□ 房亞明

（廣東工業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510090）

話語與權(quán)力秩序的構(gòu)建
——地方政府官員言論規(guī)制斷想

□ 房亞明

（廣東工業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510090）

官員 “雷人雷語”的實質(zhì)是權(quán)力秩序的紊亂以及人民作為主權(quán)者地位的缺失。官員言論的失范是權(quán)力異化的一種表現(xiàn)形式。通過法律手段規(guī)制官員的言論，是限權(quán)政府的要求，是政治和行政倫理的需要，也是改善官民關(guān)系，實現(xiàn)社會和諧的必由之路。因此，只有對官員言論的規(guī)制法定化，構(gòu)建多層次問責(zé)機(jī)制和多元的民主監(jiān)控機(jī)制，才能有效地改善官員話語及背后的權(quán)力秩序。

官員言論；權(quán)力異化；法治政府；規(guī)制

一、官員“失言”背后的權(quán)力異化

最近幾年，受惠于互聯(lián)網(wǎng)等各種傳播媒介的發(fā)展，很多官員爆出的“經(jīng)典語錄”得以廣泛流傳。比如江西撫州宜黃縣2010年9月10日發(fā)生三人自焚事件（一人死亡，二人重傷）后，有官員撰文提出“沒有強(qiáng)拆就沒有‘新中國’”、“沒有強(qiáng)拆就沒有中國的城市化”、“每個人其實都是強(qiáng)拆政策的受益者”的驚人論點，［1］一時間輿論嘩然，使得本來就備受關(guān)注的拆遷事件火上澆油，引發(fā)了更多對拆遷和政府的批評，也沖擊了憲法、物權(quán)法等相關(guān)的法律制度。事實上，官員的這種驚人語錄近年來屢見不鮮，已成為一個社會問題，急需規(guī)范。

從法治的角度看，官員屢屢“失言”，引發(fā)民憤，折射出以下幾個方面的問題：

一是規(guī)則的闕如。法律的核心功能是規(guī)范行為，通過對行為的調(diào)整實現(xiàn)統(tǒng)治階級所期待的社會秩序是其重要使命。然而，法律要追究人的行為責(zé)任是有條件的，那就是法律的明確規(guī)定?！白镄谭ǘā笔切塘P（法）的基本原則，“法無明文規(guī)定不處罰”則是行政法的基本原則，因而在法律規(guī)范缺失的情勢下，出現(xiàn)大量不可思議的官員言論也就不可避免了，因為官員說這些話語并無成本或者風(fēng)險很低。迄今為止，極少地方政府官員因為言論不當(dāng)受到法律追究——在規(guī)范缺失的現(xiàn)實下，追究不當(dāng)言論本身倒是“非法”的了。所以，當(dāng)一些官員“失言”時，“無法可依”的尷尬就難以避免。也正因此，一旦出現(xiàn)這種“意外”，也只能動用“法外”手段（權(quán)力手段）來處理，而這種處理因為缺乏依據(jù)又難以服人。迄今發(fā)生的官員因為言論被處理的事例都不是基于規(guī)則作出的。按照法治的要求，即使是“內(nèi)部行政行為”，也應(yīng)有規(guī)則根據(jù)，否則其正當(dāng)性是值得懷疑的。比如：2010年5月19日下午，蘭州市城關(guān)區(qū)旅游局局長張德禮在一起小小的交通事故后，在警察調(diào)查時對警方說：“你知道我是誰嗎？我是局長！”結(jié)果，張德禮被免去職務(wù)，并向區(qū)委、區(qū)政府作出深刻檢查。［2］通觀張德禮受處分的過程，只是說區(qū)委召開專題常委會并作出處理決定，其法律根據(jù)則沒有提及，這是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

二是官員身份的濫用與腐化。一些官員之所以不自覺地說出一些讓人驚愕的言語，與他們在日常生活中習(xí)慣于居高臨下密切相關(guān)。一些人有了權(quán)力就自覺高人一等，不僅自己感覺良好，連其親戚朋友都沾了光。對這種身份濫用的最佳注腳是2010年發(fā)生的熱點事件“李剛門”。在此事件中，肇事者被對方攔下后，口出狂言，“看把我（的）車（給）刮的！你知道我爸是誰嗎？我爸是李剛！”［3］這個22歲的青年，自身并無特別的身份和地位，其父“李剛”也不過是一個副科級的公安局副局長，但他卻濫用身份，以為子憑父貴，可以借父親的官員身份豁免罪責(zé)。此外，少數(shù)官員的話語也折射出這些人的特權(quán)意識根深蒂固。比如2010年6月11日，安徽省原馬鞍山市花山區(qū)旅游局長汪國慶駕廣本車與兩騎自行車的中學(xué)生蹭擦而起口角，他下車就給了學(xué)生一耳光，說道：“你知道我是誰嗎？我是領(lǐng)導(dǎo)！”隨即引來數(shù)千群眾的圍堵，直到市委書記出面，宣布當(dāng)場免職才逐漸平息。［4］“觀其言，察其行”，某些官員言論如此狂妄蠻橫，其日常行為能否親民令人質(zhì)疑。

三是官民關(guān)系的疏離和權(quán)力約束機(jī)制的缺失。官員屢有驚人言論，折射出來的還有官民關(guān)系的疏離及法治建設(shè)的困頓。個別官員言論的囂張與狂妄折射出的是權(quán)力的肆意與失范。伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，權(quán)力不斷地受到來自市場的沖擊和腐蝕，這就使得權(quán)力異化的可能性不斷加大?？梢哉f，官員言論折射出來的是權(quán)力生態(tài)與政治文化，當(dāng)下中國某些地方政府官員的“失言”正是其權(quán)力觀、人生觀、價值觀的折射，也可以部分地解釋為何個別地方的官民關(guān)系從以往的 “魚水關(guān)系”變成了“油水關(guān)系”。換言之，一些官員言論的惡劣與狂妄是權(quán)力腐化的外在表現(xiàn)，是權(quán)力絕對化、權(quán)力失控、權(quán)力失去制衡的結(jié)果。權(quán)力異化可分為四種：“權(quán)力的私有化”、“權(quán)力的商品化”、“權(quán)力的特殊化”、“權(quán)力的家長化”。［5］個別官員言論的失范是權(quán)力異化的表現(xiàn)形式。

某些地方官員的言論（且不說其他行為）與中央一再要求的“為人民服務(wù)”的宗旨形成了鮮明對照，其對民眾心靈的傷害和政治信任的銷蝕是難以估量的。以2009年發(fā)生的“逯軍門”為例，可以看出某些官員粗暴語言背后對民眾的冷漠與蔑視。在記者要求鄭州市城市規(guī)劃局副局長、黨委委員逯軍對老百姓信訪處理意見進(jìn)行解釋時，他反問記者：“你們廣播電臺管這閑事干什么？”“你是準(zhǔn)備替黨說話，還是準(zhǔn)備替老百姓說話？”［6］這位地方官員的言論與中央倡導(dǎo)的“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的要求顯然格格不入。從法治的角度看，權(quán)力之所以失范，與權(quán)力缺乏法律規(guī)制和嚴(yán)格依法行使密切關(guān)聯(lián)。法治內(nèi)在地要求對權(quán)力的約束、控制和規(guī)范?！胺ㄖ蔚暮诵氖恰伞皇恰月伞?；它所強(qiáng)調(diào)的不是官員對自己的道德約束——盡管這是極為重要的，而是人民對官員的控制與官員之間的相互控制?！保?］（p50）某些地方官員言語失當(dāng)，正是肇端于權(quán)力約束機(jī)制的缺乏和法治進(jìn)程的滯后。

二、規(guī)范地方政府官員言論的法治價值

官員的言論作為一種行為表現(xiàn)，在法治社會背景下理應(yīng)受到規(guī)制，這既是為了防范官員言論不慎帶來損害（對國家或者公民的傷害）的需要，也是保護(hù)官員的需要（在沒有法律規(guī)范依據(jù)的情況下，官員“因言獲罪”也是不符合法治精神的）。一個值得反思的現(xiàn)象是，關(guān)于公民言論自由保障的研究成果不少，而關(guān)于如何規(guī)范官員言論的作品卻很少見。如果能以法律的形式規(guī)范官員的言論界限，那么，“任何人也不能憑自己的權(quán)威逃避法律的制裁；也不能以地位優(yōu)越為借口，放任自己下屬胡作非為，而要求免受法律的制裁?！保?］（p59）因為，國家的“法律不論貧富，不論權(quán)貴和莊稼人都一視同仁，并不因特殊情況而有出入。”［9］（p88）因此，將地方政府官員的言論納入法治的軌道，對于法治自身建設(shè)、政治文明的弘揚(yáng)、和諧社會的建構(gòu)都具有重大的價值和意義。

一是限權(quán)政府或說法治政府建設(shè)的內(nèi)在要求。政府的權(quán)力是有限的，同時政府的權(quán)力是受到制約和規(guī)范的，這是有限政府的要義，也是法治政府的根本精神，“法的權(quán)威高于人的權(quán)威，由法律支配權(quán)力是法治的根本?！保?0］（p111）官員的言論往往是與其特定的行為相聯(lián)系的。而官員的狂言亂語背后往往與違法亂紀(jì)、恃權(quán)傲物相連。資源的高度集中、至上而下的權(quán)力邏輯、不受約束的權(quán)力運作機(jī)制為一些官員的猖獗言論提供了心理和思想基礎(chǔ)。因此，政府及其官員的言論和行為必須受到規(guī)制，否則將會貽害國家和社會。因為“如果人是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來或內(nèi)在的控制了?！保?1］（p264）

一些官員對民眾的惡語相向和侵權(quán)行為應(yīng)當(dāng)引起我們對權(quán)力制約進(jìn)行深入的思考。以2010年10月網(wǎng)絡(luò)熱議的“風(fēng)水門”為例，重慶市江津區(qū)委原書記王銀峰要求開發(fā)商將已取得合法手續(xù)并建設(shè)好的樓盤拆掉時，公然怒斥：“你懂不懂風(fēng)水？在這個地方你的建筑起來了，就擋了政府的辦公樓。這里是衙門！”“你們的房子建了，我還能在這坐？你們建個房搞得區(qū)委要被迫搬遷！”他還說，“讓你停就停！還建什么建？你不建了！我們重新給你拿地搞建設(shè)”?！澳憬撕笪疫€能在這里坐嗎！就是因為你建了這個房子，我才在這里坐不成！你建個房子搞得政府要搬遷！”他還威脅說：“你知道重慶為什么打擊黑惡勢力不？你知道什么叫惡不？跟政府作對就是惡！”［12］權(quán)力的囂張與霸道讓人側(cè)目。

二是行政倫理或說政治道德的要求。為官者當(dāng)有官德，這是毫無疑問的。按照社會主義國家的政治道德標(biāo)準(zhǔn)，官員應(yīng)該是人民的公仆，是人民的公務(wù)員，為人民服務(wù)是官員的職業(yè)道德。然而，現(xiàn)實是，一些官員對待民眾不是“春天般的溫暖”，而是毫無感情可言，這就嚴(yán)重違背了共產(chǎn)黨員全心全意為人民服務(wù)的宗旨和以人為本的精神。法律是最低限度的道德，法律化的道德才能有強(qiáng)制力和執(zhí)行力，才能更好地約束官員的言論。道德是自律的（產(chǎn)生于人的內(nèi)心），而法律則是他律的（從外界強(qiáng)加于人的）。［13］（p372）道德如果沒有制度化，其有效性是無法保證的。為了對官員通過言語表現(xiàn)出來的無德行為加以懲戒，有必要將一些官員的德行要求包括語言道德制度化。因為，如果法律規(guī)則與道德要求之間的界限是不明確的或是極為模糊不清的，那么法律的確定性和可預(yù)見性就必定會受到侵損。［14］（p377）

需要明確的是，作為社會主義國家，我國對官員的政治道德和行政倫理要求應(yīng)該比資本主義國家嚴(yán)格。毛澤東在其名篇《為人民服務(wù)》中開頭就說共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的軍隊“完全是為著解放人民的，是徹底地為人民的利益工作的?！痹诹硪幻墩撀?lián)合政府》中，毛澤東又宣告：“全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團(tuán)的利益出發(fā)；向人民負(fù)責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一致性；這些就是我們的出發(fā)點”。因此，如何規(guī)范黨員干部的言語行為，是值得探討的課題。在“正龍拍虎”事件中，陜西省林業(yè)廳原副廳長朱巨龍發(fā)誓押賭，說如果周正龍的老虎是假的，他就辭職。后來調(diào)查結(jié)果證明“虎照”為假的時候，朱巨龍卻沒有主動辭職，此事也成為笑柄。［15］因此，將官員言論規(guī)范化和明確化，是法治社會的要求，也是行政倫理制度化的要求。

三是建構(gòu)良好的官民關(guān)系的要求。將官員的言論納入法治的軌道，有助于改善官民關(guān)系。政府及其官員的言論不當(dāng)，很容易引發(fā)沖突和糾紛。以震驚中外的“甕安事件”為例，本來是一件普通的民事案件，卻因為相關(guān)官員的怠慢和言論而引發(fā)了騷亂。2008年6月27日，甕安縣公安局公布《關(guān)于李樹芬死亡一案的調(diào)查報告》，認(rèn)為“李樹芬跳河是因為其認(rèn)為父母重男輕女，對自己的哥哥李樹勇較好，對自己不好，而且還經(jīng)常受到父母、哥哥的謾罵。”28日早上，甕安縣公安局向李樹芬家屬傳交《尸體處理催辦通知書》，稱李樹芬系“自己跳河溺水死亡”，“死因已查明，李樹芬尸體沒有繼續(xù)保存的必要”，要求家屬當(dāng)天下午2時前將尸體領(lǐng)回安葬，“否則，公安機(jī)關(guān)將依法處理。”這種做法使在場的人們十分不滿，后來導(dǎo)致了兩萬多人聚集打砸搶燒。［16］因為政府及其官員言論不當(dāng)導(dǎo)致群體性事件，足以看得出官員言論潛在的殺傷力和影響力，也反襯出規(guī)范官員言論的必要性和迫切性。

“官民關(guān)系的修復(fù)，取決于規(guī)則的重建。”甕安縣公安局政委周勝說。［17］這實在是一語中的。因此，要改善官民關(guān)系，不僅有賴于法制化、規(guī)范化的治理方式，而且要嚴(yán)格規(guī)范官員的行為包括言論，以免“禍從口出”，激化矛盾，引發(fā)沖突。比如2009年12月初，66歲的村民王秀珍因拆遷補(bǔ)償問題前往河北省承德市牛圈子溝鎮(zhèn)政府尋求幫助，偶遇鎮(zhèn)黨委書記史國忠，對方先是以開會沒時間、不熟悉情況為由，告訴王秀珍“別找他，反映也沒用”。王哭訴說：“要我去跳樓啊！”史國忠卻說：“這我還管不了，一樓二樓別去啊，要去就去（跳）五樓?！闭f完甩手離開。［18］人們應(yīng)該記住美國制憲元勛的警告以避免出現(xiàn)“代表的地位反高于所代表的主體，仆役反高于主人，人民的代表反高于人民本身”［19］（p392）的行為。因此，通過制定規(guī)則將官員言論納入法治軌道，可以保護(hù)民眾權(quán)益，避免官員言論失當(dāng)損害民眾感情，破壞政府形象，危害干群關(guān)系乃至黨群關(guān)系。

最后是實現(xiàn)善治與和諧的要求。個別地方官員言論失當(dāng)，由著性子信口開河乃至胡話連篇，嚴(yán)重影響了官員與民眾的感情和關(guān)系。官員語言是一個社會政治文明的體現(xiàn)，官員語言粗鄙，是對民眾的不敬，也是政治文明水平不高的折射?！艾F(xiàn)代社會，一個官員發(fā)表不合時宜、不妥帖的意見，可以被視為一種不為人信任的品質(zhì)。無論中國還是其他國家，因說錯話而離職的官員都有例可循。就社會運行來講，出現(xiàn)這樣的行為并不可怕，如果合理處置，并不影響公眾對行政人員形象的基本評價。”［20］因此，對地方官員言論予以規(guī)范化、法治化，有助于遏制不當(dāng)言論，改善官民關(guān)系。

毫無疑問，規(guī)制官員言論是中國法治建設(shè)的重要組成部分。官員的言論與行為是密切聯(lián)系在一起的。如果官員對民眾言辭冷漠，毫無感情，很難想象其在具體工作中能善待民眾，把民眾的冷暖憂愁放在心上。也正因此，早就有哲人精辟地警示：“人民的議員就不是、也不可能是人民的代表，他們只不過是人民的辦事員罷了；他們并不能作出任何肯定的決定。凡是不曾為人民所親自批準(zhǔn)的法律，都是無效的；那根本就不是法律。英國人民自以為是自由的；他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的；議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了?！保?1］（p125）因此，為避免“主人”“被代表”，被“公仆”凌辱傷害，必須嚴(yán)格地通過法律規(guī)范官員的行為和言論，只有這樣，才能確保人民的主權(quán)者地位不會淪陷，才能保障人的尊嚴(yán)和價值，這也是法治的追求和使命。

三、地方政府官員言論的法律規(guī)制

地方政府官員屢屢“失言”，引發(fā)的不僅僅是人們的質(zhì)疑和批評，還嚴(yán)重影響了和諧社會的構(gòu)建，帶來了很多或明或隱的消極后果：⑴不利于事情和沖突的處理。如前述安徽馬鞍山的“汪國慶門”，由于當(dāng)事官員言論不當(dāng)，引發(fā)了幾千人聚集乃至騷動的嚴(yán)重政治后果。⑵惡化官民關(guān)系。由于各種各樣的原因，目前一些地方的官民關(guān)系比較緊張，地方官員言論失當(dāng)會加劇官民矛盾。⑶損害政府的形象和政權(quán)的合法性。盡管官員的言論可能是特定環(huán)境下的產(chǎn)物，很多惡語并非所在單位授權(quán)，但是，由于其身份的特殊性，往往更容易引發(fā)關(guān)注和批評，影響政權(quán)的形象和威信。在信息時代，信息傳播具有快捷性、廣泛性和超地域性，個別官員言論失當(dāng)帶來的影響將更為深遠(yuǎn)。

規(guī)范地方政府官員的言論，從法治政府建設(shè)的角度看，需要從以下幾個方面著眼：

一是規(guī)則的制定與完善。在現(xiàn)有的法律規(guī)范體系中，關(guān)于官員言論的規(guī)則顯得非常單薄，亟待完善。以規(guī)范公務(wù)員言行的基本法律 《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）為例，其中涉及公務(wù)員言論的規(guī)則只有第53條中的一些規(guī)定：“公務(wù)員必須遵守紀(jì)律，不得有下列行為：（一）散布有損國家聲譽(yù)的言論，組織或者參加旨在反對國家的集會、游行、示威等活動；”“（十）泄露國家秘密或者工作秘密”等，這些規(guī)定非常抽象和簡單。而且在既有的規(guī)定中，主要是為保護(hù)其他權(quán)利而從側(cè)面予以規(guī)定的，多表現(xiàn)為“不得”如何。由于專門規(guī)范官員言論的法律缺失，我們只能從普通公民言論自由的規(guī)制推斷如何規(guī)范官員言論。①到目前為止，筆者看到以規(guī)則的形式規(guī)范官員言論的只有廣州市?！稄V州市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》第12條規(guī)定：“在履行其他職責(zé)中，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)問責(zé)：（一）在公眾場合或媒體發(fā)表有損黨和政府形象的言論。（二）泄露黨和國家秘密或所掌握的工作秘密?！辈⒃诘?4條規(guī)定了相關(guān)的問責(zé)形式。然而，官員作為公共權(quán)力的行使者 （在名義上作為主權(quán)者的人民缺席的情勢下，其實官員就是權(quán)力的所有者），其言論的規(guī)制和公民應(yīng)該有所不同，即官員應(yīng)該承擔(dān)更加嚴(yán)格的責(zé)任，擔(dān)負(fù)特殊的義務(wù)。

官員的言論，結(jié)合公民表達(dá)自由的界限來看，一般而言，需注意以下幾點：⑴不能侵害他人名譽(yù)權(quán)，②比如：在2008年6月25日教育部例行新聞發(fā)布會上，前教育部新聞發(fā)言人王旭明在回應(yīng)“范跑跑事件”時說：“在上周我和白巖松做了一期節(jié)目，他也問了我類似的問題，我回答他說，我們可以不崇高，但是不能允許無恥。白巖松跟著補(bǔ)了一句話：我們也不能給無恥提供無恥的場所?！狈睹乐艺J(rèn)為“無恥”二字從教育部發(fā)言人和央視名主持的嘴里說出來，侵犯了他的名譽(yù)權(quán)，故尋求法律救濟(jì)。周窮愚，陳萬穎．“范跑跑”要告官員言論太自由［N］．青年周末，2008－07－24．否則可能需依情節(jié)和后果承擔(dān)民事侵權(quán)或者誹謗罪名；⑵不得侵犯他人隱私權(quán)；⑶不得發(fā)表猥褻性、淫穢性言論；⑷不得泄露國家機(jī)密或者所掌握的商業(yè)秘密；⑸不能煽動或者教唆他人實施違法的行為等等。［22］（p380）需要注意的是，官員的言論還有一項特殊的義務(wù)，就是為了滿足公民的知情權(quán)，官員有義務(wù)依法告知公民相關(guān)的信息，尤其是涉及到公民的人身或者財產(chǎn)權(quán)益等事項的內(nèi)容時更應(yīng)如此，以免政府機(jī)構(gòu)及其人員違法侵權(quán)、暗箱操作。《中華人民共和國信息公開管理條例》第9條明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的?！比玑槍θ加投惛母?、養(yǎng)路費等取消后各地依然堅持收取車輛通行費且不公開收支情況的問題，記者提問天津市每年要償還的公路建設(shè)貸款量有多大，天津市市政公路管理局規(guī)費處副處長劉博回答說：“這事兒不能說得太細(xì)?！币源司芙^披露相關(guān)信息。［23］這種帶有回避性質(zhì)的言論明顯是違背信息公開的精神和規(guī)范的，作為公務(wù)員，該說則說，否則應(yīng)受到法律追究。筆者認(rèn)為，在今后的立法中，有必要詳盡地規(guī)定官員言論的邊界、職責(zé)及懲處機(jī)構(gòu)等內(nèi)容。

二是多層次的問責(zé)機(jī)制與救濟(jì)方式。多元化問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建是由言論的多樣性、危害性、差異性及其官員職位之不同所決定的。不同職位的官員，應(yīng)該根據(jù)其言論的錯誤程度及社會危害性采用不同的處罰方式。如果從法律懲戒的依據(jù)來看，對官員言論的問責(zé)可分為民事懲戒 （主要是傷害公民的名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)益）、行政處分（政府內(nèi)部處罰）、刑事責(zé)任等；也可以根據(jù)言論涉及的層面及危害分為政治責(zé)任 （主要是對政治官員，就是所謂民主選舉產(chǎn)生的“政治家”實行罷免或彈劾等懲罰）、法律責(zé)任、道義責(zé)任（社會和輿論批評）；從行政處分的角度看，按照《公務(wù)員法》第56條的規(guī)定，有“警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”六種。③《廣州市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》第14條規(guī)定的問責(zé)方式有八種：（一）誡勉談話。（二）責(zé)令限期整改。（三）責(zé)令作出書面檢查。（四）責(zé)令公開道歉。（五）通報批評。（六）調(diào)整工作崗位或建議調(diào)整工作崗位。（七）責(zé)令辭職。（八）免職或建議免職。需要注意的是，到目前為止，因為言論“不當(dāng)”問責(zé)的幾個事例（沒有經(jīng)過司法程序，不能叫案例）都是將涉事官員進(jìn)行“免職”處理，其不僅形式單一，而且程序上甚至是違法的（比如市委書記當(dāng)場宣布免去局長職務(wù)，顯然越權(quán)，應(yīng)由人大常委會開會決定，至于緊急情況下怎么處理，法律沒說，屬于漏洞）。然而，在國家《公務(wù)員法》的處分形式里并無“免職”一說，也正因此，有媒體批評 “那個頻繁在各種突發(fā)事件的追責(zé)過程中被使用的所謂‘免職’，其實只能勉強(qiáng)劃在干部任用的組織措施范疇，從來就不是一種于法有據(jù)的處分類別，也不會對官員的升遷有任何實質(zhì)性影響”，“免職，免職，多少所謂的‘追責(zé)’假汝之名？免職根本就不是處分，這樣的常識亟待厘清，不要被不斷重復(fù)”。［24］

除了“處分”形式單一外，到目前為止，對官員言論不當(dāng)?shù)膯栘?zé)還缺乏救濟(jì)通道，涉事官員只能被動接受“組織處理”，不僅毫無還手之力，甚至連辯解的機(jī)會都沒有，只能自認(rèn)倒霉，甚至還蒙受不白之冤。顯然，這是不符合法治精神的?！盁o救濟(jì)則無處罰。”對官員的懲罰包括因為發(fā)表不當(dāng)言論的懲罰，應(yīng)該給被處分人以獲得救濟(jì)之權(quán)利，這是公務(wù)員身份保障的要求，也是人權(quán)發(fā)展的要求。缺乏救濟(jì)可能會給一些領(lǐng)導(dǎo)濫用權(quán)力、公報私仇提供機(jī)會。參加人民代表大會或者人民政協(xié)的有關(guān)會議，代表或者委員享有言論免責(zé)權(quán)，這是各國通例，任何組織和個人無權(quán)追究其法律責(zé)任。如果確實不當(dāng)，只能由代表或委員按照法律程序承擔(dān)政治責(zé)任（在換屆時由選民抉擇）或道德責(zé)任。需要注意的是，按照目前的《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》，不服行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事決定，不予受理。這類內(nèi)部行政行為，根據(jù)所謂的特別權(quán)力關(guān)系理論，只能通過申訴解決。在中國建設(shè)法治政府的今天，對于涉及到公務(wù)員身份和地位的處分行為（比如開除），應(yīng)該允許提起復(fù)議或訴訟。另外，對于地方政府以規(guī)則的形式表現(xiàn)出來的一些荒謬言論和行為也缺乏規(guī)制，廣東肇慶市市政管理局一份有關(guān)拆移關(guān)公像的公文，就是公然以“一武財神傲視所有黨政機(jī)關(guān)，有失君行”的名義發(fā)布的。［25］對于這類以“抽象行政行為”方式出現(xiàn)的奇言怪論，應(yīng)通過法律程序處理（撤銷）。

三是民主監(jiān)控機(jī)制的構(gòu)建。在政治和行政體制已經(jīng)比較完善的情況下，一般各國的官員分為政務(wù)類（選舉產(chǎn)生）和業(yè)務(wù)類（通過考試、聘任等機(jī)制產(chǎn)生），對兩類官員的控制方式和問責(zé)手段也有很大差別。對于政務(wù)類官員，除非涉及到泄漏國家秘密，如果言論有過錯，只能依賴社會輿論批評譴責(zé)壓力下的個人道歉或者引咎辭職，或者在下一輪選舉時由選民拋棄作為懲罰。而對于業(yè)務(wù)類公務(wù)員，更多地要依賴政府內(nèi)部的行政處分作為問責(zé)方式。需要注意的是，無論是對政務(wù)類還是業(yè)務(wù)類官員，因言論的錯誤要承擔(dān)責(zé)任，缺乏民主作為動力和壓力就難以保障其有效性。對于政務(wù)類官員的錯誤言論或者敗德語言，可以通過落選、罷免、彈劾等民主化的手段問責(zé)。有的官員言論是在私下說的，比如和親友或者其他人在非正式場合所言，用法律手段或者紀(jì)律責(zé)任都難以處理。

民主的社會有助于培養(yǎng)官員和民眾的自治、負(fù)責(zé)、節(jié)制與寬容精神特別是平等情懷，從而有利于從內(nèi)心深處消除官員的失德言論。托克維爾在考察美國的民主時，深深地為社會的平等化特征所觸動，并將民主與平等密切地聯(lián)系起來，他說：“顯示民主時代特點的占有支配地位的獨特事實，是身分平等。在民主時代鼓勵人們前進(jìn)的主要激情，是對這種平等的熱愛。……因為平等是他們生活的時代的最基本特點?！保?6］（p621）“民主的道德價值，也是民主本身值得珍視的內(nèi)在價值，從根本上說，就是使人‘成為一個人，并尊敬他人為人’。”［27］（p46）如果官員能夠以尋常心態(tài)對待民眾，他們的話語就會改善，那種“高高在上”、“高人一等”、“父母官”的心態(tài)也就能夠消除。當(dāng)然，民主的社會之所以能夠培養(yǎng)平等心態(tài)的主要原因在于，由于官員是民選的，其政治命運掌握在民眾手里，而且，在民主的社會里，官員不可能是終身制的，官員被選擇和淘汰將會成為常態(tài)。事實上，規(guī)范地方政府官員言論的根本在于重建權(quán)力秩序，也就是權(quán)力必須來自于民，必須受制于民，對民眾負(fù)責(zé)。

［1］慧昌．透視江西宜黃強(qiáng)拆自焚事件［N］．經(jīng)濟(jì)參考報，2010－10－14．

［2］宋常青．蘭州調(diào)查組稱“打人局長”未打人 未吼過“我是局長”［N］．新京報，2010－05－25．

［3］何濤，張瑩．“李剛門”目擊者害怕處分集體沉默［N］．聯(lián)合早報，2010－10－21．

［4］楊志勇．我是領(lǐng)導(dǎo)，得罪了誰？［N］．嘉興日報，2010－07－02．

［5］陳曉舒，徐凱．高官貪腐錄［J］．財經(jīng)雜志，2010，（22）．

［6］任磊萍．鄭州市規(guī)劃局副局長：是準(zhǔn)備替黨說話，還是準(zhǔn)備替老百姓說話？［EB/OL］．http： //news．sina．com．cn/c/2009－06－17 /075115803313s．shtml，2009－06－17．

［7］張千帆．憲法學(xué)導(dǎo)論 原理與應(yīng)用（第二版）［M］．法律出版社，2008．

［8］［9］（英）洛克．政府論（下冊）［M］．葉啟芳等譯．商務(wù)印書館，1964．

［10］周葉中．憲法（第二版）［M］．高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，2005．

［11］［19］（美）漢密爾頓等著．聯(lián)邦黨人文集［C］．程逢如等譯．商務(wù)印書館，1980．

［12］“風(fēng)水門”：究竟誰在跟政府作對［N］．南方都市報，2010－10－16．

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［16］何云江．貴州通報甕安打砸事件 稱受害女生系溺水身亡［EB/OL］．http： //news．sina．com．cn /c /2008－07－01 /200815852060．shtml．

［17］王曉．甕安群體性事件震驚中外 官民關(guān)系重建難上加難［N］．瞭望東方周刊，2008－11－24．

［18］石城客．從2009“官員雷人語錄”看中國官民關(guān)系［N］．西安晚報，2009－12－18．

［20］方圓．對“雷人官員語錄”不回避也不夸大［EB/OL］．http：//news．xinmin．cn /opinion /xmwp /2010 /01 /09 /3295011．html．

［21］（法）盧梭．社會契約論［M］．何兆武譯．商務(wù)印書館，1980．

［22］韓大元，林來梵，鄭賢君著．憲法學(xué)專題研究（第二版）［M］．中國人民大學(xué)出版社，2008．

［23］央視《焦點訪談》節(jié)目．廣受質(zhì)疑的“通行費”［N］．2009－01－12．

［24］重申常識：免職從來不是一種官員處分類別 ［N］．南方都市報，2010－11－01．

［25］張耀杰．宋教仁的命相與王銀峰的風(fēng)水［N］．時代周報，2010－10－28．

［26］（法）托克維爾著．論美國的民主（上卷）［M］．董果良譯．商務(wù)印書館，1988．

［27］（德）黑格爾．法哲學(xué)原理［M］．范揚(yáng)，張企泰譯．商務(wù)印書館，1982．

（責(zé)任編輯：高 靜）

Regulation of Officials｀Speech and Power Order——Thoughts of Local Government Officials｀Speech

Fang Yaming

Government officials with shocking speech exposed the truth －the chaos of power order and people lose the status of sovereign position．Officials｀inappropriate speech is led by the absence of rules，power corrupts and the deteriotation of relationship between officials and the public．Such speech is also the forms and evidence of alieration of power．Legal regulation of officials｀speech is not only the demand of limitation of government power and Politic Ethic and Adminstrate Ethic，but also the key way to maintain a harmonious society and improve the relationship between officials and the public．Regulation of officials｀speech and power order can be strengthen only by law，muliti－level accoumtability mechanism and remedy，and diversifying democratic superivsion system．

officials｀sppech；alieration of power；legal government；regulation

D630．9

A

1007－8207（2011）09－0050－05

2011－06－20

房亞明 （1979—），男，瑤族，廣東連南人，廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院講師，中國人民大學(xué)博士，中共中央編譯局博士后，研究方向為憲法理論、政治制度。

本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目 “我國地方法制建設(shè)理論與實踐研究”之子課題 “地方法制建設(shè)中的政府法制問題”的階段性成果，項目編號：08JZD0010。