李曉宇

（南京師范大學公共管理學院，南京210046）

淺談完善我國公共政策評估主體體系

李曉宇

（南京師范大學公共管理學院，南京210046）

公共政策評估是政策過程的重要組成部分，對于改進政策系統(tǒng)和提升政策執(zhí)行能力具有重要意義。而政策評估主體作為政策評估活動的核心，對評估結(jié)果具有主導作用。當前我國公共政策評估主體體系存在著主體單一、獨立性不足及信息不對稱等問題，要堅持評估主體的多元性和獨立性原則，建立多元立體的政策評估主體體系，拓寬政策評估主體參與的渠道，不斷提升我國公共政策評估的科學化和民主化水平。

公共政策；評估主體；多元化；專業(yè)化；獨立性

公共政策評估是一個新興的研究領域。一個完整的政策過程，除了政策制定和政策執(zhí)行以外還需要對政策和政策活動進行科學的評估。公共政策的執(zhí)行過程很難與政策制定者的政策預期完全吻合，只有通過政策評估，才能及時發(fā)現(xiàn)政策實施中存在的問題，保證政策目標的順利實現(xiàn)。政策評估是在大量收集政策實際執(zhí)行效果和效益信息基礎上，運用科學方法分析判斷政策是否實現(xiàn)了預期目標，在多大程度上實現(xiàn)了預期目標以及政策實施效果的過程。而政策評估主體在整個政策評估活動中處于核心地位，發(fā)揮著主導作用，并會對評估結(jié)果產(chǎn)生重要影響。

一、我國公共政策評估主體的選擇

1.公共政策評估主體的內(nèi)涵和類型。政策評估主體主要指主持、組織或參與公共政策評估過程的個人、團體或組織，是對政策進行評價分析的實施者，在公共政策評估系統(tǒng)處于主導性地位。它可以是政策制定者、執(zhí)行者、政策對象或政策第三方。

依據(jù)不同的標準或者從不同的角度可以對公共政策評估主體進行多種分類。比如，依據(jù)組織化程度，可分為正式的和非正式的政策評估主體；依據(jù)其與政府的關系，可分為官方的、半官方的與非官方的政策評估主體，或非獨立的、半獨立的與獨立的政策評估主體。在政策評估實踐中，一般將評估主體劃分為政策評估組織與政策評估個體以及內(nèi)部評估主體與外部評估主體。政策評估組織是評估活動的依托和載體，也是整合各種政策評估資源的平臺。政策評估個體指那些常常以個人名義從事政策評估活動、生產(chǎn)政策評估知識的個人；而內(nèi)部評估主體與外部評估主體的劃分依據(jù)則是評估主體是否來自于行政機構。

2.公共政策評估主體選擇的原則。包括多元化原則、利益相關和代表性原則、獨立性和公平公開原則、專業(yè)化原則等。堅持評估主體多元結(jié)構是保證公共政策評估有效性的一個基本原則。因為任何一個評估主體都有其自身特定的評估角度，具有特定身份的評估主體亦有自身難以克服的評估局限。同時，政策評估主體還應該堅持利益相關和代表性原則，既要與所評估的政策有利益上的聯(lián)系，又要具有代表性，代表利益相關方開展政策評估。堅持獨立性和公平公開原則，保持政策評估的獨立性。堅持專業(yè)化原則，選擇專業(yè)的評估人員，采用專業(yè)的技術和方法。只有堅持以上原則，才能選定恰當?shù)墓舱咴u估主體，進而實現(xiàn)科學有效的公共政策評估。

二、我國公共政策評估主體體系存在的問題

隨著我國公共政策系統(tǒng)的不斷規(guī)范和評估技術的進步，在政策評估過程中不論是政策評估主體的選擇還是評估技術的運用均取得了很大進步，但政策評估依然沒有達到政策科學發(fā)展的要求，公共政策評估主體還存在一定的問題：

1.主體單一?，F(xiàn)階段我國的公共政策評估主體以官方為主，以內(nèi)部評估主體為主，缺乏外部評估主體，即以官方為主，缺乏社會組織和社會公眾的參與。大多數(shù)政府部門在公共政策評估實踐過程中，只是在系統(tǒng)內(nèi)部通過自下而上的總結(jié)報告等形式對本部門或本系統(tǒng)工作進行總結(jié)評估，政策評估主體單一。致使在公共政策評估過程中，只重視自身評價，忽視作為政府行為相對人的社會組織和社會公眾的評價。

2.獨立性不足。由于缺乏建立在科學基礎上的專門獨立的公共政策評估組織，公共政策評估主體和被評估對象有著業(yè)務上或?qū)蛹壣系姆N種聯(lián)系，使得評估主體在公共政策評估過程中帶有很強的主觀色彩，難以保持評估立場的科學性和客觀性。評估主體獨立性的缺失，導致在評估結(jié)論中對事實真相的反映以及公共政策績效的評判客觀性不足，尤其是政府自身利益和公眾利益沖突時，更會使得公共政策評估結(jié)論缺乏公信力。

3.缺乏代表性和專業(yè)性。有些地方政府在公共政策評估過程中雖然重視了社會組織和公眾代表的參與，但在評估參與主體的選擇上卻采取指定或篩選的方式，將一些與政府部門觀點相左的社會組織和公眾代表排斥在外。普通民眾參與公共政策評估的渠道明顯不足，導致公共政策評估主體參與流于形式，評估參與主體的代表性和廣泛性不足。在政策評估過程中，由于評估主體自身知識結(jié)構或技術能力的欠缺，在政策評估中缺乏專業(yè)性，對公共政策執(zhí)行的效果和效益無法做出客觀準確有依據(jù)的判斷，也使得政策評估難以發(fā)揮應有作用。

4.主體之間信息不對稱。有些政府部門在公共政策評估的過程中，基于自身利益或政治性策略的考慮，提供虛假信息或有意歪曲政策執(zhí)行實際效果，導致公共政策評估參與主體作用難以發(fā)揮。在參與公共政策評估過程中，不同參與主體掌握的信息是不對稱的，即使公共政策評估主體的選擇遵循了多元性、專業(yè)性和獨立性原則，但由于信息的不對稱，依然會產(chǎn)生政策評估流于形式的后果，因此，堅持主體之間信息對稱、信息的共享和交流，是評估結(jié)果客觀真實的必要條件和重要保證。

三、完善我國公共政策評估主體體系的對策

1.增強對公共政策評估重要性的認識。思想是行動的指南，政策評估之所以未受到各級黨委和政府的足夠重視，根本原因在于思想上存在障礙。首先，要破除對政策評估的錯誤認識，要讓各級決策部門真正認識到評估工作的重要意義。政策評估是政策過程的重要組成部分，是實現(xiàn)政策科學化的重要保障，對決策部門及時解決政策執(zhí)行梗阻有著重要意義。政策評估的最終目的是實現(xiàn)決策科學化和民主化，減少政策失誤和執(zhí)行阻力，提高行政效率。其次，政策評估工作的改進要循序漸進地進行，要遵循政策執(zhí)行的規(guī)律并在執(zhí)行過程中不斷完善。

2.建立多元立體化的公共政策評估主體體系。公共政策的本質(zhì)屬性是“公共性”，公共政策應體現(xiàn)公眾的利益和意志，這里的公眾指的是社會多元化的公眾群體，因而公共政策評估主體也應該是“多元的”。針對目前評估主體單一化的現(xiàn)狀，公共政策評估可以參照國外的成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國政策科學發(fā)展的實際情況，在官方績效評估的基礎上，實行政府權力機關、專業(yè)評估組織(包括大專院校和研究機構)、社會組織和公眾等多元評估主體的結(jié)合，實現(xiàn)評估主體的多元化。建立起既包括橫向上多角度全方位的、又包含縱向上分階段分層次的多元立體化的評估主體體系。

3.堅持公共政策評估主體的獨立性和專業(yè)性。在提高公共政策評估組織的獨立性方面，可以借鑒西方國家的經(jīng)驗，西方國家對公共政策的評估主要由獨立的評估機構完成。針對我國政策評估主體的現(xiàn)狀，要進一步規(guī)范官方的政策評估組織，強化其責任，同時要積極培育專業(yè)化的政策評估機構，大力發(fā)展民間的政策評估組織，使之逐漸成為政策評估的重要力量。除了專門的政策評估機構，傳媒及社會公眾也應該積極參與公共問題的發(fā)掘與公共政策的評估。堅持利益相關和代表性原則，增強公共政策評估主體的評估水平，提升政策評估的權威性和科學性。

4.拓寬公共政策評估主體的參與渠道。在公共政策評估過程中，真正重視社會組織和公眾代表的參與，公共政策評估主體應該是公共政策評估相關人利益的代表。公共政策是政府部門向公眾提供的公共產(chǎn)品，必須以公眾利益為其基本價值取向。政府所提供的產(chǎn)品能否滿足公眾需要，在多大程度上滿足公眾需要，公眾是最終的決定者。政府應通過制度建設將公眾評估納入決策議程，拓寬不同的政策評估主體的參與渠道。在政策評估過程中，各政策評估參與主體都可以進行自由充分的意見表達，最后由獨立的公共政策評估組織根據(jù)討論的結(jié)果作出公開的結(jié)論。

政策評估是一個系統(tǒng)的科學體系，涉及到評估主體、標準、方法、程序、結(jié)果反饋等諸多方面。政策評估的發(fā)展和完善必然要求把政策評估納入制度化軌道。只有通過規(guī)范的制度設計，才能實現(xiàn)政策過程的權、責、利相統(tǒng)一，真正使政策評估發(fā)揮其應有作用。政策評估在我國尚處于起步階段，還需要不斷地建設、規(guī)范、完善和發(fā)展，需要部門政府與社會各界共同付出長期的努力。

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1002-7408（2011）03-0023-02

李曉宇（1986-）男，江西九江人，南京師范大學公共管理學院2009級行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：政府機構改革與職能轉(zhuǎn)變。

[責任編輯：孫巍]