□楊梅

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

論政府應(yīng)對突發(fā)事件的信息溝通能力

□楊梅

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

突發(fā)事件中有效的信息溝通能夠穩(wěn)定公眾情緒，形成應(yīng)急聯(lián)動，降低應(yīng)急成本，塑造良好的政府形象。當(dāng)前，我國政府在突發(fā)事件中的信息溝通能力還存在著一些不足，因此，應(yīng)從完善應(yīng)急設(shè)施、整合信息資源、加強(qiáng)應(yīng)急培訓(xùn)、提升責(zé)任意識、加強(qiáng)對公眾的溝通和引導(dǎo)、加強(qiáng)對媒體的引導(dǎo)和管理等方面提升政府應(yīng)對突發(fā)事件信息溝通能力。

突發(fā)事件；政府應(yīng)急管理；信息溝通；信息溝通能力

突發(fā)事件嚴(yán)重威脅人類的生命、健康與財產(chǎn)安全，擾亂人們的正常生產(chǎn)生活秩序，影響社會的和諧與穩(wěn)定。突發(fā)事件應(yīng)急管理提供的公共產(chǎn)品安全，具有受益的非排他性和效用的不可分割性。突發(fā)事件的應(yīng)急管理是政府的重要職能，是群眾關(guān)心的熱點、媒體報道的焦點。危機(jī)溝通是應(yīng)急管理的主要內(nèi)容之一。應(yīng)急管理的預(yù)防、準(zhǔn)備、處置、恢復(fù)的過程就是危機(jī)信息溝通的過程。如：中國紅十字會對 “郭美美事件”最初沒有引起足夠重視，面對公眾的質(zhì)疑沒有及時回應(yīng)，因而引發(fā)了民眾對中國慈善事業(yè)的信任危機(jī)；會理縣對2011年6月發(fā)生的縣領(lǐng)導(dǎo)視察公路“懸浮照”事件高度重視，迅速坦承錯誤，公開道歉，贏得了公眾的諒解與支持。由此可見，在突發(fā)公共事件中，有效的信息溝通能夠減輕危害、轉(zhuǎn)危為“機(jī)”。無效的信息溝通會進(jìn)一步加劇突發(fā)事件的態(tài)勢，因此，提升突發(fā)事件信息溝通能力是各級政府當(dāng)務(wù)之急。

一、應(yīng)對突發(fā)事件過程中信息溝通的重要作用

突發(fā)事件信息是指應(yīng)急管理部門為了有效地預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件所需要的各種相關(guān)信息，包括突發(fā)事件發(fā)生的時間、地點、原因、類別、損失程度、影響范圍、發(fā)展趨勢、處置措施等。其中，信息貫穿于應(yīng)急管理的預(yù)防、準(zhǔn)備、處置、恢復(fù)的全過程。突發(fā)事件具有突發(fā)性、破壞性和關(guān)聯(lián)性，突發(fā)事件信息具有動態(tài)性、時效性、模糊性和易受扭曲性。

突發(fā)事件信息溝通是指各級人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點及公民、法人或其他組織在應(yīng)急管理的過程中收集、報告、傳遞、分享有關(guān)突發(fā)事件信息的活動。［1］突發(fā)事件信息溝通分為政府內(nèi)部溝通和政府外部溝通。政府內(nèi)部溝通分為上行溝通、下行溝通和平行溝通；外部溝通分為利益相關(guān)人溝通、公眾溝通、媒體溝通和國際溝通。

應(yīng)對突發(fā)事件過程中的信息溝通具有重要作用。突發(fā)事件的預(yù)防、準(zhǔn)備、處置、恢復(fù)階段都離不開對信息的把握。

⒈有利于穩(wěn)定公眾情緒。突發(fā)公共事件爆發(fā)前后，往往會伴隨著謠言、謊言等，政府的有效溝通能夠及時傳遞真實的應(yīng)急信息，從而正確指導(dǎo)政府及時啟動應(yīng)急管理系統(tǒng)，在最短時間內(nèi)控制突發(fā)事件的事態(tài)。2005年11月，吉林石化公司發(fā)生爆炸，松花江水質(zhì)受到污染。11月21日，黑龍江省哈爾濱市政府發(fā)布“因供水管網(wǎng)設(shè)施進(jìn)行檢修”的虛假停水公告。此時有關(guān)水污染、要地震的“小道消息”在哈爾濱市民中傳開，使一些市民陷入恐慌，由此引發(fā)一股搶水、搶食物的搶購風(fēng)波。國務(wù)院接到黑龍江省和建設(shè)部關(guān)于松花江水污染報告后要求公開相關(guān)信息。11月22日晚上，哈爾濱市政府發(fā)布第二則公告：因中石油吉化公司雙苯廠胺苯車間發(fā)生爆炸事故，預(yù)計松花江水源近期有可能受到上游的污染，決定市區(qū)供水管網(wǎng)臨時停水供水四天。［2］發(fā)布第二次停水通告后，哈爾濱市政府組織300多個工作組深入社區(qū)動員市民儲水，并開源節(jié)流啟動各項供水措施，及時穩(wěn)定了市民的恐慌情緒，平息了市民的搶購風(fēng)波，維護(hù)了社會的穩(wěn)定。

⒉有利于形成應(yīng)急聯(lián)動。在突發(fā)事件中，通過信息的傳遞和反饋有助于贏得公眾的理解與支持并達(dá)成應(yīng)對共識。2008年“5.12”汶川地震的消息公布后，當(dāng)天下午，一些網(wǎng)站曾爆出“北京將在晚上10點到12點之間發(fā)生2—6級地震”的虛假消息。我國政府權(quán)威部門快速反應(yīng)，及時辟謠。在災(zāi)害應(yīng)對過程中，主流媒體對災(zāi)區(qū)救援情況進(jìn)行了實時動態(tài)的報道，如中央人民廣播電臺播出《汶川緊急救援》，中央電視臺綜合頻道與新聞頻道聯(lián)合推出《抗震救災(zāi)，眾志成城》，24小時不間斷滾動播出。公眾及時了解災(zāi)情后，紛紛捐款捐物，黨員交納特殊黨費(fèi)，明星進(jìn)行賑災(zāi)義演，全國人民同心同德、共赴國難。青海玉樹地震后，當(dāng)?shù)仉娏νㄓ嵲O(shè)施遭到嚴(yán)重破壞，電力通訊部門及時搶修線路，在災(zāi)區(qū)現(xiàn)場通過電視直播全國上下齊心協(xié)力救助災(zāi)區(qū)的節(jié)目，增強(qiáng)了災(zāi)區(qū)群眾恢復(fù)重建的信心，調(diào)動了災(zāi)區(qū)群眾積極自救的情緒。

⒊有利于優(yōu)化資源配置。隨著績效管理在政府應(yīng)急管理中的不斷深入，政府的成本意識明顯增強(qiáng)。暢通信息溝通機(jī)制有利于政府盡早掌握應(yīng)急信息，最大程度地將危機(jī)遏止在萌芽狀態(tài)。即使不能將危機(jī)消滅在潛伏期，也可以通過啟動預(yù)案，提前準(zhǔn)備重要戰(zhàn)略物資，遏制危機(jī)發(fā)展并降低危機(jī)管理成本。玉樹地震當(dāng)日，國務(wù)院、青海省及玉樹州就成立了抗震救災(zāi)指揮部，［3］三級指揮部及時溝通了災(zāi)情與救援情況。國家抗震救災(zāi)指揮部及時制定了省級部門無法出臺的政策，調(diào)集資源支持，協(xié)調(diào)青海省和其他救災(zāi)主體的工作。青海省抗震救災(zāi)指揮部下設(shè)玉樹現(xiàn)場指揮點和西寧指揮點。玉樹現(xiàn)場指揮點負(fù)責(zé)搶險救災(zāi)工作，西寧指揮點負(fù)責(zé)航班、物資和人員運(yùn)送等后勤工作，對救災(zāi)物資和人員進(jìn)行集中調(diào)配，通過積極溝通，大大降低了救援成本，避免了救災(zāi)的盲目性，提高了救災(zāi)的效率。

⒋有利于塑造政府形象。改革開放30多年來，我國公眾的知情意識、參與意識、維權(quán)意識日益增強(qiáng)，在應(yīng)急管理中，公眾的知情意識、參與意識、維權(quán)意識比平常更加強(qiáng)烈。加強(qiáng)政府與公眾的信息交流，可以及時控制突發(fā)事件引發(fā)的社會恐慌情緒，樹立起政府負(fù)責(zé)任的形象。突發(fā)事件具有國際化的影響，信息溝通不暢就會有損害國家的國際形象的可能。同樣是突發(fā)事件，在2005年，我國吉林石化爆炸引發(fā)松花江水質(zhì)污染，因危及俄羅斯，引發(fā)了國際輿論對我國進(jìn)行譴責(zé)，使污染事件上升為國際事件。而在2008年“5.12汶川地震”突發(fā)之際，國務(wù)院新聞辦等部門因及時邀請路透社、《紐約時報》等西方主流媒體組團(tuán)進(jìn)川采訪，并以其真實、全面的報道感動了世界，樹立了中國公開、開放的良好形象。

二、我國突發(fā)公共事件信息溝通障礙分析

⒈硬件設(shè)施相對落后。硬件設(shè)施完備對突發(fā)事件的信息處理起著非常重要的作用。當(dāng)前，我國政府應(yīng)急管理的硬件設(shè)施亟待完善。2008年“5.12”汶川發(fā)生地震時，救援部隊經(jīng)過映秀鎮(zhèn)時當(dāng)?shù)厝罕姺从车卣鹎闆r非常嚴(yán)重，希望部隊留下進(jìn)行救援，但部隊沒有停留而是繼續(xù)前往汶川進(jìn)行救援。就是因為當(dāng)時受衛(wèi)星監(jiān)測設(shè)備的限制，監(jiān)測得到的汶川受災(zāi)最嚴(yán)重的信息與映秀受災(zāi)最嚴(yán)重的事實不符。2011年“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故原因之一是溫州南站信號設(shè)備在設(shè)計上存在嚴(yán)重缺陷，遭雷擊發(fā)生故障后，導(dǎo)致本應(yīng)顯示為紅燈的區(qū)間信號機(jī)錯誤顯示為綠燈，最終釀成大禍。

⒉信息溝通渠道不暢。目前，我國發(fā)生災(zāi)害及各類突發(fā)事件時，都是以部門為單位逐級匯報，因而缺乏快捷、有效的溝通渠道。信息量不是不夠大，也不一定不及時，最大的問題在于信息分散和部門壟斷，“各掃門前雪”，缺乏溝通和協(xié)作，無法在危難時刻統(tǒng)一調(diào)集，迅速匯總。2008年1月25日京珠高速公路發(fā)生嚴(yán)重堵車事件，就是由于各方發(fā)布通車信息混亂，致使許多不知情的車輛進(jìn)入湖南后無法出去造成的。

⒊缺乏風(fēng)險責(zé)任意識。“海恩法則”指出：“每一起嚴(yán)重事故的背后，必然有29次輕微事故、300起未遂先兆以及1000起事故隱患”。如果具備很強(qiáng)的風(fēng)險責(zé)任意識，有些突發(fā)事件可以減少損失甚至完全可以避免。由于缺乏風(fēng)險責(zé)任意識，遲報、瞞報、漏報突發(fā)事件信息，給政府及時、準(zhǔn)確、全面發(fā)布信息造成了很大障礙。2010年“12.7”河南澠池發(fā)生礦難，由該煤礦集團(tuán)組成的搶險救援指揮部不僅阻攔媒體和家屬進(jìn)入現(xiàn)場，還在通報中四次變更下井的人數(shù)，讓負(fù)有傳遞真實信息使命的媒體都“措手不及”。

⒋媒體溝通亟待加強(qiáng)。有中國“黃埔一期”新聞發(fā)言人之稱的鐵道部原新聞發(fā)言人王永平在2011年動車追尾事件答記者問時回答：“因為當(dāng)時在現(xiàn)場搶險的情況，環(huán)境非常復(fù)雜，下面是一個泥潭，施展開來很不方便……所以把那個車頭埋在下面蓋上土，主要是便于搶險。至于你信不信，我反正信了”，引起記者和民眾的對立情緒，進(jìn)一步加劇了鐵道部的信任危機(jī)。這一事件充分表明當(dāng)下我國政府與媒體的溝通能力亟待加強(qiáng)。

三、提升政府應(yīng)對突發(fā)事件信息溝通能力的對策

⒈完善應(yīng)急設(shè)施，整合信息資源。完善應(yīng)急設(shè)施，包括完善硬件設(shè)備和完善規(guī)章、制度兩個方面?！?.11”事件后的2007年10月，美國政府出臺了《信息共享的國家戰(zhàn)略》。促成聯(lián)邦、州、地方政府、私人組織及美國的國際伙伴、盟友之間實現(xiàn)有效的信息共享；在各州及大城市設(shè)立整合中心要達(dá)到處理共享和利用信息的基本標(biāo)準(zhǔn)。

目前，我國頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》及各省市《突發(fā)事件信息報告制度》，要求各級政府和有關(guān)部門應(yīng)急辦要及時報告相關(guān)突發(fā)事件的情況和動態(tài)，確保信息暢通，有效解決了在應(yīng)急管理中信息來源單一導(dǎo)致的信息匱乏、失真和扭曲問題。但是，我國尚缺乏應(yīng)急信息共享與整合方面的法律法規(guī)，因此，應(yīng)盡快制定出信息共享與整合的法律法規(guī)，并將其作為有關(guān)部門處理突發(fā)事件信息的一項重要工作。同時，為了解決信息孤島問題，可以在同級政府相關(guān)部門或毗鄰區(qū)域的政府間建立信息通報和會商制度，改變不同部門之間互不交流的狀態(tài)，促進(jìn)突發(fā)事件信息的橫向跨部門間的流動。目前，我國在這方面已有了積極的探索。2009年9月，環(huán)首都七省區(qū)市北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、山東共同簽署的《警務(wù)合作機(jī)制框架協(xié)議》規(guī)定，遇突發(fā)事件預(yù)警信息將隨時通報，可集中調(diào)警。［4］協(xié)議簽署后，警務(wù)合作工作逐漸融入到日常警務(wù)活動中，逐漸消除了區(qū)域、警種間的分割和壁壘。

⒉加強(qiáng)應(yīng)急培訓(xùn)，提升責(zé)任意識。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第25條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全突發(fā)事件管理培訓(xùn)制度，對政府及其部門負(fù)有處置事件職責(zé)的工作人員定期進(jìn)行培訓(xùn)”，［5］這就使得應(yīng)急管理的宣傳普及與演練有了相應(yīng)的法律依據(jù)。在突發(fā)事件潛伏期，管理部門和人員責(zé)任意識強(qiáng)，有利于及時捕捉突發(fā)事件的誘因，把突發(fā)事件控制在萌芽狀態(tài)之中；在突發(fā)事件爆發(fā)期，管理部門和人員責(zé)任意識強(qiáng)，有利于消除公眾的恐慌心理，而且能集思廣益，發(fā)揮大家的聰明才智，及時解決突發(fā)事態(tài)出現(xiàn)的問題；在突發(fā)事件恢復(fù)期，管理部門和人員責(zé)任意識強(qiáng)，有利于及時撫平公眾心態(tài)，恢復(fù)社會正常秩序。北京故宮博物院展品被盜案和瓷器損壞等事件發(fā)生后，沒有在第一時間向上級部門報告信息，沒有立即公開承認(rèn)錯誤，充分暴露了北京故宮博物院平時管理工作缺乏風(fēng)險責(zé)任意識。因此，加強(qiáng)定期或不定期的培訓(xùn)，增強(qiáng)管理部門和人員的風(fēng)險責(zé)任意識意義重大。

⒊加強(qiáng)對公眾的溝通和引導(dǎo)。我國是一個政府主導(dǎo)型的社會，應(yīng)急管理的機(jī)制和運(yùn)行都是由政府來主導(dǎo)，但是應(yīng)急管理應(yīng)該為公眾參與預(yù)留一定的空間。社會公眾的參與可以分擔(dān)政府的負(fù)擔(dān)。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第6條規(guī)定：“國家建立有效的社會動員機(jī)制，增強(qiáng)全民的公共安全和防范風(fēng)險的意識，提高全社會的避險救助能力?！薄锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第11條規(guī)定：“公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作”，由此明確了公民、法人和其他組織參與應(yīng)急管理的義務(wù)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第55條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生地的居民委員會、村民委員會和其他組織應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，進(jìn)行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護(hù)社會秩序?！保纱嗣鞔_了屬地基層單位進(jìn)行應(yīng)急救援的責(zé)任。政府通過加強(qiáng)對公眾的溝通和引導(dǎo)，如開通公開的突發(fā)公共事件舉報電話、短信平臺、電子信箱等，接受社會公眾有關(guān)突發(fā)事件信息的報告，并經(jīng)核實后進(jìn)一步報送給有關(guān)部門，如北京市整合110、119、122等報警服務(wù)，建立了以110為龍頭的緊急報警服務(wù)系統(tǒng)，還建立了以12345市長電話為龍頭的非緊急報警服務(wù)系統(tǒng)，為社會公眾報送突發(fā)事件的信息非常方便。

⒋加強(qiáng)對媒體的引導(dǎo)和管理。在信息社會，媒體作為公共利益的守望者，作為政府與公眾的橋梁，具有特殊的重要性。新聞媒體的報道是應(yīng)急管理部門獲取有關(guān)突發(fā)事件的重要信源之一。應(yīng)急管理部門通過對其反映的重要情況及時核實，并視具體情況采取應(yīng)急措施。2011年3月日本核輻射爆發(fā)后，美國發(fā)生民眾搶碘片，韓國發(fā)生民眾搶海藻的現(xiàn)象。在我國發(fā)生搶鹽現(xiàn)象是由網(wǎng)絡(luò)謠言引發(fā)的，單靠中鹽的市場供應(yīng)來消除社會影響是有限的，而正是因為媒體不斷地發(fā)布各類正確信息，為百姓解疑釋惑，對成功辟謠起到了重要的作用。

然而，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，媒體為了生存的需要和經(jīng)濟(jì)利益的最大化，可能會不擇手段地過度炒作突發(fā)事件，追求轟動效應(yīng)，可能會引發(fā)公眾恐慌情緒的加劇。甚至有些記者面對誘惑喪失職業(yè)道德，捏造事實、虛報或瞞報突發(fā)事件，如北京電視臺記者編造紙餡兒包子事件、繁峙礦難記者接受賄賂瞞報事件等。因此，要加強(qiáng)對媒體的引導(dǎo)和管理。要引導(dǎo)媒體及時報道，滿足公眾的知情權(quán)；引導(dǎo)媒體以真實性為原則，客觀、公允報道，發(fā)揮媒體的輿論引導(dǎo)功能。

應(yīng)急信息的常態(tài)化管理已成為世界性潮流。突發(fā)公共事件的信息溝通是應(yīng)急管理的重要組成部分，對應(yīng)急信息的管理要處理好以下兩種關(guān)系。一是常規(guī)信息管理和應(yīng)急信息管理的關(guān)系。“寧可小題大做，切不可讓危機(jī)信息錯過”。二是應(yīng)急信息的權(quán)宜管理和長效管理的關(guān)系。

［1］王宏偉.突發(fā)事件應(yīng)急管理［M］.中央廣播電視大學(xué)出版社，2009.

［2］北京市突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會辦公室、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院聯(lián)合課題組.突發(fā)事件典型案例匯編［M］.中國人民大學(xué)出版社，2009.

［3］宋勁松，鄧云峰.美德突發(fā)事件應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)初探［J］.中國行政管理，2011，（01）.

［4］甘浩.環(huán)首都七省市突發(fā)事件可集中調(diào)警 共享情報信息［N］.新京報，2010－09－27.

［5］中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法［EB／OL］.新華法治，http：／／news.xinhuanet.com ／legal／2007－08 ／30.

（責(zé)任編輯：牟春野）

On the Government Emergency Communication Ability

Yang Mei

Sudden public events，the effective information communication can stabilize the public mood，emergency response，emergency cost reduced form，shaping a good image of the government.Current，our country government in public emergency information communication ability still exists some shortage，the specific point of view，we should perfect the emergency facilities，integration of information resources；to strengthen the emergency response training，enhance the sense of responsibility；to strengthen the public communication and guide；to strengthen the media guide and management four aspects to enhance the government＇s ability of information communication.

emergency；emergency management；information；information communication

D630.8

A

1007－8207（2011）11－0028－03

2011－07－20

楊梅 （1978—），女，山東沂水人，中共吉林省委黨校 （吉林省行政學(xué)院）公共管理教研部講師，研究方向為公共管理、政府治理。