內(nèi)容提要 本文通過對中國1998年以來糧食政策改革及其市場制度體系的確立研究發(fā)現(xiàn)，解釋政治學(xué)關(guān)于公共政策變遷過程的觀念因素與轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)對影響轉(zhuǎn)軌條件和策略的因素是不可分離的，兩者之間可通過政策決策層對不同政策目標(biāo)的優(yōu)先排列順序的選擇以化解轉(zhuǎn)軌中的各類阻力因素而內(nèi)在地聯(lián)系起來。將這兩類不同性質(zhì)的解釋因素結(jié)合起來可以加深對市場化轉(zhuǎn)軌進程中市場制度運轉(zhuǎn)的條件和邏輯的理解。在市場化改革過程中，關(guān)鍵的阻力因素不僅來自于政策改革與市場制度關(guān)系形成中利益受損者能否得到有效的補償，而且也可能直接來自于政策決策層對特定政治或價值目標(biāo)的追求。
　　關(guān)鍵詞 糧食改革 市場政策 政策目標(biāo)序 制度特征
　　[中圖分類號]C916.1　[文獻標(biāo)識碼]A　[文章編號]0447-662X(2011)02-0071-08
　　
　　一、問題的提出
　　
　　轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)研究的重點是轉(zhuǎn)軌的策略問題，即處理不同利益相關(guān)方的偏好信息與利益支付問題，既要形成合理的政策目標(biāo)與轉(zhuǎn)軌政策的方案設(shè)計，又要確保政策在實施之前為社會公眾所接受，并在實施之后或轉(zhuǎn)軌的過程中避免改革的倒退。山雖然轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)對經(jīng)濟改革的條件和可逆轉(zhuǎn)等提出重要的和有價值的研究性問題，但是其分析模型常常建立在高度理性假設(shè)和抽象的基礎(chǔ)上，并且一直回避對政策制定過程中價值目標(biāo)的研究，從而一旦涉及到具體改革歷史的案例背景之中，該模型的吸引力和解釋力就大大降低。而對政策制定的研究主要來源于政治學(xué)和公共管理學(xué)文獻，在對理性主義政策決策模型廣泛批評的基礎(chǔ)上，漸進主義政策模型提出，認(rèn)為政策方案的經(jīng)驗分析和價值目標(biāo)的選擇是彼此難以分離的，即無法在事先確定相關(guān)的價值之后再選擇實現(xiàn)價值的政策方案，于是，從本質(zhì)上看，正是事件和環(huán)境，而不是決策者的意愿左右或決定政策的制定。但是，Lindblom的模型還是受到了挑戰(zhàn)，事實上，諸如Etzioni所批評的那樣，“價值或目標(biāo)之間的非正式排序并不像漸進主義者所想象的那般困難，大多數(shù)的行動者有能力在某種程度上對這些目標(biāo)進行排序”。同時，政策目標(biāo)不僅受外部壓力或環(huán)境因素的影響，而且還受到歷史傳統(tǒng)、意識形態(tài)等價值觀念的影響。
　　本文通過對中國1998年以來糧食政策改革及其市場制度體系的確立研究發(fā)現(xiàn)，解釋政治學(xué)關(guān)于公共政策變遷過程的觀念因素與轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)對影響轉(zhuǎn)軌條件和策略的因素是不可分離的，兩者之間可通過政策決策層對不同政策目標(biāo)的優(yōu)先排列順序的選擇以化解轉(zhuǎn)軌中的各類阻力因素而內(nèi)在地聯(lián)系起來。將這兩類不同性質(zhì)的解釋因素結(jié)合起來可以加深對市場化轉(zhuǎn)軌進程中市場制度運轉(zhuǎn)的條件和邏輯的理解。在市場化改革過程中，關(guān)鍵的阻力因素不僅來自于政策改革與市場制度關(guān)系形成中利益受損者能否得到有效的補償，而且也可能直接來自于政策決策層對特定政治或價值目標(biāo)的追求。1998年糧改之后糧食政策變遷對現(xiàn)行糧食市場政策體系及其制度關(guān)系確立具有重要的意義。以下首先討論2001年中國加入世界貿(mào)易組織和黨的十六大之后糧食政策的政治經(jīng)濟約束條件變化及其影響；隨后分析十六屆三中全會之后糧食政策目標(biāo)優(yōu)先序的調(diào)整以及最近2004年糧食全面變革的決策機制。最后分別對中國糧食政策子系統(tǒng)實施中糧食交易制度關(guān)系的形成及對轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)過程中政策過程研究的理論含義進行一個簡要的評論。
　　
　　二、21世紀(jì)初糧食政策的政治經(jīng)濟約束條件的變化
　　
　　21世紀(jì)初，中國糧食政策改革面臨著政治經(jīng)濟環(huán)境的重大變化：首先，中國加入WTO對農(nóng)業(yè)政策的全面調(diào)整提供了機遇和挑戰(zhàn)；其次，中國農(nóng)民收入增長幅度遭遇了自1997年以來連續(xù)6年的持續(xù)下降，農(nóng)民收入增收成了黨和政府決策層高度關(guān)注的問題；再次，糧食產(chǎn)量格以及糧食市場價也步人多年持續(xù)下降和低迷的局面。為了應(yīng)對上述種種問題，中央政府決策層提出了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性的調(diào)整和實施農(nóng)村稅費制度的改革，并在此背景下對糧食政策進行分步驟、漸進式的改革。
　　
　　1　加入WTO與農(nóng)業(yè)政策的國際接軌
　　經(jīng)過長期而艱難的談判，中國終于在2001年正式加入世界貿(mào)易組織。加入WTO意味著中國必需遵守世界貿(mào)易組織規(guī)定的政策規(guī)則。WTO的規(guī)則可以概括為貨物貿(mào)易的準(zhǔn)入、服務(wù)貿(mào)易的準(zhǔn)入和知識產(chǎn)權(quán)的保護三個主要方面。與農(nóng)業(yè)有直接關(guān)聯(lián)的是貨物貿(mào)易的市場準(zhǔn)人問題，包括關(guān)稅減讓、關(guān)稅配額制度以及國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策的限制等三個方面。除了關(guān)稅減讓和關(guān)稅配額制度已經(jīng)確定下來且必須執(zhí)行的之外，對國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策的限制卻存在很大的彈性。WTO規(guī)則雖不允許對出口農(nóng)產(chǎn)品實行補貼，但WTO的“綠箱政策”規(guī)定，對農(nóng)業(yè)科技的補貼、農(nóng)民培訓(xùn)等不直接影響農(nóng)產(chǎn)品價格的補貼是允許的。還有一個嚴(yán)格限制的補貼政策，就是WTO的“黃箱政策”。這個補貼政策規(guī)定：發(fā)達國家的補貼上限是農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的5％，發(fā)展中國家的上限是10％。比如農(nóng)業(yè)用電、化肥、機械、柴油、農(nóng)業(yè)用水等，這些直接進入成本，有可能影響農(nóng)產(chǎn)品價格的補貼，是必須按照上述比例嚴(yán)格控制的。但是，與大部分實行高支持、高補貼和高關(guān)稅政策的WTO成員尤其是發(fā)達國家成員相比較，中國的農(nóng)業(yè)補貼程度很低，如果將農(nóng)業(yè)稅費考慮在內(nèi)的話甚至為負值，而農(nóng)產(chǎn)品市場開放程度很高，處于明顯不利地位。
　　為此，中國農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整應(yīng)當(dāng)適度增加對農(nóng)業(yè)的支持力度，但是，政府財政資源又十分有限，必須使有限的財政資源得到有效的使用，即盡量減少中間環(huán)節(jié)的損失。政策的調(diào)整應(yīng)當(dāng)減少乃至停止對糧食流通企業(yè)的補貼，將國有糧食企業(yè)推向市場，提高國有糧食企業(yè)的經(jīng)營績效，減少乃至全部取消國家的巨額財政補貼；同時，還應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)投入品(如種子)的補貼。所以，為了履行WTO規(guī)則和應(yīng)對國內(nèi)農(nóng)業(yè)形勢，中國政府和黨的中央決策層已經(jīng)意識到當(dāng)前農(nóng)業(yè)補貼政策必須實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變：一個是由補貼出口企業(yè)和糧食流通企業(yè)轉(zhuǎn)向直接補給生產(chǎn)者；二是由直接補貼政策轉(zhuǎn)向“綠箱政策”，如實施農(nóng)業(yè)機械補貼、糧種補貼等。
　　
　　2　農(nóng)民增收遇到改革開放以來最大的困難
　　一方面農(nóng)民收入增長幅度自1997年以來連年下滑的趨勢沒有得到遏止；另一方面在農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中，出售農(nóng)產(chǎn)品的收入明顯減少，1998年減少30元，1999年減少50元，2000年減少40元。2001年上半年農(nóng)民人均收入1063元，比上年同期增加50元，其中出售農(nóng)產(chǎn)品所增加的收入僅10元。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責(zé)人陳錫文是這樣描述當(dāng)時的情形：
　　農(nóng)民收入問題從“九五”后期尤其是1998—1999年以來受到普遍關(guān)注，很突出的現(xiàn)象是農(nóng)民收入增幅在“九五”期間逐年下降。1996午(“九五”第一年)農(nóng)民收入增幅為9％，相當(dāng)不錯，但到，了“九五”最后一年即2000年，掉到了2.1％，非?？蓱z!更嚴(yán)峻的還不是一般意義上農(nóng)民收入增幅下降，而是農(nóng)民收入中來自農(nóng)業(yè)的收入絕對額減少。1998-2000年連續(xù)3年農(nóng)民人均銷售農(nóng)產(chǎn)品的收入在減少。這說明農(nóng)業(yè)作為一個重要產(chǎn)業(yè)提供的收益在減少，從而有可能影響農(nóng)民的投入、農(nóng)業(yè)的后勁；另外，由于農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)不一樣，雖然全國平均的農(nóng)民收入還在增長，但主要只是以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主業(yè)的農(nóng)民收入在增加，而主要依靠農(nóng)業(yè)的農(nóng)民收入的絕對值卻在減少。
　　因此，在全社會農(nóng)民收入增幅下降的背后，隱藏著相當(dāng)數(shù)量農(nóng)民的收入絕對值在減少這樣一個事實，而這才是當(dāng)前農(nóng)民收入問題的嚴(yán)峻性之所在。2001年1月3日召開的中央農(nóng)村工作會議以及隨后發(fā)表的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好2001年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》指出：“當(dāng)前農(nóng)村突出的問題是農(nóng)民增收困難，農(nóng)產(chǎn)品銷售市場不暢、價格低落，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益下降的情況沒有根本改變，農(nóng)民收入增長緩慢，中西部地區(qū)特別是糧食主產(chǎn)區(qū)甚至出現(xiàn)負增長，城鄉(xiāng)居民收入差距進一步拉大。農(nóng)民收入問題不僅關(guān)系農(nóng)村的改革、發(fā)展和穩(wěn)定，而且關(guān)系到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的全面?！边@次中央農(nóng)村工作會議再次強調(diào)了對糧食安全的隱患與擔(dān)憂，會議指出：“解決幾十億人口的吃飯問題，始終是治國安邦的頭等大事。確保糧食安全，要抓緊幾個環(huán)節(jié)：一是切實保護好耕地；二是保護好農(nóng)民種糧的積極性；三是提高主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)水平；四是完善糧食價格儲備調(diào)節(jié)體系”。會議注意到迫切面臨的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整與穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的關(guān)系，認(rèn)識到抓好糧食生產(chǎn)是保證農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整順利進行的基礎(chǔ)和前提。但是，當(dāng)時的領(lǐng)導(dǎo)決策層策略性地認(rèn)為，根據(jù)糧食供求狀況調(diào)整年度產(chǎn)量是必要的，也就是說在糧食供過于求、價格低迷以及農(nóng)民收入滑坡的背景下，適當(dāng)減輕糧食生產(chǎn)面積，改種其他農(nóng)業(yè)作物或經(jīng)濟作物，即調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)是適當(dāng)?shù)?。不過，中央也十分警覺地提出農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的底線是保護好基本農(nóng)田，即“一定要重視保護糧食生產(chǎn)能力”。
　　
　　3　1998—2000年糧食生產(chǎn)、農(nóng)民儲糧行為與市場價格之變動趨勢
　　自1998年之后，糧食產(chǎn)量持續(xù)6年大幅下降。2003年糧食產(chǎn)量只有4315億公斤，比1998年最高產(chǎn)量的5321億公斤減少了807.5億公斤，從1998-2003年期間平均每年減產(chǎn)816.5億公斤。根據(jù)史清華整理的全國固定跟蹤觀察點資料，如表1所示，從1997年至2002年，農(nóng)戶家庭出售糧食的混合平均價格(名義)持續(xù)下降，且前兩年的下降幅度還十分大，如1998年糧食價格比上年平均每公斤下降0.16元，即下降大約12％；而1999年農(nóng)民出售糧食的混合平均價格比1998年下降0.14元，下降幅度達11％。從2000年之后，糧食價格一直徘徊在低迷的水平上。伴隨著農(nóng)民售糧價格的變化，農(nóng)民對糧食播種面積的調(diào)整是十分顯著的，1998年農(nóng)戶家庭糧食播種面積占耕地的比重為81.61％，和上年的81.63％沒有明顯的變化，但是，1999年這一比重就下調(diào)到80.93％。隨后，農(nóng)民對糧食播種面積逐年調(diào)減，2002年和2001年，糧食播種面積比重已經(jīng)分別降到76.66％和79.20％。從農(nóng)戶家庭儲糧行為來看，農(nóng)戶年初儲糧和年末儲糧規(guī)模從1997年以來都有所增加，尤其是1998年和1999年增加幅度比較明顯，人均分別平均每年增加12公斤和14公斤。從儲備(備用)糧食時間來看，備用口糧時間變化不明顯，但備用存糧時間則明顯變長，即從1997年和1998年的15.8個月、16.8個月延長到2001年和2002年的大約18個月。
　　資料來源：史清華：《農(nóng)戶家庭糧食經(jīng)營行為研究(打印稿)》，2003年。
　　總之，1998年“三項政策”或者保護價敞開收購政策延緩了糧食市場供過于求和價格低迷的時期，陳錫文認(rèn)為：“如果按保護價但不是敞開收購，糧食供過于求的局面可能不會持續(xù)這么長時間，也就是說市場糧食價格的回升點可能會出現(xiàn)得早一點”。同樣很早就認(rèn)識到這一點的還有黃季琨。
　　
　　三、糧食政策的再次變革：政策目標(biāo)優(yōu)先序的調(diào)整
　　
　　關(guān)于政策的公共目標(biāo)或特定目標(biāo)，政策目標(biāo)優(yōu)先序是如何確定的?政策目標(biāo)組合的偏好序具有不穩(wěn)定性，其目標(biāo)偏好常常受諸多因素的影響，包括內(nèi)在價值觀、政府預(yù)算壓力以及外在利益相關(guān)集團的影響力等。關(guān)鍵的問題在于對每個利益集團的政策目標(biāo)訴求在何種情形下會引起政策決策層的高度重視，并被納入政策目標(biāo)優(yōu)先序列或目標(biāo)組合之中。
　　M.Hill指出，意識形態(tài)對政策過程的影響，在政策理念最初形成的階段表現(xiàn)得尤其充分。議程建立從許多方面來看就是一個將問題轉(zhuǎn)化為政策議案的意識形態(tài)過程。Parsons將這一過程的邏輯次序描述為：“問題→問題的性質(zhì)→政策”，并指出：“問題是什么，我們可能形成一致的意見。但問題的性質(zhì)是什么，以及因此應(yīng)該制定怎樣的政策來解決問題，則無法形成一致的意見”。在糧食政策決策層與制定過程中，問題也是相對明確的，關(guān)鍵在于：一方面，問題涉及的方面或子問題比較多，同時，不同時期不同問題的性質(zhì)或相對重要性(緊迫性、嚴(yán)重性)不一樣。
　　1999-2001年期間，糧食政策問題面臨最突出的問題是農(nóng)民收入增收嚴(yán)重困難、糧食市場價格持續(xù)低迷以及國有糧食企業(yè)的虧損嚴(yán)重，也就意味著：在糧食政策的眾多目標(biāo)中，增加農(nóng)民收入、穩(wěn)定糧食市場價格和改善國有糧食企業(yè)經(jīng)營績效是政府特別優(yōu)先考慮的政策目標(biāo)。但是，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整戰(zhàn)略的實施⑤與糧食價格低迷造成的糧食種植比較收益的下降，農(nóng)民不斷地調(diào)減糧食的播種面積，結(jié)果糧食產(chǎn)量自1998年之后持續(xù)6年大幅下降。2003年糧食產(chǎn)量只有4315億公斤，比1998年最高產(chǎn)量的5321億公斤減少了807.5億公斤，1998—2003年期間平均每年減產(chǎn)816.5億公斤。到了2003年，糧食政策問題的性質(zhì)發(fā)生丁變化，隨著2003年下半年糧食價格開始大幅回升以及多數(shù)糧食主產(chǎn)區(qū)國有糧食企業(yè)扭虧為盈，阻止糧食市場價格下滑與國有糧食系統(tǒng)虧損問題的嚴(yán)重性開始下降，代之而起的是糧食產(chǎn)量和安全問題的重要性迅速凸現(xiàn)起來，如圖1所示。
　　2001年之后糧食問題的性質(zhì)變化是緩慢發(fā)生的，中央政府決策層對問題性質(zhì)改變的認(rèn)識和判斷也經(jīng)歷一個漸進的過程。在這一時期，中央對糧食政策的強調(diào)和各地方調(diào)整本地糧食政策都具有明顯的地區(qū)差異性和過渡性。2001年初，中央對糧食政策的強調(diào)還是：“按保護價敞開收購農(nóng)民余糧是穩(wěn)定市場、增加農(nóng)民收入、保護糧食生產(chǎn)能力的重大舉措，要統(tǒng)一思想，認(rèn)真落實。國有糧食購銷企業(yè)要增強全局意識和政策觀念，認(rèn)真執(zhí)行國家的糧食購銷政策，堅決糾正一些地方限收、拒收、壓級壓價等損害農(nóng)民利益的錯誤做法。”但是，迫于國際國內(nèi)各種政治經(jīng)濟約束條件的壓力和浙江省委和政府的主動建議，中央開始同意浙江先行試點放開糧食收購市場，并對國有糧食部門進行改革的政策提議。浙江省的糧改不僅將國有糧食部門和國有糧食企業(yè)政企分開，而且干脆向市場出售國有糧食企業(yè)的所有權(quán)。城市的小糧店直接拍賣，中型糧食倉儲、貿(mào)易公司則實行股份制改造以及兼并、破產(chǎn)和重組等。這是第一次國有資本全面退出糧食零售領(lǐng)域的變革。到2001年9月，浙江全省85％的國有糧食企業(yè)已經(jīng)改制。在浙江全省各級糧食批發(fā)市場上，從事經(jīng)營的非國有糧食企業(yè)比重已經(jīng)占到80％以上。浙江省糧改試點經(jīng)驗的部分成功和社會觀念的批評壓力逐漸轉(zhuǎn)變了政府的政策價值目標(biāo)傾向。
　　2001年下半年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的意見》，指出：“改革的目標(biāo)是在國家宏觀調(diào)控下，充分發(fā)揮市場機制對糧食購銷和價格形成的作用，完善糧食價格形成機制，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力，建立完善的國家糧食儲備體系和糧食市場體系，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的糧食流通體制。當(dāng)前改革的重點是……，中央財政將糧食風(fēng)險基金補貼完全包干給地方真正建立起糧食生產(chǎn)和流通的省長負責(zé)制。”糧食主產(chǎn)區(qū)繼續(xù)發(fā)展糧食生產(chǎn)，在繼續(xù)實行“三項政策、一項改革”的前提下，賦予省級人民政府自主決策的權(quán)力，切實保護農(nóng)民的種糧積極性，加快國有糧食購銷企業(yè)改革，切實做到自主經(jīng)營、自負盈虧。
　　到了2002年，中央政府又開始重新回到1998年改革以前對政策目標(biāo)的一個重要的提法，即“逐步建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的糧食市場”。在2002年1月6日的中央農(nóng)村工作會議上，溫家寶提出2002年糧食流通體制改革的重點工作為：
　　一是逐步建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的糧食市場；二是加快國有糧食企業(yè)改車，鼓勵不同所有制的糧食企業(yè)參股、兼并、聯(lián)合，實行跨地區(qū)重組。三是鼓勵糧食收儲企業(yè)擴大銷售，引導(dǎo)和鼓勵產(chǎn)區(qū)企業(yè)到銷區(qū)設(shè)點、加工和銷售。四是在放開糧食市場后，要研究財政補貼農(nóng)業(yè)的方式和途徑，提高財政支持農(nóng)業(yè)政策的效率，探索對農(nóng)民直接補貼的途徑。五是進一步加強政府對糧食市場的宏觀調(diào)控，靈活運用進出口和國家儲備等手段，穩(wěn)定市場和價格。
　　而在2003年1月7日的中央農(nóng)村工作會議上，要“培育糧食市場，探索市場化改革”的政策目標(biāo)被正式提出來。溫家寶指出，要根據(jù)加入WTO后我國農(nóng)業(yè)面臨的新形勢，抓緊調(diào)查、制定深化糧食流通體制改革的整體方案。糧食流通體制改革要著眼于保護基本農(nóng)田，保護農(nóng)民種糧積極性，保護綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全。這是我們始終應(yīng)重視的一個重大問題。已經(jīng)實行購銷市場化的地區(qū)，要加快培育和規(guī)范糧食市場，加快糧食企業(yè)改革和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。主產(chǎn)區(qū)要繼續(xù)堅持按保護價收購制度，合理確定保護價水平和收購范圍，同時也要培育糧食市場，探索市場化改革的路子。要完善糧食儲備調(diào)節(jié)制度，加強對糧食市場的宏觀調(diào)控，國家用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，要向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。
　　從2003年10至2004年9月期間的糧食政策決策機制來看，黨的中央決策層可以通過四種不同層次的決策機制來分析、確定糧食政策面臨的重大問題(形勢)以及問題的性質(zhì)及其變化，以選擇和排列糧食政策目標(biāo)的優(yōu)先序。這四種決策協(xié)調(diào)機制分別是黨的中央全會(十六屆三中全會)、中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議以及中央政治局會議。如2003年10月10至14日召開的黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，在糧食政策目標(biāo)優(yōu)先序上達成了一致性決議，即確定當(dāng)前糧食政策和糧食流通體制改革最為迫切的目標(biāo)分別是：促進農(nóng)民收入增長目標(biāo)、保護糧食生產(chǎn)與國家糧食安全目標(biāo)、糧食收購市場化目標(biāo)以及增加糧食綜合生產(chǎn)能力目標(biāo)(其中，最后一點可以歸并于糧食生產(chǎn)和安全目標(biāo)之中)。而隨后的中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議以及中央政治局會議則進一步對政策目標(biāo)優(yōu)先序及其具體措施作出界定。相比之下，作為政府的中央決策層，國務(wù)院則具體負責(zé)研究和組織執(zhí)行黨中央確立的糧食政策改革目標(biāo)和任務(wù)，主要是設(shè)立、制定和實施具體的政策方案或政策子系統(tǒng)。政府決策層對政策議案的討論、協(xié)商和決定主要是通過國務(wù)院常務(wù)會議組織實施的。
　　
　　四、中國糧食市場政策體系的結(jié)構(gòu)及其確立：
　　從政策實施到制度關(guān)系的形成
　　
　　隨著2001年以后的糧食市場化改革政策的實施，改革似乎顯示了更為成功的制度特征，并實現(xiàn)了中國糧食產(chǎn)量將近10年的持續(xù)增長和市場價格的穩(wěn)定和適度提高。這令人矚目的改革成效在很大程度上既是過去多次漸進式改革累積效果的體現(xiàn)，也是對過去多次改革經(jīng)驗充分吸收和修正的結(jié)果。通過長期的改革，中國糧食市場的政策體系已經(jīng)開始形成了比較清晰的架構(gòu)，以及由此重新構(gòu)造和穩(wěn)定了國家、市場、糧食企業(yè)與農(nóng)民之間直接的交易制度關(guān)系。其中，最為核心的是糧食生產(chǎn)補貼制度、市場價格形成制度、糧食交易訂單合約制度、國有糧食企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度以及糧食市場宏觀調(diào)控制度。
　　首先，我國現(xiàn)行的糧食生產(chǎn)補貼政策主要有三種類型：即要素投入補貼、價格補貼和直接補貼。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)或糧食補貼一直局限于價格補貼和要素投入補貼，這兩類補貼一般也稱之為間接補貼。其中，價格補貼主要是政府在糧食流通領(lǐng)域?qū)嵭械谋Ｗo價政策，狹義的糧食(農(nóng)業(yè))生產(chǎn)要素投入補貼是指政府提供的降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素成本的財政支持，如化肥補貼、糧種補貼、農(nóng)業(yè)機械補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料貸款補貼以及農(nóng)田水利和水土保持補貼等。關(guān)于農(nóng)民直接補貼，國內(nèi)目前一般也稱之為糧食生產(chǎn)直接補貼，是相對于要素投入、價格支持等間接補貼而言的。農(nóng)民直接收入補貼是指政府為了提高農(nóng)民收入，或減少糧食(或廣義的農(nóng)業(yè))政策變革給農(nóng)民帶來的損失而對農(nóng)民的直接轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)民直接收入補貼不通過價格或產(chǎn)量等間接手段，政府僅根據(jù)事先確定的基期產(chǎn)出水平或其他條件直接對農(nóng)民進行補貼。
　　其次，糧食收購市場價格形成政策。2004年，國務(wù)院常務(wù)會議在原則通過了關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革和實行對種糧農(nóng)民直接補貼的實施意見之后，決定進一步深化糧食流通體制改革，全面放開糧食收購市場。通過最近4年之久的運行，現(xiàn)在應(yīng)該可以得出判斷：中國糧食部門的市場化改革歷經(jīng)多次反復(fù)終于渡過了最近幾年來一直面對的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。雖然長期以來，中國糧食生產(chǎn)與市場波動不僅存在明顯的周期性特征，但是糧食市場放開政策并沒有造成過去所廣泛擔(dān)憂的“將會在很多程度上放大或加劇了糧食生產(chǎn)與市場價格的波動”。
　　再次，糧食交易合約式訂單政策。在糧食市場化改革的背景下，放開糧食收購市場之后，政府已經(jīng)不能再像過去那樣通過糧食的定購和議購從農(nóng)民手中收購商品糧的一大部分，直接通過價格控制和對糧食的吞吐來穩(wěn)定市場了。于是，發(fā)展糧食訂單，鼓勵糧食企業(yè)和農(nóng)民之間通過自愿協(xié)議的長期合約安排的方式，來穩(wěn)定糧食市場供求總量和結(jié)構(gòu)的平衡，就是必然的趨勢了。自從2001年國家糧食局發(fā)布《關(guān)于發(fā)展糧食訂單收購，推進糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的意見》以來，糧食訂單在全國各地雖有了一定的發(fā)展，但是，訂單總體上不僅推行困難，而且履約率也很低。劉鳳芹記錄了中國“訂單農(nóng)業(yè)”的違約率高達80％。劉還用不完全合約理論解釋了我國農(nóng)產(chǎn)品銷售合約履約率低下的內(nèi)在原因，并指出：“合約雙方并非因為簽約就將風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移給另一方，在應(yīng)該免責(zé)的情況下，合約雙方應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)市場風(fēng)險”。周立群、曹利群探討了在龍頭企業(yè)和農(nóng)戶之間契約不完全的條件下，抵押性資產(chǎn)對約束交易雙方行為和改善組織績效的意義。作為一種長期合約安排，糧食訂單的本質(zhì)特征是吸收農(nóng)民以獲取和分享由于交易各方的專用性投資以及由此產(chǎn)生的產(chǎn)品差異化而帶來的市場壟斷租金。一直以來，那種認(rèn)為“糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品缺乏差異化和資產(chǎn)專用性而不適宜或無法實行訂單經(jīng)營”的觀點看來是不準(zhǔn)確的。當(dāng)外部政策(如糧食直補政策)、市場環(huán)境(糧食供不應(yīng)求)發(fā)生變化以及糧食企業(yè)市場競爭力和盈利能力增強時，糧食訂單得以存在和發(fā)展的租金條件可以滿足。從而，如果糧食企業(yè)和農(nóng)戶之間再進行相互的專用性投資，以形成相互的依賴性關(guān)系，則糧食訂單的長期穩(wěn)定發(fā)展就是有可能的。
　　此外，國有糧食企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革政策。國有糧食部門廣泛存在的冗員過多問題已經(jīng)成為不爭的事實。按照朱鉻基1998年的講話，全國糧食部門在當(dāng)時已有400多萬人，其中300萬人在職，100萬人離退休，而實際上只有100萬人從事糧食收儲經(jīng)營活動，其他200多萬人什么業(yè)務(wù)都做，多數(shù)已經(jīng)與糧食收儲無關(guān)，必須與糧食收購業(yè)務(wù)脫鉤，實行自負盈虧。更細致的案例研究表明，各縣級國有糧食企業(yè)的富余職工至少已經(jīng)達到50％，甚至70％都有可能。各地國有糧食部門職工的下崗分流一般采用的方式是職工“身份置換”與企業(yè)改制同時進行。改革在各地是緩慢而有序地進行的，很多地方采取“謹(jǐn)慎、穩(wěn)妥、自愿”的原則，做到所謂的“無情買斷，有情操作”。國有糧食企業(yè)自身的改革對緩解市場組織缺位和提高市場運行效率至關(guān)重要，但它的完成必須與公司化相結(jié)合，即先“政企分開”，也就是說國有糧食部門必須在合理的民營(私有)化之前迅速適應(yīng)市場競爭的壓力，并在沒有正式的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的條件下將自身置于規(guī)范的競爭規(guī)則中。這需要硬化國有糧食企業(yè)的預(yù)算約束并改革相應(yīng)的法律體系，即在國家仍然保留對資產(chǎn)控制的前提下，將國有糧食部門轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒌姆ㄈ胫黧w或股份公司。在實際改革過程中，可以因地制宜，靈活運作，如對大中型企業(yè)，可以通過股份制改造成現(xiàn)代公司制形式；而對于中小型企業(yè)，則可以靈活采用拍賣(如南京市共拍賣糧站70多個)，承租、賣瓤租殼、股份合作制或直接改成有限責(zé)任公司等各種組織形式。
　　最后，健全獨立的糧食儲備調(diào)控體系和政策。市場化改革之后，穩(wěn)定糧食市場和保障糧食安全的政策目標(biāo)是由政府通過專門獨立的、垂直的、非盈利的政策性公司即國家糧食管理儲備總公司負責(zé)吞吐糧食、穩(wěn)定市場供求來實現(xiàn)的，而不是依賴于以盈利為目的的地方國有糧食企業(yè)。如果糧食收購市場化之后，再度出現(xiàn)1994年的價格攀升以至失控或者糧食供給危機，那么就難以確保改革不會逆轉(zhuǎn)。不過，政府對此似乎已經(jīng)有了足夠的經(jīng)驗認(rèn)識，自1998年以來，國家共投資237億元國債資金，地方政府在土地征用、工程前期準(zhǔn)備及項目配套建設(shè)方面也投入了相應(yīng)資金，分三批建設(shè)1100多個國家儲備糧項目，可增倉容500億公斤以上。我國中央儲備糧垂直管理體系和長效應(yīng)急機制日趨完善，中央儲備糧已成為糧食調(diào)控體系中“調(diào)得動、用得上”，“吞吐靈活、調(diào)控有力”的主力軍和最可靠的力量。2000年1月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)組建中國儲備糧管理總公司，具體負責(zé)中央儲備糧的管理和輪換。2003年以來，中央儲備糧垂直管理體系成功經(jīng)受了“非典”疫情、局部地區(qū)洪澇災(zāi)害、糧價大幅上漲等實際應(yīng)急檢驗，為穩(wěn)定糧食市場發(fā)揮了重要的調(diào)控作用。“非典”期間，部分疫情較重地區(qū)的中央儲備糧分支機構(gòu)主動調(diào)整輪換節(jié)奏，積極組織市場急需的糧油貨源，為穩(wěn)定市場發(fā)揮了重要作用。去年下半年，為有效緩解國內(nèi)大豆供求矛盾，中國儲備糧管理總公司成功完成國家下達的80萬噸中央儲備大豆拋售任務(wù)。這是中國儲備糧管理總公司成立以來國家首次動用中央儲備糧調(diào)控市場。在市場糧價一度大幅上漲的情況下，中國儲備糧管理總公司及時制定和強化應(yīng)急執(zhí)行預(yù)案，確保在國家下達調(diào)用指令2小時至48小時內(nèi)能夠運出糧食。
　　
　　五、結(jié)論與討論
　　
　　本文的研究表明，中國糧食市場制度規(guī)則的形成是在歷次糧食市場化政策改革(最有影響的包括1985年合同制糧改、1993年價格自由化改革、1998年糧改)不斷反復(fù)和市場多次震蕩之中緩慢確立的。從2001年開始，在中國加入世界貿(mào)易組織的糧食國際市場環(huán)境沖擊和1998年糧改政策多項目標(biāo)落空以及農(nóng)民與社會廣泛呼聲等多重復(fù)雜因素的交互作用和壓力之下，政府終于被迫再一次調(diào)整政策改革方案，一方面開始逐步放開糧食收購市場，另一方面，加快了國有糧食企業(yè)的政企分開與自身的改革。這次進行的糧食改革與政策變革采用了分權(quán)化和漸進式的策略。改革政策的設(shè)計既體現(xiàn)了政府決策層的效率與公正、安全等價值目標(biāo)兼顧的信念，又賦予了政策運作以堅實的經(jīng)濟思想理論基礎(chǔ)。目前的改革政策很大程度上體現(xiàn)了漸進轉(zhuǎn)軌的演化制度觀點，包括注重市場競爭與產(chǎn)權(quán)改革的作用、市場組織與組織之間的治理機制(糧食產(chǎn)業(yè)化)的培育，以及政府在減少信息不對稱、硬化預(yù)算軟約束、強化市場功能等方面發(fā)揮了積極的作用?？傊@一時期的“糧改”基本上確立并完善了我國糧食市場的政策體系，其改革的經(jīng)驗對深化轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)中政策過程的理解具有以下啟示：
　　首先，穩(wěn)妥、漸近的改革方式有助于緩解激進快速方式下的經(jīng)濟補償不充分性可能引起的矛盾沖突的惡化。的確，在許多地區(qū)，由于政府的財政負擔(dān)能力有限和國有糧食部門過去的虧損嚴(yán)重，對下崗職工的補償水平過低，甚至對于企業(yè)拖欠職工的社會保障金也無法補繳，在這樣的情形下，分流下崗改革必須十分謹(jǐn)慎。同樣，對農(nóng)民的糧食直接補貼也增強了農(nóng)民抵御市場價格波動風(fēng)險的能力。
　　其次，糧食生產(chǎn)者與需求者(飼料用糧企業(yè)、加工、批發(fā)中介機構(gòu)等)之間新型的聯(lián)系正在形成之中，這將奠定糧食市場良性運轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)。穩(wěn)定的治理關(guān)系能從長遠提高社會的專業(yè)化分工水平與經(jīng)濟增長能力，但是在改革的初始階段，尤其是迅速的市場化變革會增加經(jīng)濟活動的各個參與者之間聯(lián)系的不確定性。傳統(tǒng)的聯(lián)系可能會被削弱、打亂甚至被破壞以至不存在，而糧食生產(chǎn)者與需求者(飼料用糧企業(yè)、加工、批發(fā)中介機構(gòu)等)之間新的聯(lián)系正在形成之中。此時，市場關(guān)系常常與因各種“游說活動”團體和非正式組織的活動而導(dǎo)致的非常事件相聯(lián)系，政府介入因此顯得越發(fā)重要。
　　最后，不同糧食政策目標(biāo)之間潛在的沖突能否得到有效的控制和協(xié)調(diào)至關(guān)重要。中國糧食政策改革一直以來面臨的主要問題和挑戰(zhàn)是難以打破“放、活、亂、緊”的不良循環(huán)。其中關(guān)鍵原因是糧食政策的多重目標(biāo)常常發(fā)生嚴(yán)重的沖突，如農(nóng)民收入增收、保持糧食價格穩(wěn)定和控制政府財政負擔(dān)過重或國有糧食企業(yè)虧損的目標(biāo)。于是，困難是一旦需要解決農(nóng)民賣糧難而提高糧食價格，則政府的財政負擔(dān)和企業(yè)虧損就加劇，而相反亦然。而政府的直接干預(yù)則會進一步放大糧食市場價格的波動。但是，最近改革的重大進展是明確的將政策的多重目標(biāo)實現(xiàn)了剝離，在全面引入競爭和實現(xiàn)資源配置的效率目標(biāo)的同時，通過實施農(nóng)民糧食生產(chǎn)直接補貼計劃來實現(xiàn)收入分配(增長)目標(biāo)，再通過健全完善垂直的糧食儲備管理體系來實現(xiàn)糧食安全與市場穩(wěn)定化目標(biāo)。如此眾多的糧食政策目標(biāo)最終得以在糧食市場制度良好運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上找到了協(xié)調(diào)的平衡點，從而這一輪改革刺激了當(dāng)前近10年的糧食增產(chǎn)，幾乎開創(chuàng)了20世紀(jì)80年代以來糧食產(chǎn)量最長時間持續(xù)穩(wěn)定增長的記錄。
　　
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