□ 劉瀟瀟

（湖南文理學院，湖南 常德 415000）

論我國官員問責的制約因素與解構(gòu)

□ 劉瀟瀟

（湖南文理學院，湖南 常德415000）

現(xiàn)代化進程中的中國官員問責已取得了實質(zhì)性的進展和愈益明顯的成效。然而，從社會系統(tǒng)論角度來看，當代中國官員問責進程尚遭遇三種因素的制約：一是官員問責認知上的制約，二是現(xiàn)行問責制度設(shè)計因素的制約，三是問責外部社會環(huán)境的制約。因此，深入剖析當代中國官員問責的制約因素，探究消除這些制約因素的有效途徑，對于依法治國，建設(shè)有中國特色的社會主義官員問責制，實現(xiàn)社會主義法治國家的價值目標有著重要的現(xiàn)實指導意義。

當代中國；官員問責；制約因素

現(xiàn)代系統(tǒng)論認為：任何事物都是作為系統(tǒng)而存在的，系統(tǒng)是事物的根本屬性。所謂系統(tǒng)，是指由相互聯(lián)系的諸要素按一定的原則組成的、具有特定性能的有機整體。現(xiàn)階段，我國官員問責系統(tǒng)中人們的問責理念、問責主體、客體間的責權(quán)、官員問責的法制等各要素間相互聯(lián)系、相互作用形成的網(wǎng)狀系統(tǒng)結(jié)構(gòu)以及官員問責系統(tǒng)的外部社會環(huán)境是官員問責的制約因素；官員問責是社會系統(tǒng)發(fā)展中政治、文化等諸要素與法治建設(shè)的良性互動。

一、當代中國官員問責進程中的制約因素

（一）“以黨問責”：官員問責認知上的制約因素

從目前我國官員問責的實踐來看，問責制因問責主體、問責對象、問責依據(jù)、問責方式、問責效果的不同而形成了不同的種類。例如：由黨組織出面，依據(jù)黨紀，迫使違背黨紀的黨員承擔相應(yīng)后果的問責制，可稱為“政黨問責制”；[1］由國家行政機關(guān)出面，依據(jù)憲法、法律法規(guī)、政紀等，迫使違法違紀的國家官員承擔相應(yīng)后果的問責制，可稱為“行政問責制”。不管是“政黨問責制”，還是“行政問責制”，不少人認為，歸根結(jié)底是“黨委問責制”。之所以出現(xiàn)“官員問責制”認知上的誤區(qū)，其根本原因是沒有厘清執(zhí)政黨、人大、政府三者的責任關(guān)系。其實，在我國，執(zhí)政黨、人大、政府三者的職權(quán)是非常明確的。中國共產(chǎn)黨是我國憲法明示的執(zhí)政黨、領(lǐng)導黨，是領(lǐng)導國家事務(wù)，領(lǐng)導人民群眾和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的核心力量，這是共產(chǎn)黨居于領(lǐng)導地位的憲法性依據(jù)；人大是國家的權(quán)力機關(guān)，國家行政機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。由于國情和歷史的原因，在很長一段時間，我國存在以黨代政、黨政不分的問題。一些人錯誤地認為，黨的領(lǐng)導就是黨領(lǐng)導一切，包攬一切，因此，在“官員問責”的思維定勢上人們自覺不自覺地步入了“以黨問責”的認知誤區(qū)。所謂“以黨問責”是指以黨的主要負責人的指示、意見問責。從法理上來看，“以黨問責”混淆了“以法問責”與“依法問責”這對法律概念?！耙苑▎栘煛迸c“依法問責”是有區(qū)別的。作為領(lǐng)導黨和執(zhí)政黨，在問責中的領(lǐng)導作用主要是實行“以法問責”的方略，即將自己的問責主張通過法定程序，通過人民權(quán)力機關(guān)（人民代表大會）制定為法律，運用法律手段來向黨政領(lǐng)導干部問責。同時，對執(zhí)政的黨組織與黨員干部，更主要是實行“依（依照）法問責”，執(zhí)政的黨組織自身也要 “在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。列寧說過，“在黨的代表大會上是不能制定法律的?！盵2］（p216）黨的主要負責人的指示、意見不能代替國法。國家法律是由國家權(quán)力機關(guān)制定并具有國家強制性與普遍約束力的。黨的主要負責人的指示、意見不具備這一性質(zhì)與法定條件。不能以黨規(guī)代國法，更不能以黨的主要負責人的指示壓國權(quán)、國法。所謂“依法問責”是指廣大民群眾在黨的領(lǐng)導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，對管理國家事務(wù)，管理國家文化事業(yè)，管理社會事務(wù)的黨政領(lǐng)導干部依法進行問責，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化。這就十分清楚地告訴我們，依法問責意味著最高權(quán)威的非人格化，憲法和法律作為國家和社會生活運轉(zhuǎn)的基本規(guī)則，任何國家機關(guān)、社會團體和公民個人都必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行活動。總之，中國共產(chǎn)黨既是實現(xiàn)“依法問責”的領(lǐng)導力量，又是實行民主與法治的倡導者和受法所制約的對象。

（二）問責主體之間、客體之間的權(quán)責沖突：制度設(shè)計上的制約因素

在我國的問責制體系中，問責主體是多元的。從官員問責實踐來看，問責主體之間的權(quán)責沖突集中表現(xiàn)為地方黨委對同級人大和政府不合理的領(lǐng)導。在黨委與人大的關(guān)系上，地方行政首長和常務(wù)副職同時是同級黨委常委而人大常委會主任卻不是，這一制度安排（個別地方的公安局長還兼任黨委常委）弱化了人大監(jiān)督問責政府的權(quán)威（但在省級，省委書記同時兼任省人大常委會主任）。目前選拔干部的實際運作模式影響了人大對政府組成人員的任免，從而影響了人大對政府的監(jiān)督和問責；在黨委同政府的關(guān)系上，黨委通過設(shè)立分管黨群、政法、農(nóng)業(yè)、工業(yè)的專職常委（或副書記）以及對口管理政府職能部門的黨委辦事機構(gòu) （如宣傳部對文教衛(wèi)口的管理）的制度安排強化了對政府人、財、事的領(lǐng)導，使政府在某種程度上權(quán)力與責任不一致，往往是有責任無權(quán)力，導致人大對政府的監(jiān)督和問責難以區(qū)分和厘清責任，受問責的政府官員也感到委屈。[3］還有一個重要方面是對政府官員問責與人大監(jiān)督政府的關(guān)系沒搞清楚。認為政府官員問責就是政府自身問責，而沒有認識到政府官員問責是人大監(jiān)督政府的重要內(nèi)容和職權(quán)。[4］官員問責的客體也是多層次的，包括各級黨委、政府和黨委、政府部門之間的領(lǐng)導干部等。由于問責客體之間的權(quán)責不夠清楚、權(quán)限不夠明確，在追究責任時，相關(guān)部門往往相互推諉，出現(xiàn)誰都有責任，誰又都沒有責任的情況；或者在問責中，問責客體具體應(yīng)當承擔什么責任，模糊不清。因此，行政問責制的一個重要的政治基礎(chǔ)，就是對于每一個行政人員的權(quán)力與責任要有一個明確的劃分，擁有清晰的責、權(quán)、利，合理地配置和劃分行政權(quán)力。[5］

另外，人大問責制度操作性不強，也制約了我國官員問責制的順利實施。一是各級人大及其常委會尚未出臺可以與政黨問責制文件和行政問責制文件相對應(yīng)的人大問責制文件。二是從現(xiàn)有的法律制度來看，憲法和法律賦予人大的有關(guān)質(zhì)詢、調(diào)查、罷免的規(guī)定比較原則，缺乏可操作性。比如：有關(guān)質(zhì)詢的主體僅限于部門或機構(gòu)，并沒有規(guī)定其負責人也為質(zhì)詢的主體。從理論上分析，既然有質(zhì)詢，就有可能發(fā)生責任的承擔問題。此外，在全國人大會議上提出的質(zhì)詢，如果提出質(zhì)詢的代表或代表團對答復不滿意，經(jīng)主席團決定，受質(zhì)詢機關(guān)再做答復，但若再次的答復不滿意又如何操作，法律對此無具體規(guī)定。[6］

（三）公民問責的冷漠性以及問責文化的滯后性：外部社會環(huán)境的制約因素

在我國現(xiàn)實的政治生活中，制約官員問責的外部因素有很多，但主要的因素是公民問責意識比較淡薄和問責文化相對滯后。一方面，表現(xiàn)為消極的政治冷漠。由于受傳統(tǒng)的“不在其位，不謀其政”等封建專制文化的影響，公民普遍缺乏基本的權(quán)利、平等和法治意識，對官員問責中的公民參與表現(xiàn)出消極的政治冷漠，不能合理地主張權(quán)利，在權(quán)利被侵害時往往是默默忍受或者采取過激的非理性行為。另一方面，表現(xiàn)為被問責對象的自責文化的滯后性。自責乃自我責備、自我責罰、自我譴責之意。被問責對象自責可從個人及組織兩個層面理解，個人層面是指公職人員對自己的行政過錯的自我責罰，如心理上的愧疚、悔恨、不安、反省以及相應(yīng)的自責行為，如積極補救過失、賠償損失、申請?zhí)幏?、引咎辭職等。組織層面是指黨政機關(guān)依照法規(guī)及組織規(guī)制公正無私地追究下屬組織及其人員的過錯責任，反思過失，吸取教訓，并對行為相對人承擔相應(yīng)的損害賠償。[7］公職人員因過錯而真正基于內(nèi)心自責、請求組織處分或引咎辭職的情況還較為鮮見。據(jù)調(diào)查，人們普遍認為為數(shù)不多的官員引咎辭職通常是受到外界強大壓力的結(jié)果。如針對原中國石油天然氣集團總公司總經(jīng)理馬富才、原北京市密云縣縣長張文、原吉林市市長剛占標的引咎辭職，有24%的人認為他們“是在保職無望的情況下作出的無奈選擇”，46%的人認為他們“是迫于輿論的壓力作出的選擇”。[8］在現(xiàn)實中，許多責任人員事后不是深刻反省和愧疚自責，而是振振有辭為自己辯解，千方百計逃避責任。另外，異體問責的機制相對缺失，極大地影響了公民、社會團體、新聞媒體問責的積極性和問責的效果。特別是2009年出臺的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》（以下簡稱 《暫行規(guī)定》）亦沒有對公民、社會團體、新聞媒體問責進行相關(guān)規(guī)范，這表明我國的公民問責機制依然缺失。

二、解構(gòu)我國官員問責制的路徑

（一）走出認知誤區(qū)：完善黨的領(lǐng)導方式，確保黨權(quán)正確行使

⒈從嚴治黨，防止黨權(quán)異化。中央黨校王貴秀教授在接受《中國新聞周刊》采訪時說：“問責的指向，必須從理論上進行構(gòu)建。首先要明確黨權(quán)和行政權(quán)，權(quán)責一致，否則無法對權(quán)力問責。”[9］黨務(wù)官員和行政官員的職權(quán)明確了，才能有責可問。目前的問責制已涵蓋領(lǐng)導官員履行職責不力的各種情況，也將行政問責提升至“黨政兩方面”。但如何在制度建設(shè)上更加清楚，還需要進一步明確。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，黨的領(lǐng)導地位在憲法序言中已得到確立。中國共產(chǎn)黨始終堅持黨要管黨、從嚴治黨、黨管干部的原則。執(zhí)政黨依據(jù)《暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》等對政府部門中具有黨員身份的行政人員追究責任。但是，執(zhí)政黨的問責不能替代行政問責，必須防止黨權(quán)異化。所謂“黨權(quán)異化”即是指執(zhí)政黨權(quán)力的運行及結(jié)果與它的自身相背離。執(zhí)政黨權(quán)力是社會關(guān)系的產(chǎn)物，也是社會關(guān)系的體現(xiàn)，社會的進步和發(fā)展離不開執(zhí)政黨權(quán)力。如果執(zhí)政黨權(quán)力發(fā)生異化，就會使政府面臨信任危機，失去人民信任，從而使國家面臨整合和控制危機，國家的正常秩序就會遭到破壞，正常的權(quán)力體系就難以高效有序地運行。因此，必須預防并遏制執(zhí)政黨權(quán)力的異化。當前，由于整體法治水平不高，黨對官員問責的監(jiān)督主要是依據(jù)政策，缺乏法制化的監(jiān)督機制。所以，必須改善領(lǐng)導方式，從政策型轉(zhuǎn)為法治型，實現(xiàn)對官員問責的依法監(jiān)督，使黨對官員問責的監(jiān)督法律化、制度化，以保證國家權(quán)力的正確行使。

⒉完善干部人事選用機制，防止用人權(quán)異化。完善選任用人的制度和機制，限制重要領(lǐng)導人在用人上過大的決定權(quán)，無疑是對其加強監(jiān)督，防止用人權(quán)異化的重要環(huán)節(jié)。只有從這里入手，建立行之有效的監(jiān)督制度和機制，才能真正避免劉方仁、程維高案的再度出現(xiàn)。目前，對于省委書記這樣重量級官員監(jiān)督的重要性，中央已經(jīng)有了新的重大舉措。如向地方派出中央巡視組，巡回監(jiān)督地方黨政干部特別是重要領(lǐng)導干部的狀況、群眾的反映等重大問題，這個信號告訴我們，包括對省委書記在內(nèi)的重要官員監(jiān)督的力度正在加大，這方面的制度創(chuàng)新、機制創(chuàng)新也在不斷的探索之中。我們期盼著真正能夠發(fā)揮作用的監(jiān)督機制、監(jiān)督制度乃至監(jiān)督體制的確立，從而使所有行使公共權(quán)力的黨政官員都能夠在有效的法律和制度框架下回歸其應(yīng)具有的理性，真正實現(xiàn)黨中央一再重申的立黨為公、執(zhí)政為民的宗旨。[10］

（二）科學設(shè)計問責法制：明確責權(quán)，依法問責

⒈依法確立“官員問責”原則。對黨政領(lǐng)導干部進行問責必須堅持四大原則。第一，權(quán)、責法定原則。意即法無明文規(guī)定不問責，法無明文規(guī)定不處分。擁有清晰的權(quán)、責是官員問責的前提。我國目前政治體制和行政體制改革還沒有完全到位，造成黨政官員的責任歸屬難以認定，這也在一定程度上影響了官員問責制的實施。例如：一個地方出了該問責的事，責任到底在黨委還是政府，難以認定。如果需要政府承擔責任，到底是問到哪一級？需要幾級政府來承擔責任？該級政府中由哪個行政職能部門來承擔責任？如果是領(lǐng)導負責任，是主管領(lǐng)導還是分管領(lǐng)導？是執(zhí)行領(lǐng)導還是決策領(lǐng)導抑或監(jiān)督領(lǐng)導？這些問題都有很大的不確定性。在職責不清的情況下，一旦出現(xiàn)問題，追究起來往往無從下手。[11］第二，權(quán)、責、處分相適應(yīng)原則。指的是對被問責主體的處分要與其失職、不作為行為的社會危害、社會影響的大小相適應(yīng)。旨在遏制諸如“打瞌睡”被問責的濫問責現(xiàn)象；雖然《暫行規(guī)定》的出臺被認為邁出了制度化的一步，但規(guī)定中的條款仍顯模糊?！扒啡鼻宄靼椎囊?guī)定與責罰‘量刑’界限，這種問責制度本身就變得非常有彈性，彈性空間大就容易被鉆空子?！盵12］因此，通過法律的形式確立與權(quán)、責、處分相適應(yīng)的原則很有必要。第三，個人責任原則和過錯原則。在完善官員問責制度時，應(yīng)當依法正確處理好民主決策和個人責任的關(guān)系。對以政府名義作出的行為需要追究責任時，行政首長是第一問責對象；對行政人員的個人違紀違法行為追究責任時，行為人是第一問責對象；對任用、提拔該人員有過錯或違法違紀情形的，應(yīng)當一并問責。前者體現(xiàn)憲法確立的首長負責制，后者是個人責任原則和過錯原則的要求。第四，問責平等原則。即平等適應(yīng)問責法制的原則。問責的對象無論其地位多高，職權(quán)多大，都不能凌駕于問責法制之上，都必須平等地適應(yīng)問責法制。

⒉加強與官員問責制配套的制度建設(shè)。第一，進一步完善人大問責制度。從我國民主政治的發(fā)展而言，加強人大制度的建設(shè)對政府責任的落實具有關(guān)鍵意義，人大不僅要強化原有的監(jiān)督職能，還可以在此基礎(chǔ)上開拓新的監(jiān)督渠道，如不信任案的提出、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等，以增強人大問責的力度。[13］第二，進一步完善問責對象的職權(quán)制度。我國傳統(tǒng)的黨政職能部門之間職責劃分不清、職能交叉比較嚴重，致使部門之間互相扯皮現(xiàn)象習以為常，也難以做到真正問責。因此，各級政府職能部門要明確崗位職責，強化責任制，有權(quán)必有責，有責要作為，不作為必須調(diào)離，只有在每個崗位上工作的公務(wù)員都能履行職責、都有作為，才能有效減少各種安全隱患，才能減少各類影響社會和諧的不穩(wěn)定因素。[14］

（三）營造官員問責氛圍：構(gòu)建多元問責體系，發(fā)揮異體問責功能

⒈強化人大及其常委會的監(jiān)督功能，發(fā)揮人大代表的問責作用。第一，各級人大對于政府和政府工作的監(jiān)督問責權(quán)力必須細化、具體化和強化。細化和具體化是指要通過法規(guī)制度的形式使這樣的監(jiān)督問責具有范圍明確、渠道清晰并具有可操作性。比如：人大機構(gòu)對政府行為監(jiān)督問責的直接作用——審查權(quán)、建議權(quán)和否決權(quán)，必須明確規(guī)定應(yīng)用的方式和運作機制。強化則是指這樣的監(jiān)督問責必須通過增強人大在行使其權(quán)力時的獨立性和權(quán)威性來予以大力加強。比如黨和國家的領(lǐng)導機構(gòu)要自覺地尊重和維護人大機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性；各級人大為實施監(jiān)督問責功能所需的資源必須得到保障，例如專職人大代表的比例應(yīng)予增加，常任人大代表應(yīng)配置相應(yīng)的工作人員、辦公場所和設(shè)備等等。[15］第二，建立人大代表問責制，防止人大代表不作為。一是建立代表素質(zhì)培養(yǎng)的長效機制，為“問責制”的實施打好基礎(chǔ)。加強對代表的培訓，提高代表自身素質(zhì)，是代表提出好建議的保證。二是進一步完善人代會閉會期間代表活動機制。應(yīng)認真組織代表開展小組活動，提倡代表要深入群眾，體察民情，了解民意，使代表提出的建議真正反映人民群眾的意見和呼聲。三是建立人大代表建議審查制度。在交辦代表建議時，應(yīng)對代表所提建議認真分類，匯總整理，經(jīng)審核把關(guān)后，列為需要辦理的建議。特別是一些涉法建議，要認真研究，慎重把關(guān)。對于不符合國家大政方針、法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定或根本辦不到的建議，應(yīng)耐心說服代表，勸其收回建議，確保建議的嚴肅性和可操作性。[16］四是繼續(xù)改進聽證會制度。要對聽證會制度的程序進行詳細規(guī)定，保證聽證中公民的意見能夠得到及時回應(yīng)。[17］

⒉建立問責回應(yīng)機制，保證和維護公民、新聞媒體參與問責。第一，建立問責回應(yīng)制度。實施問責回應(yīng)制度，必須深入了解民意，這樣，政府才能制定出更好的政策為人民服務(wù)。我國現(xiàn)在關(guān)于民意調(diào)查的機構(gòu)還很少，調(diào)查的手段還很有限，人民的很多意愿還不能充分表達，所以，我們必須積極完善民意調(diào)查機制，加大民意調(diào)查的范圍，讓政府政策能更好地代表和體現(xiàn)民意。第二，健全信訪制度。信訪是我國公民表達政治訴求的一種合法手段，也是我國公民參與政治的一種方式。近年來，我國信訪制度逐步完善，通過公民的信訪，揭露和查辦了一大批有問題的官員，保護了公民的利益。但現(xiàn)有信訪制度還需進一步改善，例如應(yīng)加強對上訪人的權(quán)利、人身安全等方面的保護，防止對上訪人的打擊報復。[18］第三，拓寬公民參與問責的政治途徑，激發(fā)公民參與政治的熱情，形成一個政府與公民能夠互動溝通的秩序。公民積極參與政治，有利于多元問責主體的完善。第四，充分發(fā)揮“第四種權(quán)力”的作用。新聞媒體在西方被認為是立法、行政、司法三大權(quán)力之外的“第四種權(quán)力”。通過新聞媒體，廣大人民群眾可以了解問責事件處理情況，使行政問責接受社會監(jiān)督。沒有新聞媒體的自由報道，黨政行為都將在暗箱之中，信息不透明，社會不知曉，問責就無從談起。但由于新聞媒體具有很強的影響力，容易形成偏激的輿論導向，對處理行政問責案件可能產(chǎn)生負面影響，因此，要通過立法規(guī)范新聞機構(gòu)報道的客觀公正性。目前，新聞監(jiān)督問責還不夠規(guī)范，應(yīng)從立法上加以規(guī)制。另外，網(wǎng)絡(luò)問責也是對官員問責工作進行監(jiān)督的一條便捷的途徑。政府行風行紀網(wǎng)絡(luò)信息平臺制度在我國已經(jīng)普遍建立起來，但仍然要從制度上規(guī)范網(wǎng)絡(luò)博客對官員問責事項監(jiān)督的職責并為其履行職責提供保障。

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（責任編輯：高 靜）

Abstract：Administrative accountability is working in China and has made remarkable achievements，but it is restricted by three factors．At first，it is restricted by cognition．Secondly，it is restricted by systems of administrative accountability．Thirdly，it is restricted by social environment．It is significant for propelling process of adminstration by law and safeguarding harmonious and stable society that inquires jurisprudence of system of administrative accountability，analyzes situation of regulation and control of system of administrative accountability，and quests for countermeasures for promotion and safeguarding of administrative accountability．

Key words：the present China；administrative accountability；restricting factors； countermeasures

On Restricting Factors of Administrative Accountability and its Countermeasures

Liu Xiaoxiao

D630．3

A

1007－8207（2011）04－0005－04

2010－12－30

劉瀟瀟 （1962—），男，湖南安化人，湖南文理學院法學院教授，研究方向為公共管理。

本文系2009年度教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目 “行政問責法治模式理論與實證研究”的階段性成果，項目編號：09YJA820020。