摘要：通過(guò)對(duì)“小金庫(kù)”形成和存在原因的深刻剖析，認(rèn)為私有制觀念、制度安排缺失、信用體系不發(fā)達(dá)及大量的現(xiàn)金交易分別是“小金庫(kù)”形成和存在的思想基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)。提出“小金庫(kù)”治理長(zhǎng)效對(duì)策；加強(qiáng)教育，建立道德調(diào)節(jié)機(jī)制；疏、堵、打結(jié)合，健全制度治理機(jī)制；健全信用體系，減少現(xiàn)金交易，建立技術(shù)治理機(jī)制。
　　關(guān)鍵詞：“小金庫(kù)”；存在原因；治理對(duì)策
　　
　　一、問(wèn)題提出
　　
　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后開(kāi)展了兩次全國(guó)范圍內(nèi)的大規(guī)模專(zhuān)項(xiàng)治理“小金庫(kù)”行動(dòng)，2009年4月中央再一次出重拳在全國(guó)開(kāi)展“小金庫(kù)”治理工作。這一次專(zhuān)項(xiàng)治理工作能否做到令行禁止，徹底鏟除“小金庫(kù)“滋生的土壤，徹底根除“小金庫(kù)”這顆社會(huì)毒瘤，國(guó)人拭目以待。
　　對(duì)于“小金庫(kù)”治理的反反復(fù)復(fù)，人們不禁要問(wèn)，“小金庫(kù)”生命力為什么如此旺盛，歷經(jīng)多次治理。仍然“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”，難道是“存在即合理”的思想在作祟?抑或是“小金庫(kù)”已病入膏肓，無(wú)藥可救了呢?這是一個(gè)值得思考和研究的課題。
　　
　　　二、“小金庫(kù)”形成和存在原因剖析
　　
　　　關(guān)于“小金庫(kù)”形成和存在原因，人們進(jìn)行過(guò)很多研究、探討和列舉，至于“小金庫(kù)”治理難或難以根治的原因。新近的分析認(rèn)為經(jīng)營(yíng)“小金庫(kù)”是為了方便工作，是為了搞集體福利，是一種“集體腐敗”，建議要把“集體腐敗”納入刑法等等。
　　雖然人們對(duì)“小金庫(kù)”形成和存在原因已經(jīng)進(jìn)行了很多的探討，但是總體來(lái)看，多數(shù)分析偏向于籠統(tǒng)和簡(jiǎn)單化，不夠具體，沒(méi)有抓住問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，沒(méi)有揭示出其深層原因。不弄清“小金庫(kù)”形成和存在的深層原因，就沒(méi)有辦法治理，更不能根治。除了人們探討過(guò)的原因外，筆者認(rèn)為還存在以下原因。
　　(一)私有制觀念是“小金庫(kù)”形成和存在的思想基礎(chǔ)
　　自從階級(jí)社會(huì)產(chǎn)生后，“私”就一直植根于人們的思想深處。“私有制”、“私有財(cái)產(chǎn)”、“私欲”、“私房錢(qián)”等，無(wú)時(shí)無(wú)刻無(wú)地不存在于人類(lèi)社會(huì)的方方面面。從某種意義上說(shuō)，人類(lèi)社會(huì)發(fā)展史實(shí)際就是一部“公”與“私”的博弈史，人類(lèi)社會(huì)各種經(jīng)濟(jì)犯罪、權(quán)利之爭(zhēng)，無(wú)不是“私”的力量使然?！叭藶樨?cái)死、鳥(niǎo)為食亡”的生存邏輯在人類(lèi)社會(huì)存續(xù)了數(shù)千年。
　　當(dāng)今文明社會(huì)中，在一個(gè)二至三口之家成員中尚且存在“私房錢(qián)”現(xiàn)象，在社會(huì)大家庭的“成員”中存在“私房錢(qián)”——“小金庫(kù)”現(xiàn)象也就不足為怪了。雖然家庭成員的“私房錢(qián)”不能與單位“小金庫(kù)”現(xiàn)象同日而語(yǔ)，即家庭成員的“私房錢(qián)”沒(méi)有法律法規(guī)的約束，沒(méi)有獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施嚴(yán)厲處罰，但二者又都有相同特點(diǎn)：都姓“私”，都是“賬外款”，都是“截留款”，都是違“法”所得，都是“私”的道德觀念的產(chǎn)物，都是不容易被法律法規(guī)所能完全調(diào)整的領(lǐng)域。
　　所以，筆者認(rèn)為“小金庫(kù)”不是一種簡(jiǎn)單的臨時(shí)性的違法違紀(jì)現(xiàn)象，它的形成和存在有深刻的思想基礎(chǔ)一私有制觀念。
　　(二)制度安排缺失是“小金庫(kù)”形成和存在的政治基礎(chǔ)
　　1.概念認(rèn)識(shí)不清
　　什么是“小金庫(kù)”，到目前為止并沒(méi)有一個(gè)科學(xué)統(tǒng)一的定義。有關(guān)文件是這樣規(guī)定的：“凡違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)及其有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國(guó)家和單位收入，未列入本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門(mén)的賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項(xiàng)資金，均屬‘小金庫(kù)’”?！啊〗饚?kù)’是指違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金(含有價(jià)證券)及其形成的資產(chǎn)”。這些規(guī)定并不是定義，而是關(guān)于“小金庫(kù)”的定性，而且據(jù)筆者所知，學(xué)術(shù)界目前并沒(méi)有關(guān)于“小金庫(kù)”的定義。
　　2.現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定缺乏威懾力
　　“小金庫(kù)”到底違反了什么法?北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文認(rèn)為“對(duì)于小金庫(kù)的資金要進(jìn)行分類(lèi)，分別不同情況處理”。也就是說(shuō)目前國(guó)家還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律條款來(lái)給“小金庫(kù)”直接定罪量刑，而必須根據(jù)“小金庫(kù)”資金性質(zhì)、使用情況來(lái)尋找適合的法律條文，這種尋找過(guò)程就容易使“小金庫(kù)”問(wèn)題大事化小，小事化了，最后不了了之。
　　目前對(duì)“小金庫(kù)”問(wèn)題的認(rèn)定依據(jù)主要是《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》(下稱(chēng)《會(huì)計(jì)法》)和《財(cái)政違法行為處分條例》(下稱(chēng)《條例》)?！稌?huì)計(jì)法》第十六條規(guī)定：各單位實(shí)際發(fā)生的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)置的會(huì)計(jì)賬簿上統(tǒng)一登記、核算，不得違反本法和國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度的規(guī)定私設(shè)會(huì)計(jì)賬簿登記、核算?！稐l例》第十七條規(guī)定：?jiǎn)挝缓蛡€(gè)人違反財(cái)務(wù)管理的規(guī)定，私存私放財(cái)政資金或者其他公款，責(zé)令改正，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)科目，追回私存私放的資金，沒(méi)收違法所得。
　　關(guān)于“小金庫(kù)”問(wèn)題處罰辦法，根據(jù)《會(huì)計(jì)法》和《條例》的規(guī)定主要是罰款和行政處分，沒(méi)有刑事責(zé)任。
　　對(duì)“小金庫(kù)”問(wèn)題的治理機(jī)構(gòu)，《會(huì)計(jì)法》規(guī)定。違反本法規(guī)定，由縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)責(zé)令限期改正、罰款；屬于國(guó)家工作人員的，還應(yīng)當(dāng)由其所在單位或者有關(guān)單位依法給予行政處分。我們知道，在當(dāng)今社會(huì)，財(cái)政部門(mén)對(duì)設(shè)立“小金庫(kù)”單位責(zé)令限期改正、罰款，但是對(duì)于行政處分，筆者不禁要問(wèn)，哪一個(gè)單位能夠自己處分自己?特別是單位法人設(shè)立“小金庫(kù)”，法人代表自己處理自己?jiǎn)?至少是《會(huì)計(jì)法》頒布以來(lái)，沒(méi)有此類(lèi)處分案例見(jiàn)諸報(bào)端。
　　所以從現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定內(nèi)容、處罰方式、治理主體方面可以看出，目前關(guān)于“小金庫(kù)”問(wèn)題的法律法規(guī)缺乏威懾力。
　　3.“小金庫(kù)”治理方式存在問(wèn)題
　　到目前為止，“小金庫(kù)”經(jīng)歷過(guò)三次全國(guó)范圍的大規(guī)模專(zhuān)項(xiàng)治理，這種治理模式實(shí)質(zhì)是一種運(yùn)動(dòng)式、風(fēng)暴式治理方式，這種方式可以在一段短時(shí)間內(nèi)發(fā)揮重要作用，但不可持久，風(fēng)暴過(guò)后。依然如故。
　　過(guò)去許多年以來(lái)“小金庫(kù)”問(wèn)題的查處力度也有限，檢查的雷聲大，處理的雨點(diǎn)小。而且每發(fā)都是自查與檢查相結(jié)合的方式，使檢查的成效大打折扣。全國(guó)各級(jí)各類(lèi)單位數(shù)以千萬(wàn)計(jì)。限于人手，使檢查更多流于形式，更不要說(shuō)處理了。
　　(三)信用體系不發(fā)達(dá)、大量的現(xiàn)金交易是“小金庫(kù)”形成和存在的實(shí)踐基礎(chǔ)
　　我國(guó)目前還是一個(gè)經(jīng)濟(jì)比較落后的國(guó)家，信用體系極不發(fā)達(dá)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)存在大量的現(xiàn)金交易，給“小金庠”的存在提供了肥沃的土壤。信用體系弱小，現(xiàn)金交易龐大。資金運(yùn)動(dòng)軌跡容易斷裂，使現(xiàn)金流入賬外系統(tǒng)，形成單位“小金庫(kù)”。
　　關(guān)于現(xiàn)金使用管理，國(guó)家雖有《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》，但那是二十多年前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。根本不適應(yīng)目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。例如《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》中規(guī)定，對(duì)違反現(xiàn)金使用范圍規(guī)定的開(kāi)戶單位，開(kāi)戶銀行可以對(duì)其處以警告或罰款等。眾所周知，目前的商業(yè)銀行都是商業(yè)性機(jī)構(gòu)，是以追求自身利益最大化為目的，它能行使處罰權(quán)嗎?它能處罰在其銀行開(kāi)戶的“上帝”嗎?何況“上帝”中還有它的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。落后的現(xiàn)金管理制度為現(xiàn)金大量交易提供了便利。
　　
　　　三、“小金庫(kù)”治理的長(zhǎng)效對(duì)策
　　
　　　(一)道德治理——加強(qiáng)教育，建立道德調(diào)節(jié)機(jī)制
　　我們知道，人們的倫理道德是不容易被法律調(diào)整的范疇，所以在防治“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制對(duì)策選擇上，應(yīng)該首選道德調(diào)節(jié)機(jī)制，讓人們首先在內(nèi)心深處筑牢防治防線。
　　所謂道德調(diào)節(jié)機(jī)制是指運(yùn)用道德力量協(xié)調(diào)各個(gè)要素在一定結(jié)構(gòu)中相互關(guān)系的一種運(yùn)作方式。道德調(diào)節(jié)主要通過(guò)人們的內(nèi)心信念、社會(huì)輿論、傳統(tǒng)和教育的力量來(lái)維持，通過(guò)影響人們的理想、信念、意志和行為動(dòng)機(jī)而調(diào)節(jié)人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。
　　通過(guò)多種形式、手段大力宣傳。使人們充分認(rèn)識(shí)“小金庫(kù)”的違法性、危害性、可恥性。要通過(guò)多種教育方式，使人們的道德向“善”離“惡”，使道德調(diào)節(jié)在“小金庫(kù)”治理中起基礎(chǔ)性、根本性作用。使人們根本不思設(shè)立“小金庫(kù)”。
　　(二)制度治理——疏、堵、打結(jié)合，健全制度治理機(jī)制
　　治理“小金庫(kù)”不僅要“堵”，而且要“打”，更要“疏”，只有“疏、堵、打”相結(jié)合，健全制度，綜合治理，才能有望治本。
　　“疏”：就是暢通人們的有關(guān)訴求，使不同行業(yè)、不同部門(mén)、不同層次的人們?cè)凇巴凰{(lán)天”下心平、氣和、事順地工作。一是要規(guī)范收入分配。防止各單位因“苦樂(lè)不均”從而導(dǎo)致相互攀比私設(shè)“小金庫(kù)”的現(xiàn)象。二是要實(shí)行職務(wù)消費(fèi)制度改革。黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位也應(yīng)該考慮設(shè)立職務(wù)消費(fèi)基金，杜絕此類(lèi)消費(fèi)的攤派、暗中操作行為，實(shí)行陽(yáng)光、公開(kāi)消費(fèi)。三是實(shí)施適當(dāng)靈活的財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)制度。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)“衣食足、知榮辱”的時(shí)代，單位就像一個(gè)家庭一樣，必須有一定的“人情”支出，有一定的“享樂(lè)”支出，有一定的“預(yù)算外”支出，而這些支出在單位法定財(cái)務(wù)賬簿上是絕對(duì)不能出現(xiàn)的。所以，財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)制度應(yīng)該具有一定彈性。應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，解放思想，具體問(wèn)題具體分析。
　　“堵”，就是堵塞漏洞，嚴(yán)防各類(lèi)資金轉(zhuǎn)入“小金庫(kù)”。一是要強(qiáng)化財(cái)政改革，全面推行部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、收支兩條線、政府采購(gòu)和績(jī)效預(yù)算等改革，從“大財(cái)政”角度防范“小金庫(kù)”。二是從“小財(cái)務(wù)”的角度，加強(qiáng)單位預(yù)算管理，實(shí)行全面預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力；加強(qiáng)票據(jù)管理，規(guī)范單位財(cái)務(wù)收支行為，堵塞資金漏洞；加強(qiáng)資產(chǎn)管理，嚴(yán)防資產(chǎn)體外經(jīng)營(yíng)。三是要加強(qiáng)監(jiān)管。利用政府職能部門(mén)、新聞媒體、廣大群眾的力量，齊抓共管。讓“小金庫(kù)”成為過(guò)街老鼠，人人喊打。無(wú)處藏身。
　　“打”：就是嚴(yán)懲“小金庫(kù)”違法行為。一是進(jìn)一步完善有關(guān)法律法規(guī)，明確“小金庫(kù)”的法學(xué)定義，在刑法中增設(shè)“非法設(shè)立小金庫(kù)罪”，為“小金庫(kù)”治理提供法律武器。二是加大“小金庫(kù)”的設(shè)立成本。堅(jiān)決對(duì)設(shè)立“小金庫(kù)”的“一把手”先免職，后罰款，再移交司法機(jī)關(guān)嚴(yán)懲，免、懲、罰并用，讓設(shè)立“小金庫(kù)”者付出巨大的成本和代價(jià)。三是從快、從重處理一批有影響、累查累犯、數(shù)額巨大的“小金庫(kù)”責(zé)任人，特別是單位“一把手”，以便對(duì)社會(huì)各單位產(chǎn)生警示作用。只有這樣，才能形成人們想設(shè)不敢設(shè)“小金庫(kù)”的機(jī)制。
　　(三)技術(shù)治理——健全信用體系，減少現(xiàn)金交易，建立技術(shù)治理機(jī)制
　　治理“小金庫(kù)”，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，必須生態(tài)治理。生態(tài)治理的一個(gè)重要方面就是要健全信用體系，減少現(xiàn)金交易，使社會(huì)各類(lèi)資金在金融系統(tǒng)有序流動(dòng)，資金流向軌跡清晰。使檢查方便、容易、成本較低，這會(huì)從技術(shù)上大大加強(qiáng)對(duì)“小金庫(kù)”的監(jiān)控。這樣使人們想設(shè)而不能設(shè)立“小金庫(kù)”，“小金庫(kù)”現(xiàn)象自然就會(huì)大大減少。
　　總之，我們必須認(rèn)清“小金庫(kù)”的頑固性、長(zhǎng)期性、深層性，“小金庫(kù)”實(shí)際是腐敗現(xiàn)象的孿生姐妹，是一種容易反復(fù)發(fā)作的社會(huì)“流感”，其治理不可能一蹴而就，必須準(zhǔn)備打持久戰(zhàn)。為此我們必須堅(jiān)持綜合治理、標(biāo)本兼治、糾建并舉的原則，從加強(qiáng)教育、完善制度、深化改革、強(qiáng)化監(jiān)督等方面入手，形成針對(duì)性和操作性較強(qiáng)的防治“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制的正確對(duì)策，盡量把“小金庫(kù)”現(xiàn)象控制在最小程度、最小范圍、最小危害之下，以致最終消滅“小金庫(kù)”這顆社會(huì)毒瘤。
　　
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