文/楊宇立

我國行政開支結(jié)構(gòu)性問題突出

文/楊宇立

由于多種原因，中國行政支出的現(xiàn)狀與歷史上的承平時期多有相似之處，結(jié)構(gòu)性問題比較突出。如果非要刨根問底地追問一句話，中國的功能性行政支出到底夠不夠用？那么最簡單的答案也是一句話，比以前的情況好了很多。在世紀之交的2000年，中國“拖欠機關(guān)事業(yè)單位職工工資現(xiàn)象依然突出；一些地區(qū)縣、鄉(xiāng)財政困難”。當年中央財政向地方撥付工資性轉(zhuǎn)移支付217億元，較上年增加100%。2000年，全國只有京、津、蘇、魯、廣東沒有赤字縣。云南省在2000年10月底，全省有62個縣拖欠工資5.8億元。

至于現(xiàn)在夠不夠用，答案必定符合國際行政支出慣例：沒個夠，有多少錢都能花出去。曾有西方學者很刻薄地挖苦公職人員“都是些訓練有素的花錢專家……幾乎沒有人受賺錢的訓練”。話糙理不糙，關(guān)鍵是許多人似乎從不缺乏辦法和手段，無師自通。

值得討論的第一個問題是，在改革開放過程中被精簡下來的人員都到哪里去了，為什么減人不省錢？首先，在中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的特定階段，轉(zhuǎn)變政府職能比要求行政機關(guān)省錢重要得多。1998年的機構(gòu)改革共減編7.4萬人。被精簡的人員按照“贖買政策”都能獲得“金降落傘”，大都去了隸屬本部委的事業(yè)單位和具有收費權(quán)力的行業(yè)協(xié)會，多數(shù)人的實際收入是要增加的。

中國的事業(yè)單位改革屬于一個獨立的問題，是中國改革最“夾生化”的領(lǐng)域。一般說，事業(yè)單位與政府行政機關(guān)不但形似，而且神似。政府的行政機關(guān)有哪些特點，事業(yè)單位就會秉持相應(yīng)的做派。本文無意節(jié)外生枝地涉及事業(yè)單位改革問題，但有一個事實必須說清楚，那就是國務(wù)院的部委下面都設(shè)有自己下轄的研究所（院）、培訓中心（基地）、出版社，甚至療養(yǎng)中心。

據(jù)《中國青年報》2008年3月13日報道，截止2005年底，31個中央部委共直接管理各級各類單位5074個，資產(chǎn)總額為4480億，在職人員164.12萬人。其中約1/3是1998年以后成立的，正好承接從精簡機構(gòu)過程中離開原工作單位的人員，安排了一批干部。

這些隸屬于部委的“兒孫”部門一只腳在市場中，一只腳在政府中，工作重心隨利益天平而動，算是一種過渡時期的特殊現(xiàn)象。然而由此滋生的主要問題是，有不少非驢非馬的機構(gòu)倚仗其與中央部委千絲萬縷的聯(lián)系，代行行政管理職能，把本應(yīng)歸屬社會管理的職能緊抓不放，依托部門權(quán)力亂收費。所以行業(yè)協(xié)會獲得了“二政府”的雅稱。

顯然，收費權(quán)是一件很微妙的事情，上下級之間需要協(xié)商的問題不是要不要收費，而是要議出一個分成比例?？梢钥隙?，不管誰家、哪個項目的分成比例是多少，當這筆錢被支出時，人們能猜到它們實際上屬于行政支出項目。這類涉及經(jīng)濟利益的機制自然難免上行下效。

于是有了第二個值得討論的問題：當前中國行政支出的總體結(jié)構(gòu)如何？長話短說的回應(yīng)也有三句話：⑴下級比上級的行政經(jīng)費緊張；⑵西部欠發(fā)達地區(qū)比東部發(fā)達地區(qū)的行政經(jīng)費緊張；⑶普通公職人員的辦公經(jīng)費比領(lǐng)導的經(jīng)費緊張。大多數(shù)有行政級別的事業(yè)單位和國有企業(yè)也強烈地存在類似情況。

天地良心，中國大多數(shù)公職人員、特別是在基層政府和沒有實際權(quán)力部門工作的普通“國家干部”，他們的收入和待遇相對一般。正直、廉潔、磊落的干部也不少。他們對行政開支中存在的問題不是沒有看法，而是沒有辦法；對許多具體問題既不能說，也不能問。不過這樣也有一個好處，一旦出了問題，責任比較清楚。而此類現(xiàn)象的奧妙恰在于，多數(shù)負責人能夠穿越“合理的要求得不到合理滿足，只能用不合理的方式來滿足”的迷宮而安然無恙。合理的要求大概包括“保工資、保運行”，不合理的方式就很難說了，越往基層越有些“八仙過海，各顯其能”的色彩。

于是又有了第三個值得討論的問題：經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的地方政府和基層政府，靠什么辦法來彌補行政支出預(yù)算不足部分或者靜悄悄地壯大實際行政支出的規(guī)模？實踐證明，下面的對策比上面的政策要靈活得多，有些對策實屬無奈，有些做法則無恥有余。拋開那些眾所周知的把戲，有規(guī)模、較普遍的手法主要有以下兩種。

一是吃空餉。吃空餉的做法不是現(xiàn)代發(fā)明，但在現(xiàn)行政府管理體制下一直很難被杜絕。在改革開放的前20年間，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)吃空餉的現(xiàn)象一直比較嚴重。比如遼寧省2000年清理“吃空餉”1853人，節(jié)省經(jīng)費2667萬元。再如，2007年《新民周刊》第49期載文稱，山東省10屆人大常委會第31次會議披露，自《公務(wù)員法》實施以來，山東對各級機關(guān)事業(yè)單位干部職工吃空餉進行全面清查，查出虛報冒領(lǐng)工資單位2360個，涉及違規(guī)人數(shù)11858人，冒領(lǐng)工資4889萬余元。二是打?qū)ｍ椯Y金的主意，導致專項資金中一個可觀比例的實際用途發(fā)生變異。比較普遍的規(guī)律至少包括四個要點，⑴專項資金對各地財政都是寶貴的資金來源，來之不易；⑵專項資金中被用于“挪東墻補西墻”的現(xiàn)象稀松平常；⑶專項資金中實際被用于行政支出的部分比重不在?。虎葘訉咏亓鳎簦┒冶Ｃ苄粤己?。挪用專項資金比較邪乎的事例有，西南某省從中央爭取到一筆上千萬元的扶貧公路專項建設(shè)資金，三弄兩弄，最后落實在這條公路上的資金只有60多萬元。

總而言之，可以肯定地說，中國行政開支的實際數(shù)額要大于官方預(yù)算的數(shù)額，人們只要到各地走一走，看一看地方政府新建的辦公樓的富麗堂皇程度，就可以驗證這一點。但中國老百姓從來不知道任何一座壯觀的公權(quán)力機關(guān)辦公樓的建設(shè)總費用是多少，在什么項目下列支。就普遍情況而言，中國有很多欠發(fā)達地區(qū)新建設(shè)規(guī)劃的實施，是從當?shù)匦姓蛨?zhí)法機關(guān)辦公樓的落成拉開序幕的——有樓就有路，有路要有樹，隨后賓館、商場、娛樂設(shè)施、高檔餐廳自然跟進，一個局部區(qū)域的面貌很快煥然一新。如果中國的公共預(yù)算能達到公開公權(quán)力機關(guān)新建辦公樓資金來源和數(shù)額的程度，就能在一定程度上聚集糾錯的力量?！?/p>