【摘要】 隨著中國(guó)高速公路網(wǎng)的全面快速鋪開，高速公路公司的資金需求與資金管理壓力與日俱增。為此，文章在揭示我國(guó)高速公路公司內(nèi)部控制中資金管理與控制存在諸多問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)高速公路公司加強(qiáng)資金控制、提升資金管理效益提出若干對(duì)策與建議，包括推行全面預(yù)算管理、建立資金集中管理模式、應(yīng)用信息化財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)以及提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)等，以求對(duì)加強(qiáng)我國(guó)高速公路公司的資金管理與控制提供有應(yīng)用價(jià)值的參考。
　　【關(guān)鍵詞】 高速公路； 內(nèi)部控制； 資金管理； 資金控制
　　
　　一、命題提出的背景
　　
　　近年來(lái)，我國(guó)高速公路建設(shè)迅速升溫。“十一五”期間，我國(guó)新增高速公路3.3萬(wàn)公里，投入資金超過(guò)2萬(wàn)億元，其新增公里之長(zhǎng)、投入資金之多令世人矚目。然而，在這投入巨資加快建設(shè)的過(guò)程中，高速公路公司內(nèi)部控制薄弱問(wèn)題日益顯現(xiàn)。2007年審計(jì)署2號(hào)公告指出我國(guó)34條高等級(jí)公路違規(guī)資金共計(jì)160億元，2008年陜西省十一屆人大常委會(huì)第4次會(huì)議上陜西省審計(jì)廳指出陜西查出黃延、西漢等高速公路建設(shè)中存在的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題涉及金額80.58億元。這些觸目驚心的數(shù)字引起了筆者對(duì)高速公路資金內(nèi)部控制的深層次思考。對(duì)于還處于公司制改革階段的高速公路企業(yè)來(lái)說(shuō)，如何完善資金與風(fēng)險(xiǎn)防范是企業(yè)內(nèi)部控制的重要目標(biāo)之一，同時(shí)也是一個(gè)復(fù)雜而又不可回避的問(wèn)題。根據(jù)2010年財(cái)政部等五部委發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第6號(hào)——資金活動(dòng)》，本文擬在對(duì)當(dāng)前我國(guó)高速公路公司資金管理與控制現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，提出若干加強(qiáng)高速公路公司的資金管理與控制的意見。
　　
　　二、我國(guó)高速公路公司資金管理與控制的問(wèn)題分析
　　
　　面對(duì)急速發(fā)展的我國(guó)高速公路建設(shè)，我國(guó)高速公路公司的資金管理與控制主要存在以下四個(gè)方面問(wèn)題。
　?。ㄒ唬┙ㄔO(shè)與運(yùn)營(yíng)的成本控制乏力
　　雖說(shuō)我國(guó)高速公路在資金籌措方面取得的成績(jī)斐然，但在資金運(yùn)用、對(duì)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)成本的控制上卻較為不力。部分項(xiàng)目單位的成本節(jié)約意識(shí)不強(qiáng)，在保證工程質(zhì)量前提下如何節(jié)約建設(shè)成本缺乏有力的監(jiān)督與控制手段，以至于有些建設(shè)項(xiàng)目將如何在概算范圍內(nèi)最大化地使用資金當(dāng)作一種理念，鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。與此相類似，隨著高速公路完工里程的快速增加，目前許多公司的經(jīng)營(yíng)管理部門十分重視通行費(fèi)的征收管理環(huán)節(jié)，但卻忽視了對(duì)運(yùn)營(yíng)支出的控制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，高速公路運(yùn)營(yíng)支出占同期運(yùn)營(yíng)收入的39%，顯示出偏高的態(tài)勢(shì)①。究其原因，主要是有些公司雖制定了一系列成本控制計(jì)劃，設(shè)置了降低成本的種種措施，也運(yùn)用一定的預(yù)算工具加以控制，但因預(yù)算制訂的依據(jù)不夠科學(xué)，準(zhǔn)確度較低，并缺少輔助的監(jiān)控工具對(duì)業(yè)務(wù)流程的各個(gè)資金節(jié)點(diǎn)加以跟蹤分析，因而導(dǎo)致超預(yù)算的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
　　（二）資金的風(fēng)險(xiǎn)控制力度不足
　　高速公路項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)、規(guī)模大、涉及范圍廣、風(fēng)險(xiǎn)因素多且種類繁雜的特點(diǎn)，同時(shí)，包括制度風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的諸多風(fēng)險(xiǎn)因素之間與外界交叉影響又使風(fēng)險(xiǎn)顯示出多層次性和復(fù)雜性。高速公路建設(shè)巨大的投資需求，使許多高速公路公司不得不采取各種手段籌措建設(shè)資金，由此普遍面臨銀行貸款比例過(guò)高、融資結(jié)構(gòu)不合理、還款壓力大等困境，致使資金風(fēng)險(xiǎn)控制力度嚴(yán)重缺失。值得一提的是，在部分省市，因?yàn)榈胤饺狈Ω咚俟方ㄔO(shè)資金，資本金到位率嚴(yán)重不足，以致有些高速公路公司為完成建設(shè)任務(wù)盲目籌集資金，缺乏成本與效益的有效分析，違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)務(wù)管理的基本規(guī)律，最終導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一直處于高位狀態(tài)，為高速公路的后期運(yùn)營(yíng)留下巨大隱患。
　?。ㄈ┵Y金使用的規(guī)范化亟待提高
　　高速公路資金使用的涉及面廣，流向十分復(fù)雜，資金使用的不規(guī)范問(wèn)題近年來(lái)日益凸顯。如有的建設(shè)單位以工程任務(wù)緊為由，不按招標(biāo)規(guī)程行事，采取“明標(biāo)暗定”等不當(dāng)手段，審批環(huán)節(jié)的控制缺失，致使?？畈粚Ｓ?，浪費(fèi)、挪用建設(shè)資金等情況時(shí)有發(fā)生，進(jìn)而出現(xiàn)建設(shè)資金管理失控的現(xiàn)象，給高速公路資金安全運(yùn)作埋下禍根。同樣，在建設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)營(yíng)后，也存在因資金管理不集中、預(yù)算編制不夠科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)化制度缺失、信息化系統(tǒng)建設(shè)滯后等一系列資金使用不規(guī)范問(wèn)題。比如資金的調(diào)撥不及時(shí)、高存高貸、虛列支出、擠占挪用等不規(guī)范行為時(shí)有發(fā)生，進(jìn)而影響我國(guó)高速公路可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。
　?。ㄋ模┴?cái)務(wù)人員素質(zhì)難以滿足資金管理控制的要求
　　在會(huì)計(jì)信息化快速發(fā)展的今天，高速公路正逐漸將工程建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、維修養(yǎng)護(hù)、經(jīng)營(yíng)開發(fā)與銀行的資金管理接口相連接，這無(wú)疑對(duì)資金的統(tǒng)籌調(diào)度與資金效益管理能力提出了更高的要求。然而，目前高速公路系統(tǒng)的財(cái)務(wù)人員素質(zhì)尚難完全符合公司這種快速發(fā)展的需求，難以勝任資金管理與控制的任務(wù)。高速公路公司財(cái)會(huì)從業(yè)人員總體上存在專業(yè)水平有待提高、財(cái)務(wù)管理知識(shí)欠缺、資金分析能力不足、對(duì)宏觀環(huán)境導(dǎo)致的資金鏈變化反應(yīng)遲鈍等問(wèn)題。同時(shí)，有些財(cái)務(wù)人員資金管理意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)、金融環(huán)境缺乏足夠的了解，有些人唯領(lǐng)導(dǎo)是從，因而使違規(guī)使用資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，進(jìn)而使高速公路全方位實(shí)施資金管理與控制的計(jì)劃受阻。
　　
　　三、加強(qiáng)高速公路資金管理與控制的若干對(duì)策
　　
　　通過(guò)對(duì)以上的問(wèn)題分析可以發(fā)現(xiàn)，高速公路公司在資金管理與控制上的問(wèn)題主要集中在如何有效地規(guī)范資金的籌措與運(yùn)用，如何控制資金的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以及如何更有效地提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)等幾個(gè)核心問(wèn)題上，為此筆者提出以下對(duì)策建議。
　　（一）在資金籌資環(huán)節(jié)中，推行全面預(yù)算管理
　　推行全面預(yù)算管理首先要把握高速公路資金籌資的成本和潛在風(fēng)險(xiǎn)；其次是對(duì)資金使用的各環(huán)節(jié)（包括工程建設(shè)支出、項(xiàng)目開辦費(fèi)、管理費(fèi)用、征收成本、養(yǎng)護(hù)成本及各種不可預(yù)見性支出等）進(jìn)行科學(xué)分析，確定合理的預(yù)算管理目標(biāo)，進(jìn)而達(dá)到規(guī)范資金使用與測(cè)量資金需求的目的。具體地說(shuō)，高速公路公司推行全面預(yù)算管理可從以下幾個(gè)方面加以考慮：一是確立全面預(yù)算管理的組織機(jī)構(gòu)。在高速公路全面預(yù)算的實(shí)踐過(guò)程中，較為理想的組織體系是：以股東會(huì)作為預(yù)算的審批機(jī)構(gòu)，董事會(huì)和預(yù)算管理委員會(huì)作為預(yù)算的決策機(jī)構(gòu)，下設(shè)公司預(yù)算管理工作小組作為常設(shè)專門機(jī)構(gòu)，并組織工程部、財(cái)務(wù)部、人事部等各個(gè)業(yè)務(wù)部門全面參與。二是逐步完善預(yù)算編制方法，逐步推行零基預(yù)算。對(duì)重要的資金收支項(xiàng)目的預(yù)算編制方法必須高度重視，如對(duì)通行費(fèi)收入的預(yù)算編制需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)形勢(shì)走向，合理估計(jì)物流業(yè)、制造業(yè)、旅游業(yè)、汽車生產(chǎn)與銷售行業(yè)以及高速公路路網(wǎng)建設(shè)等因素對(duì)通行費(fèi)征收的影響，以完善預(yù)算編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。同時(shí)實(shí)行各部門對(duì)預(yù)算數(shù)據(jù)編制的負(fù)責(zé)制及數(shù)據(jù)審核機(jī)制，從而不斷提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。三是強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理覆蓋的全面性。預(yù)算控制必須滲透到資金收支的每個(gè)環(huán)節(jié)，在實(shí)踐過(guò)程中逐步清除盲區(qū)，避免預(yù)算執(zhí)行的操縱性。在高速公路集團(tuán)進(jìn)行總控的前提下，要將通行費(fèi)收入、人員與經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)成本、專項(xiàng)成本、利息支出等都納入預(yù)算范圍，在發(fā)生大額的不可預(yù)見性支出時(shí)要及時(shí)上報(bào)調(diào)整，以杜絕不規(guī)范使用資金現(xiàn)象的滋生。四是完善全面預(yù)算管理的評(píng)估與績(jī)效考核機(jī)制。為提高預(yù)算管理的有效性，集團(tuán)公司每年至少應(yīng)開展一次關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況的檢查工作，并對(duì)下屬各路段公司的預(yù)算執(zhí)行差異進(jìn)行分析比較，一方面要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，修正不合理的預(yù)算定額；另一方面要根據(jù)具體情況對(duì)超預(yù)算的單位進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并將其與編報(bào)單位績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)相掛鉤。五是建立全面預(yù)算的預(yù)警機(jī)制，對(duì)具體預(yù)算金額與總預(yù)算金額，預(yù)算內(nèi)事項(xiàng)與預(yù)算外事項(xiàng)制訂一個(gè)整體的控制機(jī)制，確保預(yù)算目標(biāo)的順利完成。
　　
　　以下是資金預(yù)算管理與控制的示意圖（圖1）：
　　
　　（二）在資金投資建設(shè)環(huán)節(jié)中，建立資金集中管理模式
　　高速公路的資金投資建設(shè)環(huán)節(jié)，具有資金需求多、使用成本高、高存高貸的特點(diǎn)，必須建立符合其自身特點(diǎn)的資金集中管理模式，以確保投資環(huán)節(jié)的有序和受控。具體地說(shuō)，一是在省級(jí)高速公路集團(tuán)公司具有各路段公司實(shí)質(zhì)控制權(quán)的前提下，建立起資金結(jié)算管理中心，統(tǒng)一部署集團(tuán)內(nèi)高速公路系統(tǒng)單位的資金籌措（符合相關(guān)規(guī)定的，還可以進(jìn)行資金調(diào)度）計(jì)劃，控制資金使用風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效率。目前部分省份的高速公路公司已建立了資金結(jié)算中心，并且在沉淀資金的利用和財(cái)務(wù)成本的節(jié)約方面積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，可以此為基礎(chǔ)進(jìn)行全面總結(jié)，并推廣應(yīng)用。二是建立資金集中管理的規(guī)范體系，如實(shí)行“收支兩條線”，通行費(fèi)收入的統(tǒng)一繳交及統(tǒng)一分配辦法，資金集中管理機(jī)構(gòu)的管理職能規(guī)定，資金結(jié)算中心業(yè)務(wù)考核辦法、資金授權(quán)、批準(zhǔn)、審驗(yàn)等相關(guān)程序，使其為集中管理模式運(yùn)行的權(quán)威性與規(guī)范化提供支持保障。三是加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)金流量的分析預(yù)測(cè)。嚴(yán)格控制各項(xiàng)目的現(xiàn)金流入與流出，強(qiáng)化大額資金的跟蹤監(jiān)控，對(duì)高速公路公司的資金數(shù)據(jù)運(yùn)用與管理進(jìn)行定期統(tǒng)計(jì)分析，在確保公司支付能力和償債能力的前提下不斷提高資金使用效益。尤其在建設(shè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高速公路時(shí)，要充分考慮其對(duì)整個(gè)集團(tuán)資金承受力的負(fù)面影響，科學(xué)地做好資金安排。
　　（三）在資金營(yíng)運(yùn)環(huán)節(jié)中，使用信息化財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)
　　高速公路的資金流向十分復(fù)雜，要實(shí)現(xiàn)對(duì)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的資金流動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和控制，除了采取推行全面預(yù)算管理、建立資金集中管理模式等措施外，還必須借助先進(jìn)的信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)公司的財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)的一體化，從而確保資金管理與控制的高效。具體地說(shuō)，高速公路公司資金管理的信息化可以分三步走，一是將資金管理系統(tǒng)嵌入高速公路的集中財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)之中，通過(guò)實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)核算、預(yù)算管理與資金管理等子系統(tǒng)的無(wú)縫連接和數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)高速公路的運(yùn)營(yíng)、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)資金的全面控制；二是將資金管理與控制制度，尤其是將資金支出的審批制度固化在信息化財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)之中，對(duì)其中資金管理與控制節(jié)點(diǎn)實(shí)施人機(jī)交互控制，減少人為的非法操控因素，從技術(shù)上避免資金的違規(guī)使用及監(jiān)督乏力問(wèn)題；三是建立資金管理與控制的自動(dòng)分析與預(yù)警體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金存量、資金使用成本、銀行貸款、預(yù)算執(zhí)行情況等方面的自動(dòng)分析和報(bào)告，從而促使資金服務(wù)于戰(zhàn)略需求，并為資金績(jī)效考核提供決策支持。信息化財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)建設(shè)是一個(gè)逐步推進(jìn)的過(guò)程，應(yīng)在總體建設(shè)框架范圍內(nèi)，考慮先將資金管理系統(tǒng)與賬務(wù)系統(tǒng)連接，實(shí)現(xiàn)資金業(yè)務(wù)的實(shí)時(shí)處理，同時(shí)預(yù)置各合作銀行的網(wǎng)銀接口方案，實(shí)現(xiàn)銀行與公司間的協(xié)同作業(yè)。福建高速公路公司經(jīng)過(guò)幾年的努力，目前已初步建立起財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)與網(wǎng)銀相連接的資金管理與控制模式，可隨時(shí)獲取全省高速公路動(dòng)態(tài)及存量資金的信息數(shù)據(jù)及各路段公司的資金需求數(shù)據(jù)，做到資金籌措與資金調(diào)度的未雨綢繆。近年來(lái)，該公司在其信息化應(yīng)用的基礎(chǔ)上繼續(xù)建設(shè)與資金管理與控制的相關(guān)功能模塊，如資金內(nèi)部控制模塊及資金報(bào)告模塊等，以此強(qiáng)化資金管理與控制。
　　（四）在全方位資金管理與控制中，注重提升財(cái)務(wù)人員素質(zhì)
　　要實(shí)現(xiàn)全方位資金管理與控制，離不開財(cái)務(wù)人員的積極參與，因此財(cái)務(wù)人員素質(zhì)的提高迫在眉睫。有鑒于此，首先要對(duì)新進(jìn)財(cái)務(wù)人員和關(guān)鍵崗位實(shí)行準(zhǔn)入制度，優(yōu)化高速公路系統(tǒng)的學(xué)歷結(jié)構(gòu)；其次是要加大對(duì)在崗財(cái)務(wù)人員的國(guó)家法律法規(guī)、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、財(cái)務(wù)管理、工程款預(yù)決算、信息技術(shù)、綜合協(xié)調(diào)能力以及職業(yè)道德等方面的培訓(xùn)力度，不斷提高財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和理財(cái)能力，提高他們對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)的分析、預(yù)測(cè)和決策的能力。筆者認(rèn)為，提升財(cái)務(wù)人員素質(zhì)的渠道是多方面的，一是應(yīng)培養(yǎng)財(cái)務(wù)人員主動(dòng)學(xué)習(xí)的自覺性，強(qiáng)調(diào)職業(yè)素質(zhì)的自我提高；二是要建立起相應(yīng)的培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)指導(dǎo)與交流，如通過(guò)培養(yǎng)一支相對(duì)穩(wěn)定的師資力量，對(duì)不同的培訓(xùn)對(duì)象進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)，逐步建立起各層次財(cái)會(huì)人員素質(zhì)持續(xù)提高培訓(xùn)機(jī)制；三是提供發(fā)揮個(gè)人能力的業(yè)務(wù)平臺(tái)，通過(guò)資金管理實(shí)踐培養(yǎng)一批優(yōu)秀的財(cái)務(wù)人員，并以此作為榜樣和表率，帶動(dòng)全公司財(cái)務(wù)人員資金管理與控制能力的提升。筆者認(rèn)為，只有注重人才建設(shè)，加強(qiáng)人力資源的管理，完成資金管理與控制執(zhí)行人員的選拔、配備與知識(shí)更新，才能保證各項(xiàng)資金管理措施得以實(shí)施，保證公司資金管理控制的長(zhǎng)效與高效。
　　總之，高速公路企業(yè)的資金管理與控制體系建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史性任務(wù)，它既需要充分調(diào)動(dòng)各方力量并進(jìn)行堅(jiān)持不懈的努力，又必須不斷探索資金管理與控制更有效的方法和手段，為完善中國(guó)高速公路公司的內(nèi)部控制作出貢獻(xiàn)。
　　
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