□王剛

淺析代表法新修改內(nèi)容實(shí)施中需研究的問(wèn)題

□王剛

2010年10月28日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)1992年頒布實(shí)施的代表法進(jìn)行了第二次修正。關(guān)于修改代表法的決定，共有28點(diǎn)內(nèi)容，相對(duì)原代表法增加了8條，由44條達(dá)到52條；修改了20條，其中有5條是增加款項(xiàng)；將第五章標(biāo)題由停止執(zhí)行代表職務(wù)和代表資格終止改為對(duì)代表的監(jiān)督。通過(guò)這次較大修改，進(jìn)一步明確了代表的權(quán)利義務(wù)，進(jìn)一步細(xì)化了代表履職規(guī)范，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)代表履職的保障，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)代表的監(jiān)督，對(duì)于完善人民代表大會(huì)制度組成部分的代表制度，更好地發(fā)揮作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的代表作用，有著十分重大的意義。對(duì)于增加和修改的內(nèi)容，在實(shí)施中如何理解并執(zhí)行好，本人就以下幾個(gè)問(wèn)題做些淺析。

一、從專題調(diào)研和集中視察的異同來(lái)確定工作重點(diǎn)的問(wèn)題。代表法第二十二條、第二十三條分別規(guī)定了代表集中視察和代表專題調(diào)研，這是代表在閉會(huì)期間活動(dòng)的兩種重要形式，是將中共中央2005年9號(hào)文件的要求及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)法定化，其共同點(diǎn)有：（1）有利于代表知情知政，有利于代表密切與人民群眾的聯(lián)系，有利于為開(kāi)好人大會(huì)議做準(zhǔn)備，有利于推動(dòng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和單位改進(jìn)工作。（2）在選擇主題、組織形式、活動(dòng)方式等也有許多共同之處，如一般是在征求代表意見(jiàn)后形成選題，統(tǒng)一安排和組織，采取走訪、座談、現(xiàn)場(chǎng)考察、問(wèn)卷等方式。（3）兩種活動(dòng)形式，依法只適用于縣級(jí)以上各級(jí)人大代表。（4）按照代表法第二十四條規(guī)定，通過(guò)活動(dòng)形成的報(bào)告由本級(jí)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交有關(guān)機(jī)關(guān)、組織，并都要就報(bào)告中提出的意見(jiàn)和建議的研究處理情況向代表反饋。

不同之處主要體現(xiàn)在“專”與“廣”上，具體有：（1）選題側(cè)重點(diǎn)不同。專題調(diào)研主要是針對(duì)特定的專一性問(wèn)題，“圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題”。開(kāi)展較為深入的調(diào)查，并研究形成對(duì)策建議報(bào)告或者提出議案、代表建議，依法交有關(guān)機(jī)關(guān)研究處理。而集中視察的選題較為寬泛，“對(duì)本級(jí)或者下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位的工作”，了解一般性、全面性情況較多，代表自由選擇度較高。（2）開(kāi)展時(shí)間時(shí)機(jī)不同。一是專題調(diào)研時(shí)間一般安排在每年年中進(jìn)行，而且時(shí)間跨度可以有幾個(gè)月，具體時(shí)間安排靈活性較大；集中視察則通常安排在年底，具體時(shí)間一般在人大會(huì)議舉行前一個(gè)月左右完成。修改代表法專門在第二章代表在會(huì)議期間的工作第七條增加規(guī)定的“代表在出席本級(jí)人大會(huì)議前，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)和建議，為會(huì)議期間執(zhí)行代表職務(wù)做好準(zhǔn)備”，即指視察。二是專題調(diào)研重在提出有前瞻性、可操作性的建議，宜在“事前”進(jìn)行；集中視察重在了解法律法規(guī)、決議決定實(shí)施和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，應(yīng)在“事后”進(jìn)行。（3）組織方式不同。專題調(diào)研是“代表根據(jù)安排”開(kāi)展，人大常委會(huì)可以直接組織有關(guān)代表對(duì)相關(guān)專題集中調(diào)研，代表也可以根據(jù)安排要求選擇參加某個(gè)專題的調(diào)研。集中視察則是“代表根據(jù)本級(jí)人大常委會(huì)的統(tǒng)一安排”進(jìn)行，代表可以約見(jiàn)、可以向被視察單位提出建議批評(píng)和意見(jiàn)，但不直接處理問(wèn)題。（4）參加人員不同。一是專題調(diào)研具有專業(yè)性特點(diǎn)，參加調(diào)研的代表應(yīng)當(dāng)盡可能熟知調(diào)研主題的有關(guān)情況，以便深入研究問(wèn)題并提出針對(duì)性、專業(yè)性更強(qiáng)的建議，有利于提高調(diào)研實(shí)效。集中視察則無(wú)此要求，而且對(duì)不熟悉的某些行業(yè)通過(guò)視察恰恰可以了解情況。二是人員規(guī)模上，專題調(diào)研應(yīng)當(dāng)少而精，必要時(shí)分成若干個(gè)組；集中視察則不受限制，參加代表要盡量廣泛，形成聲勢(shì)，擴(kuò)大影響。綜上所述，人大常委會(huì)及其有關(guān)機(jī)構(gòu)在確定活動(dòng)重點(diǎn)、時(shí)間、方式、人員和報(bào)告形成上，均要突出重點(diǎn)、精心組織、講求實(shí)效。

二、代表獲得依法執(zhí)行代表職務(wù)所需的信息和各項(xiàng)保障的規(guī)定落實(shí)問(wèn)題。這次修改代表法，根據(jù)憲法、法律有關(guān)規(guī)定，總結(jié)代表工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)代表的權(quán)利進(jìn)行了歸結(jié)、梳理并采取列舉方式，在第三條集中作出了規(guī)定。其中之一的“獲取依法執(zhí)行代表職務(wù)所需的信息和各項(xiàng)保障”，是對(duì)代表法第四章代表執(zhí)行職務(wù)的保障，從代表權(quán)利角度的新概述，是中央9號(hào)文件“要為代表知情知政提供信息，保障代表知情權(quán)”要求的體現(xiàn)，也是各級(jí)人大保障代表知情知政新舉措的總結(jié)肯定。知情權(quán)是代表依法執(zhí)行代表職務(wù)，行使審議權(quán)、提案權(quán)、選舉權(quán)、表決權(quán)和提出建議權(quán)的基礎(chǔ)和前提，其權(quán)利行使方式包括兩個(gè)方面：一是，主動(dòng)聽(tīng)取“一府兩院”及其部門工作情況匯報(bào)，提出詢問(wèn)和質(zhì)詢，參加視察、專題調(diào)研和執(zhí)法檢查等獲取信息；二是，第三十九條規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)、組織應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向代表提供信息資料，人大、政府和“兩院”應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)代表通報(bào)工作情況等，保障代表知情權(quán)。同時(shí)，代表獲取依法執(zhí)行代表職務(wù)的“各項(xiàng)保障”，目的是保證其不受非法干擾，順利、有效開(kāi)展工作，履行法定職責(zé)。各項(xiàng)保障主要包括：言論自由和表決特別保護(hù)、人身自由特殊保護(hù)、時(shí)間保障、物質(zhì)保障，新增加規(guī)定的參加履職培訓(xùn)、所提建議辦理期限和聯(lián)系溝通聽(tīng)取意見(jiàn)等?，F(xiàn)在，一些地方人大常委會(huì)和“一府兩院”每半年分片向代表集中通報(bào)一次工作情況，及時(shí)向代表寄送公報(bào)政報(bào)通報(bào)等資料，邀請(qǐng)代表參加執(zhí)法檢查、列席會(huì)議等做法，就符合這一規(guī)定要求。過(guò)去存在的問(wèn)題之一是，人大常委會(huì)要求政府和兩院定期及時(shí)向代表通報(bào)工作情況，而自身欠缺。按代表法修改的新規(guī)定，人大常委會(huì)要帶頭依法辦事。存在的問(wèn)題之二是，提供工作情況和信息資料的隨意性較大，時(shí)間上也沒(méi)有量化保障。對(duì)這些需要研究完善、統(tǒng)一規(guī)范。

三、代表視察、專題調(diào)研報(bào)告的交辦、研究處理和反饋程序完備問(wèn)題。代表法增加的第二十四條，第一次專門規(guī)定了視察報(bào)告、專題調(diào)研報(bào)告及其交辦、研處和反饋要求，體現(xiàn)了代表依法履職的嚴(yán)肅性，可以提高視察和專題調(diào)研的實(shí)效，促進(jìn)各方面工作的改進(jìn)。對(duì)這一新規(guī)定，需要研究明確完備程序的問(wèn)題有：（1）本級(jí)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)能否選擇性地轉(zhuǎn)交報(bào)告。如照收照轉(zhuǎn)，可能數(shù)量較大、質(zhì)量難保，因?yàn)橐暡彀幸暡?、專題視察和代表持證視察，專題調(diào)研更是時(shí)間跨度大、數(shù)量多，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織研究處理并反饋的工作量和工作難度相對(duì)會(huì)比較大。如可以選擇，又以什么標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范度量，同樣很難取舍。筆者認(rèn)為人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)作為代表執(zhí)行職務(wù)的集體服務(wù)參謀機(jī)構(gòu)，要為代表執(zhí)行職務(wù)提供服務(wù)保障，就可以制定規(guī)范，協(xié)助代表形成高質(zhì)量的報(bào)告后再轉(zhuǎn)交，不能簡(jiǎn)單照收照發(fā)，也不宜過(guò)分苛刻。（2）研究處理的標(biāo)準(zhǔn)和模式，能否參照代表建議辦理答復(fù)要求規(guī)范進(jìn)行，即能夠解決或采納的，應(yīng)當(dāng)告知情況；暫不能處理的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明困難和今后的打算；與客觀情況和法律不符的，應(yīng)當(dāng)解釋清楚。本條中“意見(jiàn)和建議”與其他條文中的“建議、批評(píng)和意見(jiàn)”，盡管要求不同、形式不同，但沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，筆者認(rèn)為可參照建議辦理要求研究處理。（3）反饋的方式和時(shí)間需要明確。應(yīng)當(dāng)是當(dāng)面座談、訪談，或者是由研究處理機(jī)關(guān)、組織向代表寄送書面反饋意見(jiàn)，或者由交辦的機(jī)構(gòu)將書面反饋意見(jiàn)統(tǒng)一轉(zhuǎn)交代表均可，形式靈活多樣，當(dāng)然要以交辦機(jī)關(guān)的規(guī)定為準(zhǔn)，并采納代表的要求。時(shí)間上可以參照代表建議辦理的新法定期間規(guī)定，以不超過(guò)6個(gè)月為宜，不必再分3個(gè)月、6個(gè)月。（4）反饋不滿意怎么處理。建議辦理結(jié)果答復(fù)后如不滿意，有重新交辦重新辦理的要求，對(duì)視察、專題調(diào)研報(bào)告中提出的意見(jiàn)和建議，研究處理情況反饋后，代表不滿意的仍然應(yīng)當(dāng)再交辦、再研究、再反饋。法律既然規(guī)定了代表活動(dòng)有關(guān)結(jié)果的處理程序和視察中可以提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)，就可以參照代表行使提出建議權(quán)的法定程序來(lái)操作。

四、代表圍繞會(huì)議議題發(fā)表意見(jiàn)、遵守議事規(guī)則的實(shí)施問(wèn)題。代表法修改在第八條增加第三款規(guī)定：代表應(yīng)當(dāng)圍繞會(huì)議議題發(fā)表意見(jiàn)，遵守議事規(guī)則。這個(gè)規(guī)定，很有必要和針對(duì)性，因?yàn)閷徸h發(fā)言權(quán)是代表的重要權(quán)利之一，充分審議是人大會(huì)議作出決議決定和進(jìn)行選舉必經(jīng)的法定程序要求，審議質(zhì)量高低關(guān)系到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)能否有效行使職權(quán)，審議權(quán)行使的程度是人民參與管理國(guó)家事務(wù)的重要標(biāo)志之一。為此，要實(shí)施好這一規(guī)定，一是，要正確認(rèn)識(shí)和引導(dǎo)，切實(shí)重視和做好必要準(zhǔn)備。對(duì)一些代表履職過(guò)程中存在的“重建議、輕審議，重個(gè)體、輕整體，重名譽(yù)、輕職務(wù)”現(xiàn)象，有領(lǐng)導(dǎo)人到會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)時(shí)的審議發(fā)言“一感謝、二匯報(bào)、三請(qǐng)求”模式，以及將審議變成學(xué)習(xí)報(bào)告、領(lǐng)會(huì)精神、交流體會(huì)、抓好落實(shí)的表態(tài)發(fā)言過(guò)程，務(wù)必重視、加強(qiáng)研究、正確引導(dǎo)。二是，制定完善的議事規(guī)則，嚴(yán)格按制度辦事。議事規(guī)則通常要對(duì)言論免責(zé)和發(fā)言時(shí)間限制作出規(guī)范，旨在保護(hù)代表審議發(fā)言的言論自由權(quán)，同時(shí)又可以約束一些代表漫無(wú)邊際、漫不經(jīng)心的發(fā)言和防止利用言論自由阻撓他人發(fā)言、妨礙代表行使職權(quán)的行為發(fā)生。審議發(fā)言時(shí)間，議事規(guī)則規(guī)定大會(huì)全體會(huì)議、代表團(tuán)全體會(huì)議、分組會(huì)議和主席團(tuán)會(huì)議，應(yīng)當(dāng)是有所不同的，而且同一代表的第一次與第二次發(fā)言時(shí)間限制也應(yīng)當(dāng)不同。此外，法律規(guī)定的代表參加大會(huì)全體會(huì)議審議各項(xiàng)議案和報(bào)告的形式，在實(shí)踐中完全被分代表團(tuán)會(huì)議、分組會(huì)議審議取代，有利方面是代表能有更多時(shí)間發(fā)表審議意見(jiàn)，但不利于全體代表之間的意見(jiàn)交流，靠簡(jiǎn)報(bào)又不能真實(shí)全面反映代表意見(jiàn)。在條件具備時(shí)，還是應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)踐，全面落實(shí)法律規(guī)定。

五、代表建議應(yīng)當(dāng)明確具體，注重反映實(shí)際情況和問(wèn)題的理解及操作問(wèn)題。代表依法有權(quán)在人大會(huì)議期間和閉會(huì)期間以及參加視察活動(dòng)中，提出對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)。這次修改代表法，在總結(jié)近30年代表建議工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，一是新規(guī)定了辦理時(shí)間期限、辦理要求和辦理情況報(bào)告制度；二是新規(guī)定了提出建議內(nèi)容的原則性要求，第十八條、第二十九條均有“建議、批評(píng)和意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)具體明確，注重反映實(shí)際情況和問(wèn)題”。這是針對(duì)修改過(guò)程中各方面提出的要明確建議范圍、辦理程序、事先準(zhǔn)備和處理方式等而作出的原則性要求，目的是為了承辦單位能夠看清楚弄明白代表反映的情況，了解代表的要求，并能有針對(duì)性地加以研究處理，采取措施解決問(wèn)題。需要研究的問(wèn)題是：（1）“明確具體”到什么程度才符合規(guī)定？交辦單位、承辦單位能否據(jù)此請(qǐng)代表修改完善后再提交？（2）“反映實(shí)際情況和問(wèn)題”，是將建議、批評(píng)和意見(jiàn)從議案中分離出來(lái)的初衷，其內(nèi)容要求，法無(wú)具體規(guī)范，但應(yīng)當(dāng)是圍繞國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的職責(zé)、國(guó)家和地方的大政方針以及人民群眾普遍關(guān)心的“熱點(diǎn)”問(wèn)題，提出客觀的看法、主張、批評(píng)和意見(jiàn)，盡量少用帶有謙虛姿態(tài)或者無(wú)把握的“建議”。然而，有“注重”要求，是否意味著一些基層代表通過(guò)提出建議要求安排個(gè)別項(xiàng)目、少量財(cái)政資金、追加計(jì)劃，也是可行的。對(duì)此，實(shí)施中要從實(shí)際情況出發(fā)，區(qū)別不同層級(jí)、不同地方人大代表狀況，加以研究解決。

六、暫停執(zhí)行代表職務(wù)由代表資格審查委員會(huì)報(bào)告的程序問(wèn)題。代表法第四十八條暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)后，增加規(guī)定了“由代表資格審查委員會(huì)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)報(bào)告”。這是全國(guó)人大組織法第三條、地方組織法第五十一條、代表法原四十二條關(guān)于選舉、補(bǔ)選的代表資格審查和代表資格終止報(bào)告職責(zé)規(guī)定之后，法律賦予代表資格審查委員會(huì)的一項(xiàng)新職責(zé)，解決了出現(xiàn)暫停執(zhí)行代表職務(wù)情形后，是否要報(bào)告和由誰(shuí)向人大及其常委會(huì)會(huì)議報(bào)告的爭(zhēng)議問(wèn)題。但是對(duì)這一過(guò)于原則的新規(guī)定，在實(shí)施中有幾個(gè)問(wèn)題需要研究：（1）出現(xiàn)法定的暫停執(zhí)行代表職務(wù)兩種情形后，由誰(shuí)向代表資格審查委員會(huì)報(bào)告？按條文理解可能涉及各級(jí)公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、檢察院、法院，是由實(shí)際執(zhí)法機(jī)關(guān)直接向代表的同級(jí)資格審查委員會(huì)報(bào)告，還是對(duì)間接選舉的代表先向代表選舉單位的人大常委會(huì)報(bào)告后，由其向上一級(jí)報(bào)告。考慮到各級(jí)人大及其常委會(huì)的設(shè)置不同，各級(jí)代表所在地域范圍不同的情況，對(duì)縣鄉(xiāng)直接選舉的代表，可以由執(zhí)法機(jī)關(guān)直接報(bào)告縣級(jí)人大常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表資格審查委員會(huì)；對(duì)間接選舉的代表，則應(yīng)當(dāng)由執(zhí)法機(jī)關(guān)先報(bào)告代表的選舉單位的人大常委會(huì)，再由其向上一級(jí)人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)報(bào)告。（2）向人大常委會(huì)報(bào)告后是否要表決通過(guò)和公告？代表資格審查委員會(huì)職責(zé)是法定的，審查是核心，報(bào)告是程序，公告是形式。對(duì)縣級(jí)以上人大代表的選舉、補(bǔ)選，要依法審查資格并報(bào)經(jīng)人大常委會(huì)審議確認(rèn)后公告。對(duì)代表資格終止，要依法報(bào)告人大常委會(huì)后公告，不存在審查和確認(rèn)程序。對(duì)暫停執(zhí)行代表職務(wù)，依法只有報(bào)告要求，沒(méi)有規(guī)定審查和確認(rèn)、公告程序。1992年全國(guó)人大法律委員會(huì)對(duì)代表法（草案）審議結(jié)果的報(bào)告也指出：代表暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)的，不需要再由人大常委會(huì)確認(rèn)和公告；實(shí)踐中是否要公告雖然法無(wú)規(guī)定，但從代表履職接受監(jiān)督和選區(qū)選民、選舉單位知情權(quán)考慮，應(yīng)當(dāng)借鑒補(bǔ)選和終止程序加以公告。當(dāng)然是否單獨(dú)公告，還是與補(bǔ)選、終止資格情況一并公告，則可以靈活掌握。但是，有的將代表資格審查委員會(huì)的報(bào)告，不分內(nèi)容均提請(qǐng)人大常委會(huì)審議表決通過(guò)的做法，于法律無(wú)據(jù)，于法理不符，需要慎重對(duì)待。（3）如何處理暫停執(zhí)行代表職務(wù)報(bào)告和代表資格終止報(bào)告的關(guān)系？實(shí)際工作中，出現(xiàn)暫停執(zhí)行代表的兩種情形前后，一般都經(jīng)過(guò)采取限制人身自由措施的許可或者采取了接受辭職、罷免等代表資格終止的措施，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議一年才召開(kāi)一次，人大常委會(huì)2個(gè)月才舉行一次，如果暫停執(zhí)行代表職務(wù)情形發(fā)生并報(bào)告前，已采取了許可或者終止措施并報(bào)告了人大及其常委會(huì)，就沒(méi)有必要再報(bào)告；如果先報(bào)告了暫停執(zhí)行代表職務(wù)，又有代表資格終止情況發(fā)生并有報(bào)告，則應(yīng)當(dāng)只向會(huì)議報(bào)告后者，沒(méi)有必要再全過(guò)程都報(bào)告。

此外，關(guān)于代表接受監(jiān)督，直接選舉的代表應(yīng)當(dāng)以多種方式向選區(qū)選民報(bào)告履職情況的規(guī)定，如何

規(guī)范方式、組織形式，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，對(duì)間接選舉的代表還能否向選舉單位及其常委會(huì)報(bào)告履職情況，需要進(jìn)一步明確，并在實(shí)踐中探索和完善。關(guān)于代表提出議案處理程序的規(guī)定，有關(guān)專門委員會(huì)應(yīng)當(dāng)是審議議案并提出審議結(jié)果的報(bào)告，但有的地方是審議并報(bào)告議案辦理情況，還要提交會(huì)議表決或者測(cè)評(píng)，是否合法，需要研究規(guī)范。關(guān)于人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地組織代表參加履職學(xué)習(xí)的規(guī)定，如何制訂科學(xué)合理可行的計(jì)劃，如何直接或者間接組織，如何選好履職學(xué)習(xí)主題及內(nèi)容，如何從經(jīng)費(fèi)和人員力量上保障，都有待總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、逐步規(guī)范。關(guān)于代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)以集體活動(dòng)為主，以代表小組活動(dòng)為基本形式的規(guī)定，如何編好代表小組，如何處理集體活動(dòng)與代表小組活動(dòng)的關(guān)系，如何體現(xiàn)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)是代表執(zhí)行職務(wù)的集體服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律定位及作用，也需要不斷探索研究、不斷提高工作水平，有些更需要從加強(qiáng)地方立法、出臺(tái)文件予以規(guī)范，從而更好地實(shí)施法律規(guī)定。

（作者單位：湖南省人大常委會(huì)選舉任免聯(lián)絡(luò)工作委員會(huì)）