陳 梅

（蘭溪市統(tǒng)計局，浙江 金華 321100）

金華蘭溪市撤村建居推進城市化進程調研

陳 梅

（蘭溪市統(tǒng)計局，浙江 金華 321100）

撤村建居是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，切實解決新形勢下“三農”問題的根本要求。通過分析金華蘭溪市城市核心區(qū)行政村現狀，提出實施撤村建居的必要性、可行性以及所面臨的困難，從而建議加強組織領導，加強居委會建設，把“撤村建居”與“城中村”改造工作、城市規(guī)劃工作相結合等。

撤村建居；城市化

“撤村建居”是指撤消村委會建制，將村民委員會轉成社區(qū)居委會，實行社區(qū)居委會建制。撤村建居是城市化、工業(yè)化的必然產物，是大力推進農村綜合改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，切實解決新形勢下“三農”問題的根本要求。通過對蘭溪市城中村、城郊村的撤村建居工作進行調研，采用走訪、召開座談會等形式，廣泛聽取了相關街道黨委、政府、行政村負責人和村民代表對建成區(qū)內實施撤村建居的意見和建議。同時還認真學習了婺城區(qū)、寧波市江東區(qū)的撤村建居工作經驗，形成了調研報告。

一、市區(qū)近郊行政村現狀

蘭溪市目前城市核心區(qū)范圍包括20個城市社區(qū)及17個行政村，這17個行政村分布在云山街道（7個村）、蘭江街道（8個村）、上華街道（1個村）及靈洞鄉(xiāng)（1個村）。截至2009年底，17個行政村全部農轉非的村有4個，無耕地面積的村有5個，人均耕地面積不足0.2畝的村有5個，詳情如表1所示。

表1 2008年蘭溪市城市核心區(qū)行政村“撤村建居”基本情況表

二、實施撤村建居的必要性和可行性

隨著蘭溪市城市化建設步伐的加快，建成區(qū)面積不斷擴大，至2010年底建成區(qū)面積已達到28.87平方公里，比2001年擴大了11平方公里，根據《蘭溪市城市總體規(guī)劃》，到2025年，蘭溪市市區(qū)面積將達到48.3平方公里，市區(qū)建成面積將大大拓展。但是，在實施城市化進程中也出現了不少問題，其中比較突出的是許多近郊村的土地不斷被征用，一部分村已經完全被城市包圍，形成了“城中村”，這些城中村及近郊村的村民事實上的生活、勞動、生存方式已與城市居民沒有什么兩樣，但他們的管理模式還是沿用農村的管理模式，這種農居混雜、地域交錯的現象，容易造成管理職責不清、標準不一、體制不順諸多矛盾，進而影響了蘭溪市城市化進程的推進。

針對這部分城中村及近郊村發(fā)展中存在的問題，迫切需要適應形勢發(fā)展的要求，對部分行政村實施撤村建居，以理順管理體制，促進城市化進程。當前，隨著城市建設步伐的加快，城市配套設施的不斷完善，城鎮(zhèn)居住環(huán)境和質量大大提高，對這17個行政村實施撤村建居的條件已基本成熟：

第一，部分行政村已融入市區(qū)范圍。如溪西、黃龍洞、排嶺等村，村內土地已基本征完，城鎮(zhèn)居民樓與村民住宅相交叉，城鎮(zhèn)居民與農村居民已成為一個生活共同體，城市規(guī)劃區(qū)內的相當部分村民實際上已是城市居民的組成部分，在子女上學、就業(yè)、社會保障方面，希望按照城市居民的政策來執(zhí)行。

第二，部分行政村群眾有撤村建居意愿。走訪排嶺村時發(fā)現，當地的老百姓對撤村建居工作認同度較高，普遍認為撤村建居工作有利于改變當前“居不像居，村不像村”的局面1排嶺村在1994年已征完集體土地，全體農民全部轉為居民，在計劃生育方面實行和城鎮(zhèn)居民一樣“一胎化”政策，但在環(huán)衛(wèi)、道路、水電改造、垃圾處理等方面未納入城市規(guī)劃，所有改造經費皆來源于村集體經濟收益，而在村莊整治方面又享受不到農村優(yōu)惠政策。。

第三，兄弟縣市有可供借鑒的成功經驗。杭州市余杭區(qū)、寧波市江東區(qū)、北侖區(qū)等地，在開展撤村建居方面取得了許多成功的經驗，這為我們提供了有益的借鑒。

三、實施撤村建居面臨的主要困難

實施撤村建居，涉及面廣，政策性強，難度較大，必須充分考慮實施過程中可能遇到的不利因素和工作難度。通過這次調研，我們認為存在的困難主要有：

1.如何處置村集體資產：經驗證明：成功處置集體資產意味著撤村建居成功了一大半，從調研情況看，對集體資產進行股份制改革，成立股份經濟合作社是行之有效的辦法，但在資產量化，分配過程中，還存在著諸多障礙，一是集體資產所有者較難認定。二是股數較難界定。有權分紅的股民在擁有股權方面應如何區(qū)別？

2.如何解決一系列政策層面的障礙：一是撤建程序障礙。按照《浙江省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》的規(guī)定，依法達要求，難度是有的。二是土地政策障礙。目前村民的宅基地是集體性質的，這些宅基地該如何處理。三是計生政策障礙。農民轉為居民后不能生育二胎，這一障礙面不廣，但在部分村民中卻是根深蒂固的，到具體工作時難度不小。四是保險政策障礙。目前只有排嶺、溪西、黃龍洞、中徐四個村從2010年1月起60歲以上的村民每月可從農保處領取130元的補貼，大部分村的村民在社保和醫(yī)保政策方面與居民存在著較大的差異，村民也極不情愿將土地征用所獲得一定數額的安置補助用于支付“二保”費用，因而如何解決好村民轉變?yōu)樯鐓^(qū)居民后社保和醫(yī)保的資金來源是一大問題。五是就業(yè)政策障礙。村民徹底失去土地后如何解決其生活出路是不得不面對的問題。

3.如何設置基層組織和管理體制。撤村建居后，如何把原村委會的責、權順利地銜接到新的社區(qū)居委會和社區(qū)黨組織，而且避免出現大的波動是一項十分重要的工作。目前基本上有三種模式：一是成建制村改居，即撤銷原村委會，建立新的社區(qū)居委會。這種模式適用于村規(guī)模較大，且村民居住較集中的村；二是撤村并居，即撤銷原村委會，村民就近分散并入現有社區(qū)，這種模式適用于村規(guī)模較小，且村民居住較分散的村；三是并村建居，即將二個或二個以上的村合并后建立新的社區(qū)居委會，這種模式適用于村莊之間地域相近，且村民生產、生活方式較接近的村。選用何種模式要因村制宜。

4.改革成本較大。作為一項綜合性改革，撤村建居涉及方方面面的利益調整，必然需要一定的成本支出。市政府需要付出的成本費用主要有這樣幾項：集體土地改國有土地的市場價格費用、改造或外遷建農民公寓的費用、改制后的原公共開支費用等等，這些對政府而言是一筆巨大的支出。以集體土地轉為國有土地為例，假設一個1000人的中等村，人均擁有土地0.1畝，留下10%的土地作為村留地其余轉為國有土地，那么按現行征地標準6萬元／畝，則需支出540多萬元；村集體需要付出的成本主要有：集體經濟組織改為法人公司的變更費用，資產評估費用以及稅收政策變化后的稅負加重問題。從實際看，將集體經濟轉為規(guī)范公司，且不說變更費用、資產評估費用的支出，單稅負增加一項就令許多村集體收入減少。村民需要支出的主要有自有房屋變更為居民商品用房的變更費用、集體性質的宅基地轉為國有性質需要支出的出讓金。

四、對策及建議

城市規(guī)劃區(qū)內行政村實行撤村建居是大勢所趨，是促進城市化進程的有效手段。

（一）加強組織領導。撤村建居牽涉面廣，政策性強，需要各部門通力合作，齊抓共管。政府應把它視作一項重要工作長期來抓，街道作為撤村建居的第一責任人，相關單位和部門要及時協調處理在工作中遇到的實際困難和問題。

（二）把“撤村建居”與“城中村”改造工作相結合。撤村建居牽涉面廣，情況復雜，需要相應的要素保障。根據蘭溪市建成區(qū)行政村的地域分布，在充分考慮村情民意、發(fā)展差異的前提下，先選擇好試點村，在試點成功的基礎上，“先易后難”，分期分批，逐步推進。蘭溪市今年預計將實施部分城中村改造，預計今年分別對蘭江街道的溪西、何村、大路口，云山街道的黃湓、棗樹等5個行政村實施城中村改造試點。在改造工作過程中，可以把這部分的城中村改造試點作為“撤村建居”的試點，一是堅持城中村改造和農轉居高層公寓的規(guī)劃標準。按城區(qū)公寓標準進行規(guī)劃設計，統(tǒng)一規(guī)范建設和管理。二是堅持整體推進。做到一村一方案、一區(qū)一統(tǒng)籌，以規(guī)劃的社區(qū)為單位統(tǒng)一管理、統(tǒng)一配套。三是注重加強社區(qū)管理，促進農民生活方式轉型。

（三）加強居委會建設，充分發(fā)揮基層群眾性自治組織在社會穩(wěn)定機制中的作用。在撤村建居工作中應先易后難，確保穩(wěn)定。一是撤村建居涉及集體資產情況較為復雜的，可以先辦理村民戶口的農轉非，再撤村建居，保留經濟合作社負責集體資產的管理和處置。二是撤村建居過程中，政策要到位。要將征用土地的余款等集體資產按股份制形式轉為集體資本，開展實業(yè)經營，產權要明晰，農民的合法權益和集體資產要得到有效保護。要因地制宜發(fā)展一、二、三產業(yè)，拓展失地農民就業(yè)門路，并使其保值增值，盤活集體資產，收益分紅。三是在撤村建居同時，要安排好被征用土地農民分流辦法，不同對象采取不同的分流辦法。三是對于已達退休年齡人員，一次繳納若干年養(yǎng)老保險和大病醫(yī)療保險，保證晚年生活。四是對接近退休年齡且身體健康有勞動能力農民，一方面每月發(fā)給一定的生活補貼、醫(yī)療費包干，另一方面可選擇有專業(yè)技術農民，牽頭承包散戶的土地，農戶與牽頭人簽訂勞動合同。這也是一種有益的探索。五是對兒童和學齡青少年應留足學費，使其不輟學和繼續(xù)深造。

（四）按城市發(fā)展要求，制定撤村建居建設規(guī)劃。城中村的改造必須服從城市發(fā)展整體規(guī)劃。在建筑布局、道路交通、市政設施、生態(tài)環(huán)境等方面必須與城市建設相協調，做到“四個轉變”，即分散建設向集中建設轉變，個人建房向統(tǒng)一建房轉變，單間獨院向聯體公寓轉變，分散自然村向整體規(guī)范社會化居住區(qū)轉變。

10.3969/j.issn.1674-8905.2011.04.019

施越霞）