百年大計(jì)，教育為本。教育是民族振興、社會(huì)進(jìn)步的基石，是提高國(guó)民素質(zhì)、促進(jìn)人的全面發(fā)展的根本途徑，寄托著億萬(wàn)家庭對(duì)美好生活的期盼。[1]我國(guó)80%以上的人口生活在農(nóng)村，農(nóng)村教育可以說(shuō)是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步、鄉(xiāng)土文化傳承與更新、人口素質(zhì)提升的關(guān)鍵性問(wèn)題。黨和國(guó)家歷來(lái)重視農(nóng)村教育的投入與發(fā)展。20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)和鞏固普及九年義務(wù)教育的目標(biāo)，投入巨資發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，興建、維修、加固農(nóng)村校舍，基本實(shí)現(xiàn)了“一村一?！钡霓k學(xué)格局，[2]使農(nóng)村孩子不出村便能接受正規(guī)的學(xué)校教育，保證了農(nóng)村孩子有學(xué)上、有書讀，是我國(guó)教育發(fā)展史上的一大壯舉。然而，伴隨著“普九”目標(biāo)的基本實(shí)現(xiàn)，“一村一?！钡霓k學(xué)格局隨之被打破，我國(guó)啟動(dòng)了新一輪的學(xué)校布局調(diào)整工作。在新一輪學(xué)校布局調(diào)整的過(guò)程中，農(nóng)村學(xué)校面臨著“撤點(diǎn)并?！薄⒅匦抡辖逃Y源的問(wèn)題，那么哪些學(xué)校需要撤，撤并的標(biāo)準(zhǔn)是什么，背后反映的問(wèn)題是什么？這一系列問(wèn)題都需要有明確的認(rèn)識(shí)。
　　
　　一、農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的動(dòng)因
　　
　　所謂農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整，是指在農(nóng)村有限的人力、財(cái)力、物力資源條件下，為了更好地集中利用以上諸種資源，滿足農(nóng)村教育發(fā)展的需要，撤點(diǎn)并校，優(yōu)化資源配置，提高教學(xué)效率的舉措。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整主要有以下幾個(gè)方面的原因。
　　1.投資管理體制的變革
　　2000年以前，農(nóng)村義務(wù)教育的投資管理主要是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源主要有三大塊：教育費(fèi)附加、教育集資和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政撥款。而實(shí)際上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況普遍很不樂(lè)觀，拖欠教師工資的現(xiàn)象比比皆是，因此農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源主要靠農(nóng)村的教育集資。而在稅費(fèi)改革后，隨著農(nóng)業(yè)稅的廢除，農(nóng)村教育集資也就自然廢止，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)隨之緊張起來(lái)。2005年12月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，即“新機(jī)制”?！靶聶C(jī)制”明確免除了農(nóng)村學(xué)生的教科書費(fèi)用，資金由中央財(cái)政承擔(dān)；免除學(xué)雜費(fèi)和提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平的所需資金；西部地區(qū)，由中央和地方按照8∶2比例分擔(dān)，中部地區(qū)，中央和地方按照6∶4比例分擔(dān)；補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)資金由地方承擔(dān)，也就是“兩免一補(bǔ)”政策。隨著“新機(jī)制”的實(shí)施，農(nóng)村教育“以縣為主”的投資和保障機(jī)制隨之確立，為廣大農(nóng)村教育的發(fā)展提供了新的機(jī)遇，同時(shí)也帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。“以縣為主”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的投資管理權(quán)隨之被剝奪，縣服務(wù)管理的戰(zhàn)線隨之被拉長(zhǎng)，管理負(fù)擔(dān)隨之加重；另一方面，縣級(jí)財(cái)政很難照顧到“一村一?！鞭k學(xué)格局的現(xiàn)實(shí)，特別是一些貧困縣往往是吃財(cái)政。對(duì)于任何一所學(xué)校而言，如果搞“平均主義”則沒(méi)有實(shí)質(zhì)的意義與價(jià)值；如果重點(diǎn)發(fā)展某些學(xué)校，則會(huì)制度性地造成義務(wù)教育的不均衡發(fā)展。在此背景下，不得不考慮對(duì)農(nóng)村學(xué)校進(jìn)行布局調(diào)整，優(yōu)化教育資源配置，提高辦事效率，達(dá)到義務(wù)教育均衡發(fā)展的目的。
　　2.教育公平的應(yīng)然之求
　　黨的十七大報(bào)告中明確指出：“辦好人民滿意的教育?！比嗣駶M意的教育應(yīng)當(dāng)是一種資源充分供給、公平和優(yōu)質(zhì)的教育。[3]教育公平問(wèn)題是國(guó)家基本教育政策問(wèn)題。教育公平包括起點(diǎn)公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村孩子享受不到基本的國(guó)民待遇，沒(méi)有機(jī)會(huì)和條件接受優(yōu)質(zhì)的教育，嚴(yán)重違背了我國(guó)的教育政策，是對(duì)教育公平的嚴(yán)重褻瀆。2010年7月頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020年》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）明確指出：教育公平的關(guān)鍵是機(jī)會(huì)公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利，重點(diǎn)是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧苦地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距。[4]為此，在全國(guó)范圍內(nèi)，有步驟、有計(jì)劃地進(jìn)行學(xué)校布局調(diào)整，實(shí)現(xiàn)教育資源的合理配置，特別是推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展，讓農(nóng)村的孩子也能夠接受優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育，將是未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)黨和國(guó)家政府農(nóng)村教育工作的重點(diǎn)。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整問(wèn)題是事關(guān)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重大問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村教育的發(fā)展不僅滯后于城市教育的發(fā)展，而且在地區(qū)上也差異巨大。據(jù)有關(guān)專家調(diào)查發(fā)現(xiàn)，省域內(nèi)義務(wù)教育的均衡程度甚至低于省際的均衡程度。義務(wù)教育是國(guó)家法定的強(qiáng)制性的適齡兒童都必須接受的教育，要確實(shí)保障受教育者平等地接受優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)性、保障性教育。進(jìn)行農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整，首先在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，縮小差距，爭(zhēng)取使每一個(gè)農(nóng)村孩子都能接受優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育，是落實(shí)《規(guī)劃綱要》之精神所在，也是各級(jí)黨和政府、廣大的教育工作者義不容辭的責(zé)任。
　　3.適齡兒童的銳減
　　隨著20世紀(jì)70年代以來(lái)計(jì)劃生育政策的推行，到了2000年左右，農(nóng)村適齡兒童銳減，有的村莊一個(gè)年級(jí)僅僅有3～5名學(xué)生。隨著適齡兒童的銳減，有的農(nóng)村學(xué)校甚至出現(xiàn)了“空殼現(xiàn)象”，“空殼現(xiàn)象”是對(duì)農(nóng)村教育資源的極大浪費(fèi)。適齡兒童的銳減，使教師的工作量也同時(shí)銳減，一部分教師出現(xiàn)了“待課”現(xiàn)象，教師收入也受到影響。因此，面對(duì)生源減少的客觀事實(shí)，不得不進(jìn)行學(xué)校布局調(diào)整。
　　4.對(duì)高質(zhì)量基礎(chǔ)教育的追逐
　　 基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育是國(guó)民教育體系中最重要、最基礎(chǔ)的一環(huán)，是教育公平的起點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，廣大農(nóng)村人口素質(zhì)、生活水平的提高，人們對(duì)下一代子女的教育問(wèn)題日益關(guān)注。然而，農(nóng)村教師水平參差不齊、教學(xué)設(shè)施嚴(yán)重落后、教學(xué)質(zhì)量的低下等問(wèn)題，使他們不得不考慮擇?！獙⒑⒆铀偷匠抢锏膬?yōu)質(zhì)學(xué)校接受高質(zhì)量的基礎(chǔ)教育。由此一來(lái)，會(huì)帶來(lái)農(nóng)村家庭負(fù)擔(dān)加重、孩子遠(yuǎn)離父母是否適應(yīng)、城市學(xué)校班級(jí)容量不斷擴(kuò)大、整體教育質(zhì)量下降等一系列的復(fù)雜問(wèn)題。與其如此惡性循環(huán)，不如讓農(nóng)村的孩子在當(dāng)?shù)亟邮芨哔|(zhì)量的基礎(chǔ)教育，因此需要整合教育資源，學(xué)校進(jìn)行布局調(diào)整，提高教育教學(xué)質(zhì)量，滿足廣大農(nóng)村孩子接受優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育的需要。
　　
　　二、農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的底線與標(biāo)準(zhǔn)
　　
　　農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整是一個(gè)復(fù)雜的、全局性的、系統(tǒng)性的工程。農(nóng)村教育的量大面廣、點(diǎn)多線長(zhǎng)是我們面臨的最大實(shí)際問(wèn)題。同時(shí)農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整又是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的全局性問(wèn)題，必須有統(tǒng)籌全局的考量。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的過(guò)程中，必須充分考慮我國(guó)農(nóng)村地理、地貌和交通狀況以及農(nóng)村教育價(jià)值及文化需求，不可采取簡(jiǎn)單的“一刀切”原則，而應(yīng)該采取“差異、多元”的標(biāo)準(zhǔn)原則，以滿足和促進(jìn)學(xué)生發(fā)展為農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的底線。
　　1.農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整應(yīng)以學(xué)生發(fā)展為本位
　　農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的最初動(dòng)力是國(guó)家投資辦學(xué)管理體制的變革，目的是為了整合有限的教育資源，促進(jìn)農(nóng)村教育的均衡發(fā)展，滿足學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)教育的需求。因此農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的最終指向是學(xué)生，應(yīng)該以學(xué)生發(fā)展為本位。學(xué)生發(fā)展不僅包括教學(xué)質(zhì)量的提升，更應(yīng)該考慮到學(xué)生的身心健康與未來(lái)發(fā)展的潛力。教育絕不是急功近利的短期工程，它對(duì)人才的培養(yǎng)與影響是終生的。站在學(xué)生的立場(chǎng)上，充分考慮到學(xué)生的身心發(fā)展與需要，我們才會(huì)在布局調(diào)整的過(guò)程中避免只看眼前利益、不能可持續(xù)發(fā)展的行為。
　　2.農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整應(yīng)尊重教育規(guī)律
　　農(nóng)村學(xué)校與農(nóng)村社區(qū)是緊密結(jié)合在一起的，可以說(shuō)農(nóng)村學(xué)校的存在與發(fā)展對(duì)傳承鄉(xiāng)土文明、發(fā)展農(nóng)村特色文化有著至關(guān)重要的作用，農(nóng)村學(xué)校是農(nóng)村文化的“集散地”，通過(guò)學(xué)校，會(huì)廣泛播下農(nóng)村文明的種子。學(xué)校文化為學(xué)校教育功能的發(fā)揮起著橋梁和紐帶的作用，特別是在傳承農(nóng)村特色文化、培養(yǎng)農(nóng)村孩子的鄉(xiāng)土認(rèn)同感等文化根基方面作用巨大。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整后，有的農(nóng)村特色就可能面臨著消失的危險(xiǎn)，同時(shí)也會(huì)對(duì)教育的育人功能造成不利的影響。一個(gè)學(xué)校如果缺乏與之相緊密關(guān)聯(lián)的文化根基，那么其培養(yǎng)出來(lái)的學(xué)生亦沒(méi)有強(qiáng)烈的文化歸屬與文化認(rèn)同感。
　　
　　3.農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整應(yīng)“標(biāo)準(zhǔn)多元”
　　目前各地在布局調(diào)整過(guò)程中為了追求規(guī)模效益，貪圖政績(jī)工程，在布局調(diào)整上犯了盲目的“一刀切”、標(biāo)準(zhǔn)單一的錯(cuò)誤。學(xué)校布局調(diào)整的本質(zhì)是利益調(diào)整，學(xué)校撤并標(biāo)準(zhǔn)是布局調(diào)整政策的核心要素。合理的學(xué)校撤并標(biāo)準(zhǔn)有助于整合社會(huì)各方利益，促進(jìn)教育有序發(fā)展；反之，不合理的學(xué)校撤并標(biāo)準(zhǔn)必將激化社會(huì)矛盾，阻礙教育健康發(fā)展。[5]由于我國(guó)幅員遼闊，地形地貌復(fù)雜，在布局調(diào)整上很難有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地在布局調(diào)整的過(guò)程中應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，綜合考慮，避免簡(jiǎn)單把“學(xué)校規(guī)?！薄胺?wù)人口”“服務(wù)半徑”視為學(xué)校撤并的核心指標(biāo)，更應(yīng)該從教育的人文價(jià)值上考慮學(xué)校的辦學(xué)歷史、教育質(zhì)量、設(shè)施狀況、學(xué)生的上學(xué)距離、上學(xué)時(shí)間、交通便利度、區(qū)域文化及民族融合等因素。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整是一個(gè)系統(tǒng)過(guò)程，標(biāo)準(zhǔn)單一的學(xué)校布局調(diào)整，非但起不到整合教育資源、促進(jìn)教育發(fā)展的目的，反而會(huì)帶來(lái)一些地方的、民族的緊張與沖突，影響到國(guó)家的安定與繁榮，對(duì)教育的發(fā)展也會(huì)起到相反的作用，使農(nóng)村教育、農(nóng)村社會(huì)變得更加凋敝。
　　4.農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整應(yīng)以“辦人民滿意的教育”為終極目標(biāo)
　　黨的十七大提出：“辦好人民滿意的教育”。“辦人民滿意的教育”意味著要擴(kuò)大教育資源供給，保障人民群眾“學(xué)有所教”，同時(shí)保障教育公平；在滿足資源供給和教育公平的基礎(chǔ)之上，提高教育質(zhì)量，使受教育者學(xué)有所獲，學(xué)有所用。[6]農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整是“辦人民滿意的教育”的應(yīng)然之義。長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村教育的滯后，農(nóng)村孩子無(wú)法獲得和城市孩子一樣優(yōu)質(zhì)教育的現(xiàn)實(shí)，必須促使我們努力提高農(nóng)村教育教學(xué)質(zhì)量，辦讓老百姓滿意的優(yōu)質(zhì)教育。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整應(yīng)該始終以“要辦好人民滿意的教育”為終極目標(biāo)，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。
　　
　　三、反思
　　
　　1.利益本位到教育本位
　　農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整，本質(zhì)上是利益整合的過(guò)程。布局結(jié)構(gòu)調(diào)整從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，就是要實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，以最少的投資獲得最大的收益。然而，當(dāng)涉及學(xué)校布局調(diào)整，特別是農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整，利益本位應(yīng)該讓渡于教育本位。農(nóng)村學(xué)校的文化傳承與承載功能，農(nóng)村學(xué)校的輻射與影響功能，特別是低年級(jí)孩子在布局調(diào)整后面臨的上學(xué)遠(yuǎn)、安全心理調(diào)適等問(wèn)題，都必須在布局調(diào)整中涉及，而不應(yīng)該以利益本位優(yōu)先。
　　2.中央政府、地方政府充滿了利益博弈
　　2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出：“按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對(duì)集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并”。2006年教育部發(fā)布《關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》中提出：“為防止在中小學(xué)布局調(diào)整過(guò)程中出現(xiàn)新的學(xué)生失學(xué)、輟學(xué)和上學(xué)難問(wèn)題，要求各地教育行政部門在保證學(xué)生就近入學(xué)的前提下進(jìn)行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，在交通不便的地區(qū)仍須保留必要的小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)”。2009年教育部頒布《關(guān)于當(dāng)前加強(qiáng)中小學(xué)管理規(guī)范辦學(xué)行為的指導(dǎo)意見(jiàn)》，再次強(qiáng)調(diào)“合理規(guī)劃學(xué)校布局。避免簡(jiǎn)單撤點(diǎn)并校。撤點(diǎn)并校要十分慎重，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，防止‘一刀切’和‘一哄而起’”。然而，盡管國(guó)務(wù)院和教育部三令五申，在學(xué)校布局調(diào)整的過(guò)程中，仍然出現(xiàn)了很多“一刀切”和“一哄而起”的盲目短視行為。這一現(xiàn)象反映了落后地方的政府特別是縣級(jí)政府教育投資的經(jīng)濟(jì)壓力，而不得不把經(jīng)濟(jì)效益作為學(xué)校布局調(diào)整首要?jiǎng)恿ΑＨ绱?，為了?shí)現(xiàn)農(nóng)村學(xué)校的合理布局與調(diào)整，中央應(yīng)充分考慮到地方特別是貧困縣市的經(jīng)濟(jì)壓力，創(chuàng)新機(jī)制設(shè)計(jì)，為地方的教育投資提供有力的政策保障。
　　
　　基金項(xiàng)目：本文是全國(guó)教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃2008年度立項(xiàng)國(guó)家重點(diǎn)課題“當(dāng)代社會(huì)發(fā)展中的中國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展問(wèn)題研究”成果之一，課題立項(xiàng)編號(hào)：AFA080006。
　　
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