□ 趙立新

關(guān)于批準(zhǔn)性法規(guī)若干問題的探討

□ 趙立新

近年來，在地方立法的工作實踐中有關(guān)“批準(zhǔn)性法規(guī)”的審議問題爭論頗多，其焦點主要集中在兩個方面：一是如何審議？是對報批法規(guī)的合法性、合理性、可行性、前瞻性進行全面審查，還是只對合法性或合理性進行專項審查？二是審議后的程序處理。對于“批準(zhǔn)性法規(guī)”程序上是否只有“批準(zhǔn)”或“不批準(zhǔn)”兩種處理方式？如果在審議中發(fā)現(xiàn)部分條款的非原則性問題或者立法瑕疵，是直接予以修改還是退回制定機關(guān)修改后重新報批？對上述問題，各地的做法并不完全一致，立法工作者的理論認(rèn)識也并不統(tǒng)一。由此，筆者談些個人看法，以期拋磚引玉。

現(xiàn)行立法法第六十三條第二款的規(guī)定：較大的市的人大及其常委會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人大常委會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個月內(nèi)予以批準(zhǔn)。從這段表述中我們可以得出以下結(jié)論：其一，“批準(zhǔn)性法規(guī)”的制定機關(guān)是較大的市的人大及其常委會。何謂“較大的市”，立法法第六十三條第四款做了界定。其二，“批準(zhǔn)性法規(guī)”的制定原則是根據(jù)本市的具體情況和實際需要，與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不相抵觸。其三，省、自治區(qū)的人大常委會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)的批準(zhǔn)期間是四個月。其四，省、自治區(qū)的人大常委會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)只對其合法性進行審查。

在上述結(jié)論的基礎(chǔ)上，我們便可以對爭執(zhí)問題做一下梳理：其一，對較大的市的人大及其常委會報批的地方性法規(guī)，省、自治區(qū)的人大常委員只審查其合法性，即是否與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸？如果不抵觸，就應(yīng)按期批準(zhǔn)。但實踐中的確存在這樣一個問題：不少地方的人大常委會在審議“批準(zhǔn)性法規(guī)”時，不僅僅是審查合法性，對法規(guī)內(nèi)容和個別條文的合理性、可操作性、立法技術(shù)乃至表述方式都提出了意見，嚴(yán)格說這種做法已偏離了立法法的本意，混淆了法規(guī)制定機關(guān)和批準(zhǔn)機關(guān)的不同權(quán)限，實際上把批準(zhǔn)機關(guān)等同于立法主體了。其二，對“批準(zhǔn)性法規(guī)”的程序處理是否只有“批準(zhǔn)”或“不批準(zhǔn)”兩種方式，筆者的回答是肯定的。既然是報請批準(zhǔn)，批準(zhǔn)機關(guān)的選擇方式只能是被動的：批準(zhǔn)或是不批準(zhǔn)。其三，在審議中如果發(fā)現(xiàn)法規(guī)部分條款的非原則性問題或是立法瑕疵應(yīng)如何處理？所謂“非原則性問題或是立法瑕疵”其實不外乎法規(guī)的合理性、可操作性、立法技術(shù)乃至表述方式等方面的問題，為遵循立法法規(guī)定的合法性審查的原則，同時也尊重權(quán)力機關(guān)組成人員的意見，可以在批準(zhǔn)地方性法規(guī)的同時，把權(quán)力機關(guān)組成人員提出的意見和建議以審議意見的方式轉(zhuǎn)給法規(guī)制定機關(guān)，不過最后是否修改則由制定機關(guān)決定，批準(zhǔn)機關(guān)不宜直接修改。其四，經(jīng)審查，雖然法規(guī)本身合法性沒有問題，但其個別條款明顯不合理，施行后可能造成一定的社會后果或負(fù)面影響。這種情況作為特例，批準(zhǔn)機關(guān)可對法規(guī)暫緩表決，同時把有關(guān)意見以書面方式轉(zhuǎn)給制定機關(guān)，建議其修改，制定機關(guān)修改后重新報批。

（作者單位：吉林省人大財經(jīng)委）