□ 王素芬

（遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽 110036）

繼承與超越：《貝弗里奇報告》對我國社會保障立法的借鑒與啟示

□ 王素芬

（遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽 110036）

《貝弗里奇報告》作為社會保障著作中的一部經(jīng)典文獻(xiàn)，其所確立的發(fā)展社會保障制度的原則及具體的制度設(shè)計不僅奠定了英國及西歐、北歐福利國家社會保障制度的基礎(chǔ)，而且對于當(dāng)下中國社會保障立法也有重要的指導(dǎo)作用。我們應(yīng)當(dāng)借鑒 《貝弗里奇報告》及英國福利國家發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，以 《社會保險法》、 《社會救助法》的形式具體貫徹并落實(shí)公民的社會保障權(quán)，確立社會保險法中的國家、社會與個人的適度責(zé)任，以保證社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展，為中國市場經(jīng)濟(jì)的繁榮與和諧社會的構(gòu)建提供制度支持。

《貝弗里奇報告》；社會保障權(quán)；社會保險法；社會救助法

在現(xiàn)代社會保障制度發(fā)展史中，《貝弗里奇報告》①全稱為《貝弗里奇報告——社會保險 和相關(guān)服務(wù)》，勞動和社會保障部社會保險研究所組織翻譯，中國 勞動社會保障出版社2004年版。是一份具有顯著的劃時代意義的歷史性文獻(xiàn)。這份報告不僅對英國社會保障制度的建立產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，標(biāo)志著英國現(xiàn)代福利國家的建成，同時對瑞典、芬蘭、法國、意大利等歐洲國家福利制度的建設(shè)均具有重要的意義。重讀這份報告，對于當(dāng)下中國社會保障立法工作的開展同樣具有諸多啟迪。

一、《貝弗里奇報告》產(chǎn)生的歷史背景

1941年6月10日，英國戰(zhàn)后重建部部長、國會議員阿瑟·格林伍德閣下在眾議院宣布：由于工作需要，他以戰(zhàn)后重建問題委員會主席的身份安排所有相關(guān)部委對英國現(xiàn)行的社會保險方案和相關(guān)服務(wù)進(jìn)行一次全面的調(diào)查。同時，應(yīng)他之邀，威廉姆·貝弗里奇爵士②威廉 ·亨 利· 貝弗 里奇 （William Herry Beveridge，1879－1963） ，生于印度的一個英國法官家庭，畢業(yè)于牛津大學(xué)。1919－1937年期間任倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長，其后回到牛津大學(xué)任教。關(guān)于他生平的詳細(xì)資料請參見Jose Harris，William Beveridge：a biography，Oxford University Press（1997）（2nd edn） ，pp.44－48及 關(guān)信 平. 西方 “福利國家之父”——貝弗里奇：兼 論〈貝弗 里奇 報告〉的誕生和影 響［J］.社會學(xué)研究，1993，（06）.將出任部際協(xié)調(diào)委員會主席，負(fù)責(zé)此次調(diào)查工作。自此，一部經(jīng)典的歷史性文獻(xiàn)得以誕生。該委員會由貝弗里奇出任主席，并包括由內(nèi)務(wù)部、勞動和兵役部、年金部、衛(wèi)生部、財政部、關(guān)稅與消費(fèi)部等11位政府官員及一位秘書。［1］

社會保險和相關(guān)服務(wù)部際協(xié)調(diào)委員會成立之時正值英國與德國法西斯作戰(zhàn)激烈之際。在戰(zhàn)事緊張之時，英國為什么要專門成立這樣一個“和平”委員會呢？

概而言之，即為立足于現(xiàn)時，著眼于未來。首先，社會保險和相關(guān)服務(wù)部際協(xié)調(diào)委員會的成立是基于國內(nèi)民眾對于社會保障制度改革的日益強(qiáng)烈的呼聲。英國社會保障制度的建設(shè)由來已久。最早的立法可以溯源到1601年的 《濟(jì)貧法》，1834年 《濟(jì)貧法修正案》（史稱“新濟(jì)貧法”）對濟(jì)貧方式做了重大的調(diào)整，并首次承認(rèn)了貧困的產(chǎn)生不僅僅是因?yàn)閭€人的懶惰、愚昧、無能，政府與社會也要負(fù)責(zé)。該《修正案》是英國現(xiàn)代社會救助制度誕生的標(biāo)志，同時也標(biāo)志著英國福利國家模式的萌芽。［2］（p18－19）20世紀(jì)初葉的社會保險立法仍無法解決工業(yè)化帶來的各種問題：壟斷資本主義階段的英國階級矛盾日趨尖銳，工人運(yùn)動頻發(fā)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)頻現(xiàn)，改革社會保障制度的呼聲不斷。1941年2月，英國工會聯(lián)合會提出，國家再也不能向其國民提供沒有實(shí)際效果的社會保障服務(wù)了。當(dāng)和平時代來到時，必須向民眾提供良好的社會保障。其次，成立這樣一個“和平”委員會也是為了當(dāng)時正在進(jìn)行之中的反法西斯戰(zhàn)爭鼓舞士氣之用。解除戰(zhàn)士們的后顧之憂，并能夠讓其在戰(zhàn)后安享幸福生活就是鼓舞他們奮勇作戰(zhàn)的最佳興奮劑。③英國政府許諾，一旦打敗了德國法西斯，英國將建立一個公正、平等和富裕的社會。

可見，《貝弗里奇報告》是對英國社會保障制度30年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的全面總結(jié)，更是應(yīng)當(dāng)時戰(zhàn)時情勢所需，為飽經(jīng)戰(zhàn)爭之苦的官兵與廣大人民點(diǎn)燃的一簇熊熊燃燒的照亮未來的火炬，讓所有的英國人都看到了希望。

二、《貝弗里奇報告》的主要貢獻(xiàn)與實(shí)踐影響

（一）《貝弗里奇報告》的主要貢獻(xiàn)

《貝弗里奇報告》共包括六部分，核心貢獻(xiàn)包括四個方面：

⒈闡明了提出建議的三條指導(dǎo)性原則。第一，經(jīng)驗(yàn)問題。即在規(guī)劃未來的時候既要充分利用過去積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，又不要被這些經(jīng)驗(yàn)積累過程中形成的部門利益所限制；第二，社會保險的地位。應(yīng)當(dāng)把社會保險看成是促進(jìn)社會進(jìn)步的系列政策之一。成熟的社會保險制度可以提供收入保障，這有助于消除貧困。但貧困僅僅是英國戰(zhàn)后重建需要解決的五大問題之一，而且在某種程度上可以說是最容易解決的一個問題。其他問題包括疾病、愚昧、骯臟和懶散；第三，社會保障需要國家與個人的合作?！敦惛ダ锲鎴蟾妗吩谶@里明確指出了國家責(zé)任的有限性，并指明國家責(zé)任不能替代個人責(zé)任，國家應(yīng)當(dāng)鼓勵個人積極參加自愿保險，以為自己及家人提供更高的保障水平。“國家的責(zé)任是保障服務(wù)的提供和資金的籌集，但在盡職盡責(zé)的同時，國家不應(yīng)扼殺對個人的激勵機(jī)制，應(yīng)該給個人參與社會保障制度建設(shè)的機(jī)會并賦予他們一定的責(zé)任。在確定國家最低保障水平時，應(yīng)該給個人留有一定的空間，使其有積極性參加自愿保險，以為自己及家人提供更高的保障水平?！保?］（p3）

⒉確立了英國社會保險方案遵循的六個原則。社會保險雖然只應(yīng)被看作 “促成社會進(jìn)步的政策之一”，但事實(shí)上，貝弗里奇是特別強(qiáng)調(diào)社會保險在社會保障體系中的核心地位的：“社會保障計劃的核心是社會保險方案”。［4］（p9）如何構(gòu)建社會保險制度自然也成為《貝弗里奇報告》的重要使命。該《報告》在明確提出建議的三條指導(dǎo)性原則之后，進(jìn)而框定了英國社會保險方案應(yīng)當(dāng)遵循的原則：基本生活待遇水平統(tǒng)一；繳費(fèi)費(fèi)率統(tǒng)一；行政管理職責(zé)統(tǒng)一；待遇水平適當(dāng)；廣泛保障；分門別類，適合不同人群。在這六條原則的基礎(chǔ)之上，結(jié)合國民救助和自愿保險等輔助措施，社會保障計劃提出，其目標(biāo)是要確保英國民眾在任何情況下都不會陷入貧困。這六條原則及其所暗含的內(nèi)容是根本性的，不可更改的。

⒊指出了改革社會保險制度的具體建議及理由。《貝弗里奇報告》第二部分審視了英國社會保障存在的問題并詳細(xì)論述了23項改革建議及理由，涉及到退休養(yǎng)老金、生育補(bǔ)貼、工傷保險等多方面。

⒋預(yù)見性地制訂了社會保障政策?！敦惛ダ锲鎴蟾妗返牧糠謨?nèi)容較好地設(shè)計了“從搖籃到墳?zāi)埂钡耐陚涞纳鐣Ｕ象w系，但這一保障制度能否得以實(shí)現(xiàn)還取決于相關(guān)的配套措施與政策，其中最主要的包括充分就業(yè)政策、全方位醫(yī)療康復(fù)服務(wù)、子女補(bǔ)貼等。

（二）《貝弗里奇報告》的實(shí)踐影響

⒈作為英國建立福利國家的重要基礎(chǔ)，《貝弗里奇報告》的發(fā)表受到了英國民眾的極大關(guān)注，單從此報告的發(fā)行量可窺一斑：《貝弗里奇報告》發(fā)表后不到一個月的時間內(nèi)售出10萬份，最后銷售總量為63.5萬份，成為當(dāng)時最暢銷的出版物。［5］《貝弗里奇報告》的確也對英國社會保障制度的建設(shè)產(chǎn)生了極為重大的影響，奠定了英國福利國家建設(shè)的重要基礎(chǔ)?！敦惛ダ锲鎴蟾妗窞閼?zhàn)后英國社會保障立法的制定提供了一個藍(lán)圖，1944年英國政府發(fā)表的《白皮書》接受了《貝弗里奇報告》的主要原則。1945年英國工黨執(zhí)政后，以部分工業(yè)國有化、實(shí)行充分就業(yè)和社會福利為綱領(lǐng)，先后實(shí)行社會保險、工傷、家庭補(bǔ)助和社會促進(jìn)等四種社會福利法案，基本上建立了一整套比較全面的社會保障制度。1948年工黨領(lǐng)袖艾得禮（Attlee）聲稱，英國已經(jīng)建立了“福利國家”。貝弗里奇的建議對英國社會保障制度直接的影響在于，其建議被1945年和1946年的實(shí)證法所采納，④英國在1945年通過了《家庭津貼法案》、1946年分別通過了《國民保險法案》和《國民健康服務(wù)法案》。英國的社會保險制度得以完全重構(gòu)。

⒉作為西方“福利國家”的藍(lán)圖，《貝弗里奇報告》在一定程度上催生并影響了西歐和北歐福利國家的建設(shè)。歐洲國家尤其是北歐各國在設(shè)計戰(zhàn)后福利制度時都不同程度地參照或者借鑒了《貝弗里奇報告》。如瑞典作為北歐福利國家的典型代表，其福利制度的建設(shè)即深受該報告的影響，該國政府在《貝弗里奇報告》內(nèi)容的基礎(chǔ)上開始精心設(shè)計自己的“福利國家”的美好形象。從1946年到1950年短短的五年間先后進(jìn)行了廣泛的社會福利方面的各項改革，頒布了不少有關(guān)退休養(yǎng)老金、子女補(bǔ)助、醫(yī)療保健服務(wù)、住房補(bǔ)貼、教育補(bǔ)助等新的法規(guī)。［6］（p175）

三、《貝弗里奇報告》對我國社會保障立法的啟示

（一）深入貫徹并落實(shí)公民的社會保障權(quán)

《貝弗里奇報告》首次將社會保障作為公民的一項基本權(quán)利予以闡明，并將之貫徹在具體的建議設(shè)計中。正是基于該報告的貢獻(xiàn)才使得社會保障作為一項基本人權(quán)在其后的發(fā)展中得到理論上和實(shí)踐上的廣泛認(rèn)可。從國際層面而言，獲得社會保障的權(quán)利被1948年聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》列入人權(quán)之中，“以最莊嚴(yán)的形式被肯定下來”。［7］（p24）《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》⑤該公約第9條規(guī)定：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享受社會保障，包括社會保險”。（1966年）及《兒童權(quán)利公約》（1989年）等對于社會保障權(quán)均有所規(guī)定。同時，這項權(quán)利也受到許多國家憲法的承認(rèn)，如法國1946年10月27日憲法序言第10條和11條的規(guī)定。

我國公民的社會保障權(quán)在現(xiàn)行《憲法》（1982年）第45條中有著明確的規(guī)定，2004年《憲法修正案》又進(jìn)一步確立 “國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度?！保?］然而，事實(shí)上，與國外社會保障制度建設(shè)完備的國家相比，我國公民社會保障權(quán)的確立與實(shí)現(xiàn)仍存在諸多不足：立法層次不高，內(nèi)容較為分散，體例不夠規(guī)范。作為貫徹社會保障權(quán)的核心法律規(guī)范的《社會保險法》雖然已經(jīng)出臺，但該法仍存在一定的不足：定位不準(zhǔn)，責(zé)任不明，可操作性不強(qiáng)。因此，對于社會保障權(quán)的權(quán)利設(shè)定和權(quán)利實(shí)現(xiàn)均需更為詳盡的設(shè)計。必須打破多年形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會保障體系，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，以實(shí)現(xiàn)人人普遍享有社會保障權(quán)。

（二）明晰社會保險法在社會保障體系中的地位

《貝弗里奇報告》關(guān)于社會保障體系主要闡述了三個方面：社會保險、國民救助和自愿保險。但事實(shí)上，貝弗里奇特別強(qiáng)調(diào)的是社會保險的核心作用：社會保障計劃的核心是社會保險方案。［9］（p9）“按照其設(shè)計， 當(dāng)社會保險方案全盤實(shí)施時，其提供的收入就應(yīng)當(dāng)能夠維持人們在各種正常情況下的基本生活”。［10］（p10）《貝弗里奇報告》實(shí)際上也是用較多的篇章在闡明社會保險的制度設(shè)計。然而，英國社會發(fā)展的事實(shí)表明，“貝弗里奇關(guān)于以保險為基礎(chǔ)的保障計劃能夠滿足不同情況的需要的期望是不現(xiàn)實(shí)的”，“之后失業(yè)的普遍發(fā)生，尤其是長期失業(yè)，意味著與救助相關(guān)的保障計劃雖然在貝弗里奇的報告中只做了簡短的介紹，但可能具有更重要的社會意義”。［11］（p103）

《貝弗里奇報告》對于社會保險的定位及英國社會發(fā)展的實(shí)踐警示我們，在我國社會保障制度建設(shè)過程中，也應(yīng)當(dāng)合理地定位社會保險法。在肯定社會保險在社會保障體系中核心地位的同時，也不能過于夸大其作用。在我國，完備的社會保障體系主要包括社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫和社會福利四個方面。在立法制度建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)注重這幾方面的協(xié)同發(fā)展。我國目前的情況是 《社會保險法》因?yàn)閺V泛涉及到生 （生育保險）、老（養(yǎng)老保險）、?。ㄡt(yī)療保險）、傷（工傷保險）、失業(yè)等人的一生中主要的風(fēng)險而得到了全國人民的廣泛關(guān)注，⑥2009年2月全國人大常委會公布《社會保險法》（草案）社會征求意見的結(jié)果顯示，在不到兩個月時間里，征集近7萬條意見。這是值得欣喜的。但同時我們的立法部門也應(yīng)當(dāng)抓緊制定高層次的 《社會救助法》、《社會優(yōu)撫法》、《社會福利法》，而不能讓《社會保險法》一枝獨(dú)秀。

（三）明確社會保險責(zé)任分配中國家、社會與個人的適度責(zé)任

《貝弗里奇報告》中特別強(qiáng)調(diào)了提出建議遵循的原則中的國家與個人合作的原則。同時，我們也可以看到，關(guān)于社會保險制度建設(shè)，貝弗里奇思想的核心即在于權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，而不能由國家財政完全負(fù)擔(dān)。國家所起的作用是什么？正如貝弗里奇在其《報告》中所一再重申的：“公共權(quán)力的責(zé)任是通過由它所決定的對國民收入的再分配，滿足每一個人的需求，給予他名副其實(shí)的安全感”。［12］（p23）

然而，戰(zhàn)后英國一段時間內(nèi)社會保障制度建設(shè)中在關(guān)于國家與個人責(zé)任分擔(dān)問題上并沒有真正實(shí)現(xiàn)《貝弗里奇報告》中所設(shè)計的合理目標(biāo)。英國的社會保障過度依賴政府，忽視了市場和社會的功能，始終將公平置于首位，而對于效率的側(cè)重則顯著不足。由此帶來的結(jié)果就是抑制了經(jīng)濟(jì)的增長，難以有效解決社會的貧困問題。改革社會保障制度，應(yīng)對福利國家的危機(jī)，又成為英國政府一個重要的使命。1985年6月，英國保守黨政府在其所提出的一份題為 《社會保障改革——變革的計劃》綠皮書中明確指出：社會保障制度應(yīng)該建立在公眾對社會保障的目標(biāo)與功能的正確理解上，建立在對國家與個人在社會保障制度中的作用和責(zé)任的正確理解上。社會保障制度應(yīng)該遵循這樣的基本原則，那就是社會保障并不僅僅是國家的責(zé)任，它應(yīng)該是個人與國家共同的責(zé)任，是國家與個人之間的合作，應(yīng)該是建立在國家責(zé)任和個人責(zé)任雙重支柱上的社會保障制度。綠皮書強(qiáng)調(diào)指出，我們必須明確這樣的觀點(diǎn)，那就是國家應(yīng)該鼓勵而不是取代個人在為其提供生活保障方面所做出的努力，同時國家對有需要的人提供幫助將會繼續(xù)保持并不斷發(fā)展。綜合而言，該綠皮書突出強(qiáng)調(diào)的是在社會保障制度發(fā)展中的個人責(zé)任。

20世紀(jì)90年代以來，福利國家的改革也正體現(xiàn)如上綠皮書的觀點(diǎn)，即個人責(zé)任的強(qiáng)調(diào)、國家責(zé)任的弱化——國家所承擔(dān)的“保護(hù)人”的角色逐漸淡化，而更多的將責(zé)任轉(zhuǎn)移為個人承擔(dān)。

通過《貝弗里奇報告》及歐美福利國家的社會實(shí)踐并結(jié)合我國社會保障立法，我們可以得出這樣的結(jié)論：國家、社會與個人適度責(zé)任應(yīng)當(dāng)被社會保險法確立為核心理論基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，英國、意大利等歐洲國家過于強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任的社會保險制度與智利的個人責(zé)任制度均有顯著的缺陷。因此，在社會保險制度中，只有實(shí)現(xiàn)國家、社會與個人適度責(zé)任才能構(gòu)建與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)并能夠進(jìn)一步促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會保障制度。

在此，筆者贊同這樣的觀點(diǎn)：為了不使國家因提供社會保障而背上沉重的財政包袱，在社會保障制度改革的過程中，我們應(yīng)確定合理的國家、企業(yè)和個人在社會保障中的責(zé)任，建立起像德國那樣的保險型的社會保障體系，［13］但國家在必要時也可以通過明確其在不同險種中的補(bǔ)貼比例的方式，強(qiáng)化國家責(zé)任，并更為充分地保障公民社會保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)。如上原則性的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在我國的《社會保險法》實(shí)施細(xì)則中予以細(xì)化，以增強(qiáng)社會保險法的可操作性。

《貝弗里奇報告》的生命力不僅僅止于它廣泛而深刻地影響了戰(zhàn)后初期西歐“福利國家”的建立，從更長遠(yuǎn)的意義上講，近半個世紀(jì)以來歐洲福利制度的每一步發(fā)展和變化都在檢驗(yàn)著它。換言之，每當(dāng)人們談?wù)撈鹞鳉W福利制度的功過是非以及要對福利制度做出調(diào)整修改時，都會去重新考察一下當(dāng)年貝弗里奇所提出的基本原則和各種設(shè)想。［14］從這個意義上講，貝弗里奇的確 “堪稱福利國家社會公民權(quán)模式的一個重要的國際設(shè)計師?！保?5］（p22）“《貝弗里奇報告》構(gòu)成了為現(xiàn)代福利國家奠定了基礎(chǔ)的立法的政策性依據(jù)。［16］（p22）中國的社會背景與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)雖然與當(dāng)年的英國及北歐國家的情況有所區(qū)別，但社會保障制度的建設(shè)與福利社會的目標(biāo)卻更大程度地體現(xiàn)著趨同。由此可見，當(dāng)下中國社會保障立法重新考察一下《貝弗里奇報告》或許應(yīng)當(dāng)成為必須要做的工作。

［1］Jose Harris，William Beveridge： a biography，Oxford University Press（1997）（2nd edn），p.370.

［2］張桂琳，彭潤金等.七國社會保障制度研究［M］.中國政法大學(xué)出版社，2005.

［3］［4］［9］［10］貝弗里奇報告——社會保險和相關(guān)服務(wù)［M］.勞動和社會保障部社會保險研究所組織譯.中國勞動社會保障出版社，2004.

［5］John Brown，The British Welfare State：A Critical History，Blackwell（1995），p26.

［6］孫炳耀主編.當(dāng)代英國瑞典社會保障制度［M］.法律出版社，2000.

［7］［12］（法）讓－雅克·迪貝盧等.社會保障法［M］.蔣將元譯.法律出版社，2002.

［8］憲法［Z］第14條第4款.

［11］［15］［16］ 內(nèi)維爾·哈里斯等.社會保障法 ［M］.北京大學(xué)出版社，2006.

［13］劉翠霄.進(jìn)城務(wù)工人員的社會保障問題［J］.法學(xué)研究，2005，（02）：123.

［14］關(guān)信平.西方“福利國家”之父——貝弗里奇：兼論《貝弗里奇報告》的誕生和影響［J］.社會學(xué)研究，1993，（06）：77.

（責(zé)任編輯：高 靜）

Inheritance and Deyond：Reference and Inspiration of “Beveridge Report”on China＇s Social Security Legislation

Wang Sufen

“Beveridge Report” as a social security works in the classical literature，they established the principle of development of the social security system and the specific design of the system not only established the United Kingdom and Western Europe，the Nordic welfare state social security system based and for the moment China＇s social security legislation is also an important guiding role.We should refer to the “Beveridge Report” and the British welfare state development experience，“Social Insurance Law”，“Social Assistance Act” in the form of the specific implementation of social security and the implementation of civil rights，the establishment of social insurance law in the state，society and moderate personal responsibility to ensure the sustainable development of the social security system，economic prosperity for the Chinese market and build a harmonious society to provide institutional support.

“Beveridge Report”；right to social security；social insurance law；social assistance law

D632.1

A

1007－8207（2011）09－0106－04

2011－06－27

王素芬 （1970—），女，遼寧臺安人，遼寧大學(xué)法學(xué)院副教授，遼寧大學(xué)理論經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動站研究人員，法學(xué)博士，研究方向?yàn)閯趧优c社會保障法學(xué)。

本文系作者主持的教育部項目 “社會保險責(zé)任分擔(dān)機(jī)制——國家、社會與個人適度責(zé)任研究”的階段性成果，項目編號：09YJC820050。