劉 超

（浙江師范大學職業(yè)技術教育學院，浙江 金華 321004）

統(tǒng)籌兼顧背景下的中等職業(yè)教育經(jīng)費研究

劉 超

（浙江師范大學職業(yè)技術教育學院，浙江 金華 321004）

當前階段，我國積極推進統(tǒng)籌兼顧發(fā)展戰(zhàn)略，中等職業(yè)教育作為一項社會公共服務，理應得到均衡發(fā)展。經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)我國中等職業(yè)教育生均預算內(nèi)教育事業(yè)費和生均預算內(nèi)公用經(jīng)費投入存在城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和普職差距等現(xiàn)象。深刻剖析，得出其原因在于國家實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、財政轉(zhuǎn)移支付、城市偏好的政策導向以及教育政策的制約。

統(tǒng)籌兼顧；中等職業(yè)教育；生均預算內(nèi)教育事業(yè)費；生均預算內(nèi)公用經(jīng)費

改革開放三十多年間，我國實行梯度發(fā)展戰(zhàn)略和城市偏好政策，造成從沿海到內(nèi)地到西部呈現(xiàn)階梯狀發(fā)展和城鄉(xiāng)二元格局，東中西部之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距逐漸拉大。十六大以來，中央根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，審時度勢，及時做出了“統(tǒng)籌兼顧”的重要判斷。即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放。

一、統(tǒng)籌兼顧背景下的中等職業(yè)教育發(fā)展

（一）統(tǒng)籌兼顧的內(nèi)涵

統(tǒng)籌是一種科學的、系統(tǒng)的方法論。統(tǒng)籌兼顧就是全國一盤棋，把東中西部、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟發(fā)展和社會公共事業(yè)置于整個國民經(jīng)濟社會發(fā)展的全局中統(tǒng)籌部署，充分發(fā)揮東部對西部、城市對農(nóng)村的帶動作用，打破以區(qū)域差距和二元結(jié)構(gòu)為基本特征的分治格局，大力推進一體化進程，最終建立起互補互促、共同進步、平等和諧的經(jīng)濟社會發(fā)展新格局，使全國居民共享經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果。統(tǒng)籌兼顧體現(xiàn)“以人為本”的發(fā)展理念，“以人為本”就是要求經(jīng)濟社會的發(fā)展和公共政策的制定都要以人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點。

（二）中等職業(yè)教育的統(tǒng)籌兼顧發(fā)展

對于中等職業(yè)教育發(fā)展而言，統(tǒng)籌兼顧即意味著兩方面的內(nèi)容：其一是繼續(xù)保持中等職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)模。職業(yè)教育作為促進經(jīng)濟發(fā)展，增加社會就業(yè)，增強國家競爭力的重要途徑?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指出要大力發(fā)展職業(yè)教育，繼續(xù)擴大中等職業(yè)教育的規(guī)模，力求2015年中等職業(yè)教育在校生規(guī)模達到2250萬人，2020年達到2350萬人，而這一規(guī)模在2009年為2195萬人?！督逃咳瞬殴ぷ鲄f(xié)調(diào)小組2010年工作要點》同樣指出要重點發(fā)展中等職業(yè)教育，加強先進制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和服務業(yè)技能型人才培養(yǎng)。

其二是合理調(diào)節(jié)中等職業(yè)教育發(fā)展的不均衡現(xiàn)狀。目前，中等職業(yè)教育的發(fā)展同經(jīng)濟發(fā)展一樣，存在著不均衡，這種發(fā)展不均衡體現(xiàn)在兩個層面。一是中等職業(yè)教育發(fā)展的地理層面不均衡，即設置在城市與農(nóng)村的中等職業(yè)教育之間存在差距，東、中、西部之間也存在著差距。二是在中等職業(yè)教育內(nèi)部，不僅同等層次的職業(yè)教育與普通教育之間的存在差距，而且同等層次不同類別的職業(yè)教育也存在著發(fā)展不均衡。

二、生均預算內(nèi)教育經(jīng)費和生均預算內(nèi)公用經(jīng)費

本文主要選取生均預算內(nèi)教育事業(yè)費和生均預算內(nèi)公用經(jīng)費作為研究對象，說明中等職業(yè)教育發(fā)展存在不均衡現(xiàn)象。原因在于：一是經(jīng)費是保持職業(yè)教育良好發(fā)展的活力之源，無論職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)劃描述的等宏偉壯觀，最后都需要經(jīng)費來落實，缺乏充裕的辦學經(jīng)費，就難以看到職業(yè)教育的成功。二是通過對2008年全國中等職業(yè)教育經(jīng)費收入情況進行分析，各項收入總計為9227241.4萬元，包括預算內(nèi)教育經(jīng)費、各級政府征收用于教育的稅費、事業(yè)收入、校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務用于教育的經(jīng)費、捐贈收入和其他收入。其中預算內(nèi)教育經(jīng)費所占的比例高達59.92%，將近總額的2/3，居首位。中等職業(yè)教育預算內(nèi)教育經(jīng)費又以預算內(nèi)教育事業(yè)費為主，數(shù)額為4769971.5萬元，占預算內(nèi)教育經(jīng)費比例達86.27%。三是在很大程度上，生均預算內(nèi)教育經(jīng)費指標比較能夠反映財政資金在職業(yè)教育上的支持程度，生均預算內(nèi)公用經(jīng)費反映了財政對改善職業(yè)職業(yè)教育辦學條件的支持程度。

三、中等職業(yè)教育經(jīng)費投入情況分析

（一）城鄉(xiāng)之間中等職業(yè)教育經(jīng)費投入情況

圖1 2008年全國各省市職業(yè)高中和農(nóng)村職業(yè)高中生均預算內(nèi)公用經(jīng)費情況

如圖1，2008年全國職業(yè)高中生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出為774.91元，農(nóng)村職業(yè)高中為609.45元，二者相差165.46元。全國范圍內(nèi)，同一地區(qū)，職業(yè)高中預算內(nèi)公用經(jīng)費支出大于農(nóng)村職業(yè)高中的省市有19個地區(qū)，小于的地區(qū)有10個，分別占全國省市數(shù)量的65.52%和34.48%?？傮w發(fā)展趨勢較上年有所改善，2007年，地方職業(yè)高中大于地方農(nóng)村的省份有24個。其中這種差距最大的省份是海南，職業(yè)高中為3415.21元，農(nóng)村為735.94元，二者相差2679.27元，相差4.64倍。但耐人尋味的是2007年海南省的職業(yè)高中投入小于農(nóng)村，地方為4199.87元，地方農(nóng)村為4979.95元。不同區(qū)域，城鄉(xiāng)之間生均預算內(nèi)公用經(jīng)費差距懸殊。2008年北京市農(nóng)村職業(yè)高中生均預算內(nèi)公用經(jīng)費為3124.29元，山東省為190.09元，相差15.44倍。

圖2 2008年全國各省市職業(yè)高中和農(nóng)村職業(yè)高中生均預算內(nèi)教育事業(yè)費情況

2008年全國各省市職業(yè)高中生均預算內(nèi)教育事業(yè)費為3696.63元，農(nóng)村職業(yè)高中的水平為3019.57元，二者之間的差距為677.06元。就全國而言，職業(yè)高中生均預算內(nèi)教育經(jīng)費支出大于農(nóng)村的有22個，小于農(nóng)村的7個，分別為天津、新疆、遼寧、寧夏貴州、甘肅和河北，占全國省市數(shù)量的21.14%，其中遼寧，新疆、甘肅、貴州和河北五省區(qū)，職業(yè)高中生均預算內(nèi)公用經(jīng)費同樣小于農(nóng)村水平。其中2008年天津農(nóng)村職業(yè)高中生均預算內(nèi)教育事業(yè)費為37977.01元，而2007年的數(shù)據(jù)為3143.26元，二者差距巨大。天津市與同時期的全國其他省市的數(shù)據(jù)相比，也遠遠大于其他地區(qū)，表現(xiàn)異常，可以推斷出天津農(nóng)村的數(shù)據(jù)可能有誤，實際情況我國農(nóng)村職業(yè)高中生均預算內(nèi)教育事業(yè)費大于城市的地區(qū)數(shù)量可能更少。

（二）區(qū)域之間中等職業(yè)教育經(jīng)費投入情況

圖3 2009年全國各省市職業(yè)中學生均預算內(nèi)公用經(jīng)費情況

2009年我國中等職業(yè)學校生均預算內(nèi)公用經(jīng)費平均值為1164.43元，全國31個省區(qū)和直轄市之中有15個地區(qū)中等職業(yè)教育生均預算內(nèi)公用經(jīng)費達不到國家平均水平，占全國省市數(shù)量的50%。其中中等職業(yè)學校生均預算內(nèi)教育經(jīng)費最高的地區(qū)是北京市，為6525.69元，最低的是湖北省439.98元，二者相差6085.71元，最高值是最低值的14.83倍。生均預算內(nèi)公用經(jīng)費排在前三位的分別是北京(6525.69元)、上海（3726.25元）和遼寧（2880.46元），排在后三位的分別是河北（513.64元）、安徽（464.13元）和湖北（439.98元），前三名省市平均值是后三名的9.26倍。

圖4 2009年全國各省市職業(yè)中學生均預算內(nèi)教育事業(yè)費情況

2009年我國中等職業(yè)學校生均預算內(nèi)教育事業(yè)費平均值為4262.52元，低于這一水平的省份有15個。最高值是北京市，為13123.39元，最低值是湖北省，為2236.49元，極值差為10886.90元，最高值是最低值的5.87倍。中等職業(yè)學校生均預算內(nèi)教育事業(yè)費排名前三位的分別是北京（13123.39 元）、上海（10825.45）和天津 （7422.35元），排名后三位的省市是江西（2895.49元）、安徽（2275.14）和湖北（2236.49 元），前三位的平均值是后三位平均值的4.24倍，前三名的地理位置均位于環(huán)渤海經(jīng)濟圈和長三角經(jīng)濟圈內(nèi)，后三名的均來自中部地區(qū)。

（三）中等職業(yè)教育與普通高中經(jīng)費投入情況

圖5 1993-2009年全國職業(yè)中學和普通高中生均預算內(nèi)公用經(jīng)費情況

從1993至2009年間，中等職業(yè)教育與普通高中生均預算內(nèi)公用經(jīng)費之間的關系可以分為兩個階段，第一階段是1993年到1999年，中等職業(yè)學校生均預算內(nèi)公用經(jīng)費小于普通高中。例如1993年中等職業(yè)學校生均預算內(nèi)公用經(jīng)費為604.48元，普通高中為617.34元，相差12.86元。1999年中等職業(yè)學校為1204.10元，普通高中達到1269.31元，相差65.21元。第二階段是從2000年到2009年（截至2009年），中等職業(yè)學校生均預算內(nèi)公用經(jīng)費大于普通中學，且二間的差距不斷的增大，2000年中職學校為1349.45元，普通高中為1314.99元，兩者之間的差距為34.46元，2009年時已經(jīng)達到504.92元，占中職學校生均預算內(nèi)公用經(jīng)費比例為11.85%。

圖6 1993-2009年全國職業(yè)中學和普通高中生均預算內(nèi)教育事業(yè)費情況

從1993年到2009年，在全國范圍內(nèi)，無論是中職學校生均預算內(nèi)教育事業(yè)費，還是普通高中生均預算內(nèi)教育事業(yè)費都得到大幅提高。1993年職業(yè)中學生均預算內(nèi)教育事業(yè)費為158.28元，2009年已經(jīng)達到1164.43元，17年之間增加了 7.36倍，年增長率為43.28%。中職學校生均預算內(nèi)教育事業(yè)費與普通高中之間的關系，并不像生均預算內(nèi)公用經(jīng)費，可以分為明顯的兩個階段，這些年內(nèi)，二者之間的倍率一直在1上下浮動，平均為0.931。職業(yè)教育是培養(yǎng)技術性和技能型人才的主要途徑，在實施過程中尤其強調(diào)學員的動手操作，較普通教育而言，職業(yè)教育需要更多地資金投入。世界銀行1998年的一項研究認為，發(fā)展中國家職業(yè)和技術學校生均成本比普通中學生均成本要高153%。[1]所以，與同等層次的普通教育相比而言，中等職業(yè)教育的投入是不夠的。

（四）各類中等職業(yè)教育經(jīng)費投入情況

圖7 1996-2008年全國中等職業(yè)學校生均預算內(nèi)公用經(jīng)費情況

如圖7所示1996-2008年各類中等職業(yè)學校生均預算內(nèi)公用經(jīng)費折線圖，可以清晰看到，各類中等職業(yè)學校生均預算內(nèi)公用經(jīng)費均呈現(xiàn)波動現(xiàn)象。其中成人中專學校表現(xiàn)最為典型，時間上大致可以分為兩個階段，即1996-2002年和2003-2008年。前一階段生均預算內(nèi)公用經(jīng)費呈下滑趨勢，由1996年658.31元減少至2002年308.58元，僅高于歷史最低值305.83元（1998年），后一階段，由2003年開始，情況開始變得好轉(zhuǎn)，生均預算內(nèi)教育經(jīng)費供給不斷增加，到2008年達到最大值1177.76元。各類學校之間的差距現(xiàn)象并沒有隨著這種波動得到有效改觀，1996年，中等職業(yè)學校與職業(yè)高中二者相差550.53元，2008年仍然相差265.14元，成人中專學校與職業(yè)高中之間的差距甚至高達402.85元。

圖8 1996-2008年全國中等職業(yè)學校生均預算內(nèi)教育事業(yè)費情況

觀察圖8全國中等職業(yè)學校生均預算內(nèi)生均教育事業(yè)費，可以看出1996年至2008年間，各類中等職業(yè)學校生均預算內(nèi)教育事業(yè)費均有明顯增長。1996年，各類中等職業(yè)學校生均預算內(nèi)教育事業(yè)費，成人中專學校最高（2195.05元），中等專業(yè)學校次之（2011.73元），技工學校第三（1261.17元），職業(yè)高中最少（481.68元）。2008年，各類學校生均預算內(nèi)教育事業(yè)費，成人中專依舊最高（6310.89元），中等專業(yè)學校次之（3879.82元），職業(yè)高中又次之 （3696.63元），技工學校居末位（2998.78）元。在這十二年里，中等專業(yè)學校年增長率為16.07%，職業(yè)高中為63.95%，技工學校為19.81%，成人中專為23.96%。其中職業(yè)高中增長最多，生均預算內(nèi)教育經(jīng)費由1996年481.68元，增長到2008年的3696.63元，增加了3214.95元，增長了7.67倍。成人中專生均預算內(nèi)教育事業(yè)費最多，比中等專業(yè)學校、職業(yè)高中、技工學校分別高出2431.07元、2614.26元和3312.11元，甚至達到技工學校的2.10倍。

四、造成中等職業(yè)教育經(jīng)費投入失衡的原因分析

（一）城市偏好的政策導向

中國城鄉(xiāng)教育差距的根本原因在于城鄉(xiāng)教育對公共資源占有的不平等。換言之，農(nóng)村教育的貧困實質(zhì)上是資源的貧困、而公共資源的分配是由公共政策和社會政策來執(zhí)行的。[2]國家“城鄉(xiāng)差別發(fā)展戰(zhàn)略”人為因素和城市偏好的制度安排，通過犧牲農(nóng)村而集中發(fā)展城市，大量的優(yōu)質(zhì)的教育資源源源不斷的流向城市，使得流向農(nóng)村的資源短缺，甚至要求農(nóng)村反哺城市，直接造成城鄉(xiāng)差距大大超過了合理限度。職業(yè)教育作為準公共產(chǎn)品，教育政策理應照應到社會各個階層。據(jù)有關調(diào)查，中等職業(yè)教育96.4%的生源來自農(nóng)民、工人和個體勞動者家庭，這些家庭一般都屬于中低收入和弱勢群體，政策制定應該給予他們更多的關注和關懷。

（二）實行梯度發(fā)展戰(zhàn)略

改革開放以來，我國基于實際國情，實行區(qū)域梯度發(fā)展的戰(zhàn)略，大大增強了綜合國力，但從經(jīng)濟社會發(fā)展的狀態(tài)分析，直接造成目前我國呈現(xiàn)東中西階梯型發(fā)展的格局。2009年東部地區(qū)GDP總量達到219646.06億元，中部地區(qū)為96183.56億元，西部地區(qū)為49474.07億元；東部地區(qū)人均GDP達到38121.75元，中部為21570.17元，二者相差16551.57元，西部地區(qū)僅為16798.77元，東部地區(qū)是西部地區(qū)的2.27倍，且差距還呈不斷增大的趨勢。

眾所周知，職業(yè)教育的發(fā)展對地區(qū)經(jīng)濟乃至國家經(jīng)濟都產(chǎn)生著巨大影響；但另一方面，職業(yè)教育的發(fā)展又受到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的制約。2009年東部地區(qū)財政收入為41997.67億元，中部地區(qū)為14038.42億元，西部地區(qū)僅為9169.08億元，這些數(shù)據(jù)體現(xiàn)在各省市生均預算內(nèi)公用經(jīng)費和生均預算內(nèi)教育經(jīng)費上，表現(xiàn)為排名前五位中有四個席位來自東部地區(qū)。可見，良好的經(jīng)濟實力為職業(yè)教育發(fā)展提供了資金保證和物質(zhì)保障。

（三）實施財政轉(zhuǎn)移支付

在我國，財政轉(zhuǎn)移支付大體可分為兩類：一是一般財政性轉(zhuǎn)移支付，指不指定特定用途；二是專項轉(zhuǎn)移支付，通常轉(zhuǎn)移支付重點用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、支農(nóng)等公共服務領域。其中兩種支付方式中都包含教育轉(zhuǎn)移支付。中央、省市政府采用的財政轉(zhuǎn)移支付政策，增強了貧困地區(qū)對教育發(fā)展的保障能力。例如，從2001年到2008年，中央財政向西藏轉(zhuǎn)移支付已達人民幣1541億元，西藏財政支出的93%到94%都來自中央的轉(zhuǎn)移支付，這意味著西藏財政每花10元錢，至少有9元是中央政府的轉(zhuǎn)移支付。[3]西藏地區(qū)職業(yè)中學生均事業(yè)費位居全國第五，僅次于北京、上海、天津和遼寧，但高于浙江、廣東、江蘇等省市，也驗證了這種強有力的財政轉(zhuǎn)移支付。

（四）國家教育政策的制約

一是國家出臺的一系列的決策和規(guī)定都提出要大力發(fā)展職業(yè)教育，增加職業(yè)教育的投入，緩解職教的資金短缺問題，如 《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》等，但實施力度和落實程度還不盡如人意。二是國家財政性教育經(jīng)費中投向中等職業(yè)教育的比例呈現(xiàn)下降的趨勢。1997年中等職業(yè)教育的總投入為296.65億元，同時期，普通中學教育經(jīng)費的總投入達到767.63億元，占國家財政性教育經(jīng)費的比重分別為15.93%和41.21%。到2005年，中等職業(yè)教育的總投入增加到568.72億元，而普通中學教育經(jīng)費投入已達到2589.61億元，二者所占國家財政性教育經(jīng)費的比重為11.02%和50.18%。投向中職的教育經(jīng)費在數(shù)量上有所增加，但相對比重卻處于不斷下降的趨勢。三是管理體制協(xié)調(diào)不暢，技工學校雖然名義上屬于中等職業(yè)學校，但是其管理機構(gòu)屬于人力資源與社會保障部，這也影響到生均教育經(jīng)費的供給和分配。

[1]牛征．中國職業(yè)教育投資的問題與對策[J]．山東教育科研，2002，（8）：8．

[2]袁振國．教育政策學[M]，南京：江蘇教育出版社，1996：1．

[3]西藏財政支出的93%到94%都來自中央轉(zhuǎn)移支付［EB／OL］．http：//www.gov.cn/jrzg．

G719.21 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A

A

1671-5993（2011）03-0043-04

2011-07-30

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“職業(yè)教育與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究”（項目編號：08JZD0028，主持人：俞啟定）。

劉超（1985-），男，安徽碭山縣人，研究生，研究方向：職業(yè)技術教育。