高 艷

（北京師范大學(xué)公共管理系，北京100875）

公民參與視閾下的人民建議征集制度

高 艷

（北京師范大學(xué)公共管理系，北京100875）

人民建議征集制度是公民有序政治參與的重要途徑，它形成了一套完整的運(yùn)作系統(tǒng)。但作為政府主導(dǎo)的民意表達(dá)渠道，由于其組織化動(dòng)員的參與方式和精英壟斷的參與者格局，人民建議征集是一種漏斗型公民參與。相信和尊重民智，避免精英壟斷，暢通公民與政府的零距離接觸渠道，提高政府的回應(yīng)能力，建立多中心的直接參與格局，是克服漏斗型參與的關(guān)鍵。

公民參與；人民建議征集；漏斗型公民參與；民主權(quán)利；雙向溝通

我國一直強(qiáng)調(diào)公民的有序政治參與，并把它作為推進(jìn)中國特色民主政治的重要內(nèi)容。人民建議征集制度作為一種公民有序政治參與的實(shí)現(xiàn)形式，是典型的亨廷頓所說“平民試圖影響政府決策的活動(dòng)”。[1]東部H省作為人民建議征集實(shí)施的先行省份，在1992年建立了人民建議征集制度，并作了一系列的制度安排，以期推動(dòng)政府與公民的良性互動(dòng)，增強(qiáng)政策的有效性與合法性，從而促進(jìn)社會(huì)生活的和諧與安定，它在人民建議征集的發(fā)展方面有較強(qiáng)的代表性。因而本文以H省為樣本，介紹人民建議征集的制度安排，分析其作為公民參與方式的特征，以期推動(dòng)公民參與的發(fā)展。

一、人民建議征集的制度安排

公民參與理論的先驅(qū)謝爾·阿斯汀認(rèn)為，“公民參與是一種公民權(quán)力的運(yùn)用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)中，無法掌握權(quán)力的民眾，其意見在未來能有計(jì)劃地被列入考慮?！盵2]社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義民主政治的發(fā)展呼喚民意表達(dá)制度的創(chuàng)新，充分反映民意、廣泛集中民智，是繼續(xù)推進(jìn)地方改革和開放事業(yè)的內(nèi)在要求。人民建議征集制度作為無法掌握權(quán)力的民眾表達(dá)意見的制度安排，是黨和政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，公開征集人民對(duì)當(dāng)?shù)啬酥寥珖恼?、?jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)管理等方面決策建議的制度。

1992年，H省頒布《關(guān)于建立人民建議征集制度的意見》，確立了該省人民建議征集制度的具體安排。通過建立征集網(wǎng)絡(luò)、開辟征集渠道、確定征集內(nèi)容和激勵(lì)因子、規(guī)范建議的處理等，該省人民建議征集形成了一套完整的運(yùn)作系統(tǒng)。

1.征集網(wǎng)絡(luò)。征集網(wǎng)絡(luò)是由上而下的各級(jí)征集機(jī)構(gòu)形成的運(yùn)行系統(tǒng)。征集機(jī)構(gòu)是具體負(fù)責(zé)人民建議征集的國家機(jī)關(guān)，該機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員素質(zhì)狀況、辦事效率關(guān)系到此項(xiàng)制度的有效運(yùn)行。H省于1993年初在省信訪局設(shè)立人民建議征集辦公室（以下簡稱征集辦），負(fù)責(zé)征集社會(huì)各界對(duì)省內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活等方面的意見和建議。又相繼在11個(gè)設(shè)區(qū)市分別相應(yīng)建立了征集辦。這種從上到下的機(jī)構(gòu)設(shè)置，基本上形成了以省人民建議征集辦公室為龍頭，以各市征集辦為主體，向基層延伸的人民建議征集網(wǎng)絡(luò)。

2.征集渠道。H省積極拓寬征集渠道，采用多種形式，主動(dòng)征集、廣泛吸納建議。首先，采用傳統(tǒng)的征集渠道。在征集辦成立伊始，他們通過新聞媒體向社會(huì)公布辦公地址和電話號(hào)碼，人民群眾可以根據(jù)便利情況自由選擇建議方式，可以來信、來電或者來訪。其次，加強(qiáng)與人大、政協(xié)代表和專家學(xué)者的聯(lián)系。高質(zhì)量的建議源主要集中在各級(jí)人大代表和政協(xié)委員、專家獻(xiàn)策團(tuán)成員、研究機(jī)構(gòu)人員和高校教師等人員中。為了發(fā)揮這些人的優(yōu)勢(shì)，H省通過發(fā)征集建議信件、召開相關(guān)人員座談會(huì)、發(fā)賀年卡、電話聯(lián)系、走訪等方式，與這些人員建立并保持密切聯(lián)系。最后，互聯(lián)網(wǎng)征集?；ヂ?lián)網(wǎng)征集不僅信息量大，易于獲取，而且質(zhì)量高，是一條重要征集渠道。

3.征集內(nèi)容。征集內(nèi)容的針對(duì)性是征集制度有效落實(shí)的重要條件。H省將征集制度定位為服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)決策，因此，H省人民建議征集始終緊密圍繞省委、省政府的中心工作，動(dòng)員和組織社會(huì)各界人士建言獻(xiàn)策。H省人民建議征集辦公室每年收到的建議內(nèi)容既涉及政治、經(jīng)濟(jì)、教育、農(nóng)村等宏觀問題，也有政府應(yīng)推行垃圾分類回收、加強(qiáng)某處文物保護(hù)等具體建議。

4.征集的激勵(lì)因子。激勵(lì)對(duì)于激發(fā)公民參與積極性和主動(dòng)性、獲取高質(zhì)量的建議有著不可忽視的作用，對(duì)提高公民參與水平至關(guān)重要。H省主要運(yùn)用了三種激勵(lì)因子推動(dòng)建議征集的發(fā)展：一是及時(shí)、認(rèn)真回應(yīng)建議人的建議，堅(jiān)持來信必復(fù)，保護(hù)建議人的積極性。二是采取考核措施，挖掘征集網(wǎng)絡(luò)的潛力。2003年H省征集辦制訂了《關(guān)于人民建議暨信訪信息工作的考核辦法》，各地也相應(yīng)制訂了考核辦法。在考核制度的推動(dòng)下，當(dāng)年H省征集辦整理各級(jí)征集辦提供的人民建議22期，占全年整編期數(shù)的一半以上，收效顯著。三是采取獎(jiǎng)勵(lì)措施。2006年開始實(shí)施優(yōu)秀人民建議獎(jiǎng)勵(lì)辦法，對(duì)優(yōu)秀人民建議進(jìn)行有償采用和獎(jiǎng)勵(lì)，給予建議者600元到1萬元不等的獎(jiǎng)勵(lì)。

5.征集建議的處理。建議處理是人民建議征集制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。1995年H省征集辦制訂了《H省征集人民建議工作規(guī)程》，對(duì)建議的處理做出了嚴(yán)格規(guī)定，使人民建議處理納入了制度化軌道。H省征集辦區(qū)別不同情況，對(duì)建議做出不同的處理：一是篩選價(jià)值較高的建議，摘編內(nèi)刊《人民建議》，直接上報(bào)省委常委、省政府副省長，并根據(jù)建議內(nèi)容選擇主報(bào)領(lǐng)導(dǎo)1至3名，領(lǐng)導(dǎo)批示后，按領(lǐng)導(dǎo)意見，及時(shí)轉(zhuǎn)承辦單位落實(shí)，并限期匯報(bào)結(jié)果，這是處理人民建議的主渠道；二是對(duì)涉及工作范圍較窄且很具體的建議，整理《情況報(bào)告》，根據(jù)內(nèi)容選擇1至2名領(lǐng)導(dǎo)上報(bào)；三是對(duì)直接針對(duì)省委、省政府部門的建議轉(zhuǎn)有關(guān)部門處理，要求限期反饋處理結(jié)果。

二、公民參與的漏斗型特征

在人民建議征集的公民參與過程中，不同群體數(shù)以萬計(jì)的建議進(jìn)入信訪系統(tǒng)，通過信訪系統(tǒng)的篩選，少數(shù)的建議進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)政府部門的視野，最終只有極少數(shù)會(huì)對(duì)政府決策或部門行為有一定的影響。筆者將這種參與定義為漏斗型參與。漏斗的頂部是廣大人民群眾對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的各種看法和建議，漏斗的上部是少數(shù)人民群眾通過參與渠道有針對(duì)性地向政府提出的建議，漏斗的下部是根據(jù)需要通過篩選被政府采納的建議。這種參與過程跟漏斗的篩選非常相似，入口闊，信訪系統(tǒng)的篩選居于漏斗的中間，經(jīng)過它的過濾，少數(shù)建議進(jìn)入下一個(gè)流程，過濾出來的建議相對(duì)于入口的建議是非常少的。漏斗型參與特征明顯，具有典型的轉(zhuǎn)型期特色。

1.政府主導(dǎo)的民意表達(dá)渠道。人民建議征集的公民參與方式由政府主導(dǎo)，建議征集的主動(dòng)權(quán)和決定權(quán)掌握在政府部門手中，征集時(shí)間、征集內(nèi)容與主題、征集的處理以及建議成為領(lǐng)導(dǎo)決策參考的標(biāo)準(zhǔn)等都掌控在政府部門手中。而這種掌控權(quán)是信訪部門具體實(shí)施的，接受和處理人民建議是各級(jí)各類信訪機(jī)構(gòu)的重要工作內(nèi)容，即人民建議征集制度是在信訪體制框架之內(nèi)進(jìn)行的。在這種體制下，政府制定參與規(guī)則，控制整個(gè)過程，存在兩大局限：第一，重視權(quán)利救濟(jì)，而忽視人民建議征集所代表的民意表達(dá)工作。現(xiàn)行信訪制度作為一種正式制度所具有的職能主要有兩個(gè)方面，一是民意表達(dá)，即政治參與，二是權(quán)利救濟(jì)。在現(xiàn)行的信訪體制下，權(quán)利救濟(jì)的傳統(tǒng)信訪職能仍然是信訪部門的主要工作，“是當(dāng)前信訪制度表現(xiàn)最為突出的功能”，[3]也是評(píng)價(jià)其工作成效的主要內(nèi)容。根據(jù)調(diào)研情況看，一些地方和部門不能正確處理權(quán)利救濟(jì)工作和人民建議征集工作的關(guān)系，對(duì)人民建議征集工作重視不夠，認(rèn)為是一項(xiàng)軟任務(wù)，不認(rèn)真履行職責(zé)，沒有納入信訪整體工作部署，在實(shí)際工作中有弱化現(xiàn)象；有些地方雖然掛著人民征集辦公室的牌子，實(shí)際卻沒有人從事這項(xiàng)工作，即便有人負(fù)責(zé)，因?yàn)榫C合處或者辦公室本身工作繁忙，往往沖淡了人民建議征集工作。第二，信訪部門存在技術(shù)能力和權(quán)力局限。在有價(jià)值建議的選擇上，人民建議征集辦公室由于缺少對(duì)相關(guān)部門實(shí)際工作的了解，僅憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)篩選建議，可能忽視對(duì)部門工作有價(jià)值的建議；在建議的落實(shí)上，對(duì)于一些部門不落實(shí)建議或者落實(shí)不到位的行為，由于人民建議征集辦公室權(quán)限的限制，它不能對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行責(zé)任追究，這樣就會(huì)使建議失去其存在的價(jià)值。

2.組織化動(dòng)員的參與范式。組織化動(dòng)員是我國政治領(lǐng)域的一大特色，也是我國現(xiàn)階段應(yīng)用廣泛的方式。它以自上而下強(qiáng)有力的組織網(wǎng)絡(luò)、持續(xù)的宣傳教育和獎(jiǎng)勵(lì)等方法和技術(shù)，激發(fā)公民的政治熱情和建議欲望。首先是發(fā)布政令。H省制定了關(guān)于人民建議征集的政策性文件，例如《關(guān)于建立人民建議征集制度的意見》、《H省優(yōu)秀人民建議獎(jiǎng)勵(lì)辦法》等；省人民建議征集辦公室定期向省各級(jí)黨委和政府下發(fā)征集人民建議的文件。其次是領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員。省委、省政府的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人就人民建議征集工作做出專門批示，提出征集主題。再次是利用征集網(wǎng)絡(luò)。以省征集辦為主帶動(dòng)11個(gè)設(shè)區(qū)市人民建議征集辦公室，形成從上而下的整體化組織動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)。組織化動(dòng)員范式首先就說明了參與的被動(dòng)性，它不是公民參與意識(shí)覺醒的主動(dòng)參與，反映出公民的參與程度低，參與的積極性不高，這與制度征集的內(nèi)容有關(guān)。H省主要將領(lǐng)導(dǎo)批示作為征集主題進(jìn)行公布，雖然突出征集工作的針對(duì)性和實(shí)效性，但與公民息息相關(guān)的民生方面征集建議少，公民參與熱情不高。另外參與途徑的單一和不便利也是造成公民參與主動(dòng)性不高的原因。其次，這種依靠黨令、政令的運(yùn)作模式，在短時(shí)間內(nèi)的效益雖然顯著，但生命力不強(qiáng)，而且可持續(xù)性差。最后，組織化動(dòng)員的參與范式重視長官意志，容易出現(xiàn)忽視公民權(quán)利和利益的傾向，也會(huì)導(dǎo)致唯上和政治依附的結(jié)果。

3.精英壟斷的參與者格局。H省人民建議征集工作的參與者來源廣泛，提建議的有工人、農(nóng)民、教師、學(xué)生、專家學(xué)者、公務(wù)員等各方人士，但并不是所有建議者提出的所有建議都會(huì)進(jìn)入決策者的視野。分析2006年至2010年的數(shù)據(jù)，從內(nèi)刊《人民建議》刊發(fā)建議的作者所在單位的類型來看，省直政府部門、市縣政府部門、人大政協(xié)、政府研究機(jī)構(gòu)（包括自然和社科研究機(jī)構(gòu)，黨委和政府直屬部門的研究室）以及高等學(xué)校是被內(nèi)刊《人民建議》采用建議最多的作者來源單位。其中市縣政府部門建議者比例是29.8%，政府研究機(jī)構(gòu)建議者比例是22.3%，人大政協(xié)建議者比例是17.1%，省直政府部門建議者比例是11.9%，高等學(xué)校建議者比例是8.2%，行業(yè)協(xié)會(huì)和基金會(huì)占1.5%，其他9.2%。通過以上數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，有影響力的建議者群體是一個(gè)精英群體，主要表現(xiàn)是公務(wù)員比例高，是該群體的大多數(shù)。這些人文化層次高，掌握體制內(nèi)信息資源，提出的建議無論從質(zhì)量要求還是可接受性方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過普通民眾。在現(xiàn)實(shí)中,由于官僚制運(yùn)作機(jī)制日趨復(fù)雜，“現(xiàn)代政治已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出普通公民伸手可及的范圍,使之產(chǎn)生對(duì)政治的無力感和疏離感。政治冷漠的蔓延加大了普通公民與精英之間的距離,把政治更加推向精英那里?！盵4]精英壟斷參與反映了人民建議征集作為公民參與決策渠道的相對(duì)封閉性，現(xiàn)階段這種參與的作用處在局限于激發(fā)體制內(nèi)活力的階段。更令人憂慮的是，精英化群體往往關(guān)注的問題具有傾向性，不一定代表公共利益，“參與者經(jīng)常代表的是現(xiàn)存有組織的群體的需要，表達(dá)著他們的特殊利益，而不是公民的普遍利益?！盵5]

三、多中心直接參與格局的構(gòu)建

在漏斗型參與中，公民與領(lǐng)導(dǎo)和眾多的政府部門并不能直接接觸，信訪系統(tǒng)在其中起著中介的作用，它決定哪些公民的建議能進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的視野，因而信訪系統(tǒng)及其人員就成為公民參與程度和建議質(zhì)量的關(guān)鍵因素。這種非直接接觸的漏斗型公民參與，首先會(huì)影響參與效率。大量的建議進(jìn)入征集辦，篩選過濾工作是繁重的；其次影響參與質(zhì)量。信訪人員由于自身知識(shí)和能力有限，不可能完全了解所有部門的工作，另外篩選標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)、篩選程序是否嚴(yán)格、篩選方法是否得當(dāng)都事關(guān)篩選質(zhì)量，從而影響公民參與質(zhì)量；最后影響公民參與熱情。參與的間接性和建議的過濾以及少回應(yīng)或者不回應(yīng)都阻礙了公民參與熱情。因而，只有打破漏斗型參與，建立多中心的直接參與格局，才能促進(jìn)公民參與的發(fā)展。

1.建立公民與政府零距離接觸的渠道。公民與政府的零距離接觸有利于建議篩選的專業(yè)化，能提高參與質(zhì)量，保持公民的參與熱情，克服漏斗型參與的缺陷。隨著社會(huì)的發(fā)展，公民意識(shí)的增強(qiáng)，政府服務(wù)理念的深入，尤其是科技的進(jìn)步例如網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和電子政務(wù)的建立，公民與政府的零距離接觸已經(jīng)完全成為可能并逐步實(shí)現(xiàn)。公民與政府的零距離接觸應(yīng)從兩個(gè)方面入手：一方面是與政府職能部門的接觸。公民的建議大多數(shù)是針對(duì)職能部門的具體建議，建立兩者間的直接接觸，有利于節(jié)省成本，有利于篩選的專業(yè)化，使建議更具針對(duì)性和有效性。在這個(gè)層次的接觸中，信訪部門需要承擔(dān)督促的作用。另一方面是與領(lǐng)導(dǎo)的接觸，這個(gè)主要涉及到政府宏觀管理方面。主要包括通過咨詢會(huì)發(fā)揮專家的決策參謀作用和通過信訪部門征詢集中公民的建議。網(wǎng)絡(luò)和電子政務(wù)是零距離接觸的未來主要途徑，公民可以通過互聯(lián)網(wǎng)與領(lǐng)導(dǎo)在線交流，通過郵件表達(dá)建議，也可通過政府網(wǎng)站提交建議。

2.相信和尊重民智，實(shí)現(xiàn)從為民做主到由民做主的轉(zhuǎn)變。人民建議征集制度的目的是讓公民參與公共事務(wù)管理，真正實(shí)現(xiàn)由民做主。人民建議征集的公民參與，前提是相信和尊重民智,避免精英壟斷。在H省人民建議征集制度中，不同人群在使用這一渠道進(jìn)行政治參與的過程中表現(xiàn)出明顯的不平衡性，精英參與群體的建議使參與富有效率，而普通民眾由于不掌握充分的體制內(nèi)信息，而且缺乏提出有效建議的技術(shù)和技能，所以很多建議沒有能夠進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)者決策視野。下一步一方面要繼續(xù)保持這一制度對(duì)精英人群的激勵(lì)和吸引作用，另一方面要不斷擴(kuò)大普通公民參與的有效性。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)除了有賴于渠道建設(shè)和制度建設(shè)外，一個(gè)重要方面就是相信民智，尊重公民的主體地位。要相信和尊重民智，喚起公民參與的愿望和熱情，確立和尊重公民參與主體地位，形成公民參與的主動(dòng)精神，使有序的政治參與既是廣大人民的民主權(quán)利也是人民實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的基本途徑的觀念深入人心，并轉(zhuǎn)化為人民有序政治參與的自覺行動(dòng)。政府相信民智、尊重民智，需要建立各種途徑以激發(fā)民智、吸納公民建議，以逐步實(shí)現(xiàn)由“為民做主”向“由民做主”的轉(zhuǎn)化。

3.政府增強(qiáng)回應(yīng)能力，形成公民參與的雙向溝通機(jī)制。公民參與是一個(gè)政府和公民的雙向溝通過程。人民建議征集制度要實(shí)現(xiàn)其初衷必須實(shí)現(xiàn)公民和政府的積極互動(dòng)：一方面，人民通過有序政治參與，表達(dá)和傳遞自己的愿望、需要和利益，監(jiān)督公共行為；另一方面政府也通過人民建議征集這樣一種溝通機(jī)制把自己的意志和決策表達(dá)出來，以尋求公眾的理解、認(rèn)同和支持，實(shí)現(xiàn)政府決策的民主化和科學(xué)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益的有效整合。公民參與的成功既取決于公民的參與意識(shí)和參與水平，也依賴于政府的回應(yīng)能力。在建議征集中，公民參與熱情不高，一個(gè)非常重要的原因是政府的不回應(yīng)或者回應(yīng)不及時(shí)，很多公民的建議石沉大海，杳無音信。政府的冷漠導(dǎo)致公民對(duì)參與的冷漠，“公民的冷漠會(huì)使得不負(fù)責(zé)任的政府權(quán)力更為擴(kuò)大，進(jìn)而加重人民的無助感，使得他們更為冷漠?！盵6]因此，政府要增強(qiáng)回應(yīng)能力，提高回應(yīng)水平，從根本上保障公民的參與熱情?！爸挥型ㄟ^復(fù)興民主及公民身份中的參與維度，重塑積極的富于公共精神的公民，并以此為基礎(chǔ)建立一套有助于公民通過自由平等的對(duì)話和討論直接參與公共事務(wù)的民主機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的進(jìn)步和人類的自由平等?！盵4]提高回應(yīng)水平可從增強(qiáng)政府回應(yīng)意識(shí)、積極建立以電子政務(wù)為載體的回應(yīng)方式、拓寬回應(yīng)渠道等方面入手。政府回應(yīng)能力的提高，還“需要從整個(gè)政府管理和政策過程的角度來分析”。[7]

在人民建議征集的過程中，只有打破單線的漏斗型參與渠道，建立多個(gè)中心的直接接觸渠道，充分相信并尊重民智，才能使公民能夠影響決策，從而實(shí)現(xiàn)公民參與向公民控制的進(jìn)化。

[1][美]亨廷頓·納爾遜.難以抉擇發(fā)展中國家的政治參與[M].北京:華夏出版社,1987:5.

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D621.5

A

1002-7408（2011）12-0026-03

高艷（1979-），女，湖南衡陽人，北京師范大學(xué)管理學(xué)院博士研究生，石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，研究方向：政府管理與創(chuàng)新。

[責(zé)任編輯：張亞茹]