制，按照疏導(dǎo)用于堵漏的邏輯，徹底消除用人腐敗還需要從根本上改革干部選拔任用機制，針對換屆選舉中的選人用人問題建立一套長期反腐敗策略。
　　
　　制度選人：根本治理用人腐敗長期策略
　　
　　換屆選舉過程中干部晉升必然是競爭的，如果缺少公平、公開、公正的制度機制作為競爭平臺，那么謀求政治利益的官員勢必展開地下競爭，在強烈的需求作用下，各種用人腐敗屢禁不止也就有了合理的解釋了。如果說腐敗的根本是利益沖突，那么根治腐敗的系統(tǒng)性策略必然應(yīng)該是從利益分配機制入手。具體到用人腐敗，即是改革干部選拔任用機制。
　　現(xiàn)有干部選拔任用機制中無論是民主推薦、民主測評，還是上級領(lǐng)導(dǎo)討論決定，各個環(huán)節(jié)都是以人的主觀評價為基礎(chǔ)的。在現(xiàn)實操作中，“民主推薦、民主測評的科學(xué)性真實性有待增強，反映民意、尊重民意不夠與民意失真現(xiàn)象同時存在”，干部選拔任用的決定權(quán)往往集中于少數(shù)主要決策者手中，簡單說，是以人選人的“伯樂相馬”機制。傳統(tǒng)選人用人體制下，一旦少數(shù)決策者對干部選拔任用的權(quán)力形成了事實上的壟斷，個人依附、用人腐敗、逆向選擇等“人治”治理模式的種種弊端勢必接踵而至。歷史上大量的經(jīng)驗已經(jīng)證明，將公共利益維系于個人品德是何其危險，也正是出于這樣的憂慮，現(xiàn)代政治文明整體上表現(xiàn)出從“人治”向“法治”過渡的歷史趨勢。具體到換屆選舉期間的選人用人問題，則應(yīng)該是從“以人選人”向“制度選人”過渡。
　　制度選人的基本思路是將原本集中的選人用人權(quán)力分散到制度和群眾手中，先以民主評議、組織考查結(jié)果篩選候選人，再以制度客觀標準衡量官員的績效水平，作為選拔其擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的基本依據(jù)，并且在制度框架下展開公開公開競爭，最終確定干部晉升人選。具體操作過程中，包括建制與執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)。
　　建制環(huán)節(jié)主要是根據(jù)黨的干部政策，構(gòu)建科學(xué)有效的制度體系，確立客觀公正的資格標準以及公平公開的競爭規(guī)則。執(zhí)行環(huán)節(jié)是推動制度運行過程，根據(jù)既有制度標準衡量候選人的客觀條件，依照制度推動“民主推薦、資格審查”等過程，領(lǐng)導(dǎo)者個人好惡標準與意見傾向不再作為最終標準，而是由制度標準和民主評議結(jié)果篩選合適的候選人。
　　由于傳統(tǒng)權(quán)力思維的慣性作用，把選人用人權(quán)力從領(lǐng)導(dǎo)者手中轉(zhuǎn)移到制度標準上還需要面臨諸多困難。但是改革的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。
　?。ㄗ髡叻謩e為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授；清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后）