□ 張雪梅 毛新民

論人大財(cái)政權(quán)的民主監(jiān)督本色與改革進(jìn)路

□ 張雪梅 毛新民

要從完善財(cái)政收入、財(cái)政支出和財(cái)政收支平衡三機(jī)制入手，突顯人大財(cái)政權(quán)民主監(jiān)督本色，確保公共權(quán)力陽光運(yùn)行。

在2010年召開的全國(guó)“兩會(huì)”上，溫家寶總理提出要“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，從而又一次把權(quán)力監(jiān)督問題納入公眾視野?！白寵?quán)力在陽光下運(yùn)行”不僅僅要求有民意監(jiān)督的陽光，更為本質(zhì)的是要借助民意監(jiān)督之光確保權(quán)力和諧以致公平正義。強(qiáng)化人大財(cái)政權(quán)，從國(guó)家錢袋掌控入手對(duì)治公共權(quán)力，則是確保權(quán)力陽光運(yùn)行的封喉利劍。

一、人大財(cái)政權(quán)——集經(jīng)濟(jì)民主與政治民主于一身的復(fù)合民主力量

權(quán)力監(jiān)督問題是現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)過程中必須解決卻至今沒有解決好的重要問題。自孟德斯鳩開始，我們就一直立足于政治本身，即立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)之間或是政府、議會(huì)和社會(huì)之間力量的消長(zhǎng)起伏、比例配置來解決問題。但隨著世界范圍內(nèi)立法主導(dǎo)權(quán)正逐步讓位于政府行政主導(dǎo)權(quán)這一國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的新變化，單純用政治解決政治問題已不能從根本上奏效。只有調(diào)動(dòng)政治與經(jīng)濟(jì)雙重力量，才能找到監(jiān)督權(quán)力的有效突破口。這就是人大財(cái)政權(quán)。

所謂人大財(cái)政權(quán)，就是人大根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定而擁有的，通過一整套完整的組織體系和一系列規(guī)范的運(yùn)作程序，對(duì)政府所有財(cái)政收入和財(cái)政支出進(jìn)行審議、批準(zhǔn)、監(jiān)督和控制的權(quán)力。目的是約束政府在財(cái)政資源使用過程中的自主性傾向，實(shí)現(xiàn)政府使用公共財(cái)政資金的公開化和透明化，從而保證國(guó)家錢袋的控制權(quán)始終掌握在人民的手中，為政府的合法性基礎(chǔ)提供物質(zhì)上的重要保障[1]?？梢姡舜筘?cái)政權(quán)是集經(jīng)濟(jì)民主與政治民主于一身的復(fù)合民主力量，具有極其有利的社會(huì)公平實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)，且能夠有效實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公平與政治公平的雙贏。

一是通過權(quán)力汲取財(cái)政的合法有效實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公平。這里的經(jīng)濟(jì)公平首先指的是各地區(qū)、社會(huì)各行業(yè)、各經(jīng)濟(jì)成分、各經(jīng)濟(jì)組織和各種經(jīng)濟(jì)要素均有追求財(cái)富、創(chuàng)造財(cái)富的平等權(quán)利；其次指的是各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要按照統(tǒng)一的規(guī)則進(jìn)行公平的競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，承認(rèn)市場(chǎng)形成的分配格局。它建立在一個(gè)流傳幾百年的憲政命題上，這就是稅收法定——非經(jīng)人民代表的討論和批準(zhǔn)，政府不得向人民征稅，這個(gè)現(xiàn)代憲政國(guó)家的基本理念和原則保證了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公平起點(diǎn)。二是通過對(duì)權(quán)力消費(fèi)財(cái)政的有效監(jiān)督保證政治公平。通過轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障等政府支出行為對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配，從而達(dá)到縮小收入分配差距的目的是財(cái)政的基本職能。人大財(cái)政權(quán)對(duì)這一過程的有效監(jiān)督，保證了社會(huì)財(cái)富最后分配的相對(duì)公平，從而創(chuàng)造社會(huì)穩(wěn)定的基本經(jīng)濟(jì)條件，體現(xiàn)社會(huì)主義共同富裕的本質(zhì)特征。

有效實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公平與政治公平的過程，也就是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)民主與政治民主的過程。擁有這種復(fù)合民主力量，使得人大財(cái)政權(quán)具備了從根本上監(jiān)督權(quán)力，保證公共財(cái)政的公共品格的可能。

二、掌控錢袋以實(shí)現(xiàn)權(quán)力和諧是西方議會(huì)財(cái)政權(quán)百年發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)

西方議會(huì)財(cái)政權(quán)幾百年的歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，“國(guó)家錢袋”只有掌管在議會(huì)機(jī)關(guān)手中，才能真正體現(xiàn)財(cái)政民主，才能真正約束和監(jiān)督政府權(quán)力的行使。

早在18世紀(jì)，資產(chǎn)階級(jí)啟蒙運(yùn)動(dòng)的代表人物孟德斯鳩就從權(quán)力分立與制衡的角度看到了議會(huì)財(cái)政權(quán)的重要性：“如果行政者有決定國(guó)家稅收的權(quán)力，而不只限于表示同意而已的話，自由就不再存在了，因?yàn)檫@樣的行政權(quán)力就在立法最重要的關(guān)鍵問題上成為立法性質(zhì)的權(quán)力了。如果立法權(quán)不是逐年議定國(guó)家的稅收，而是一次地作為永久性的決定，立法權(quán)便將有喪失自由的危險(xiǎn)，因?yàn)槿绻@樣則行政權(quán)便將不再依賴立法權(quán)了?！盵2]

此后，約翰·斯圖亞特·密爾在其《代議制政府》一書中集中闡述了西方最早的系統(tǒng)化的議會(huì)財(cái)政權(quán)理論：“代議制政體就是，全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)，這種權(quán)力在每一種政體都必定存在于某個(gè)地方。他們必須完全握有這個(gè)最后的權(quán)力?！盵3]而“被認(rèn)為特別應(yīng)該屬于代表人民的議會(huì)的職務(wù)是表決稅收”[4]。為了進(jìn)一步充實(shí)和完善議會(huì)財(cái)政權(quán)，密爾對(duì)議會(huì)的監(jiān)督和控制權(quán)又進(jìn)行了詳盡闡述：“代議制議會(huì)的適當(dāng)職能不是管理——這是它完全不適合的——而是監(jiān)督和控制政府；把政府的行為公開出來，迫使其對(duì)人們認(rèn)為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解；譴責(zé)那些該受責(zé)備的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權(quán)，或者履行責(zé)任的方式同國(guó)民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實(shí)上任命其后繼人……議會(huì)還有一項(xiàng)職能，其重要性不亞于上述職能：既是國(guó)民的訴苦委員會(huì)，又是他們表達(dá)意見的大會(huì)。”[5]密爾的原則性設(shè)想成為后來英國(guó)議會(huì)財(cái)政權(quán)成長(zhǎng)所遵循的理論思路。而漢密爾頓等人所撰寫的《聯(lián)邦黨人文集》一書中，也表明了稅收立法權(quán)是國(guó)會(huì)最重要的立法權(quán)之一這樣的觀點(diǎn)：“聯(lián)邦立法的對(duì)象是什么？最重要、而且看來最需要本地知識(shí)的對(duì)象是貿(mào)易、稅捐和民兵?！盵6]這對(duì)于美國(guó)國(guó)會(huì)建立起它對(duì)國(guó)家財(cái)政的掌控，具有極其重要的指導(dǎo)意義。

正是在這些偉大思想家的卓見指導(dǎo)下，西方國(guó)家的議會(huì)無論政府多么強(qiáng)勢(shì)，都始終牢牢抓住財(cái)政權(quán)不放，甚至在美國(guó)還演出了政府三度關(guān)門的喜劇[7]。當(dāng)然，伴隨著20世紀(jì)30年代世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)和二次世界大戰(zhàn)發(fā)展起來的行政集權(quán)民主制日益壯大的聲勢(shì)，一些西方國(guó)家的政治權(quán)力也在不斷向行政部門傾斜，議會(huì)在財(cái)政方面的傳統(tǒng)領(lǐng)地也不斷遭受政府侵占，西方議會(huì)財(cái)政權(quán)開始走向式微。不過，大部分現(xiàn)代西方國(guó)家正在針對(duì)自己的實(shí)際情況，改革和創(chuàng)新議會(huì)財(cái)政權(quán)的制度安排，使國(guó)家預(yù)算和整個(gè)財(cái)政體制的運(yùn)作更加科學(xué)和有效，從而為建立更加完善的議會(huì)財(cái)政掌控機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

三、發(fā)揮人大財(cái)政權(quán)民主監(jiān)督本色的改革路徑

當(dāng)前，我國(guó)人大財(cái)政權(quán)存在的主要問題有：稅法體系立法層級(jí)低且偏重行政主導(dǎo)型立法；人大監(jiān)督權(quán)力時(shí)有虛置、缺失、被動(dòng)情況，在諸如“周正龍”、“鄧玉嬌”、“王帥”、“躲貓貓”等重大公共事件中，往往都是政府部門在自我糾錯(cuò)（上級(jí)糾下級(jí)），卻很難看到人大的身影；人大監(jiān)督時(shí)間與程序安排合理性不足；人大代表財(cái)政監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)、能力不夠、水平不高；人大與政府財(cái)政信息不對(duì)稱等等。這些問題都不同程度影響了人大財(cái)政權(quán)的民主監(jiān)督本色。針對(duì)這些問題，應(yīng)從以下三個(gè)方面予以完善提高。

第一，完善財(cái)政收入民主機(jī)制，確保權(quán)力汲取財(cái)政的合法有效

首先應(yīng)從憲法高度明確稅收法定原則，增加“國(guó)家開征新稅或進(jìn)行稅制改革須經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過；每年全國(guó)人大審核國(guó)家預(yù)算時(shí)，對(duì)現(xiàn)行稅法的實(shí)施情況一并進(jìn)行審核，經(jīng)審議通過方可繼續(xù)執(zhí)行”等條款。這不僅利于保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)和公平競(jìng)爭(zhēng)，而且有利于防止偷稅漏稅，增強(qiáng)國(guó)家財(cái)稅權(quán)威和影響力。這也是世界許多國(guó)家憲法的通行做法。早在1295年，英國(guó)的憲法性文件就明文規(guī)定了稅收法定主義：“非經(jīng)王國(guó)之大主教、主教、伯爵、男爵、武士、市民及其他自由民之自愿承諾，則英國(guó)君主或其嗣王，均不得向彼等征課租稅，或攤派捐款?！盵8]美國(guó)1787年憲法僅有7個(gè)條文，規(guī)定稅收事項(xiàng)的條文竟有5款之多。其次，應(yīng)從改變行政主導(dǎo)型立法體制著手，改變以行政法規(guī)為主、稅收法律為輔的稅收立法體系，提高稅收立法層級(jí)，確保稅法的公正性、科學(xué)性和權(quán)威性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)稅收法律規(guī)范中，80%是由國(guó)務(wù)院以條例、暫行條例的形式頒布的。針對(duì)這一現(xiàn)狀，人大應(yīng)強(qiáng)化自身財(cái)政立法權(quán)力，對(duì)國(guó)務(wù)院及地方政府的行政立法授權(quán)進(jìn)行合理界定和規(guī)范，防止政府征稅的“缺位”和“越位”。第三，人大還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)已占我國(guó)財(cái)政收入近一半的非稅收入，特別是制度外收入、地方政府的土地出讓收入和農(nóng)村非稅收入的監(jiān)管。在這三種非稅收入中，又以土地出讓收入的監(jiān)管為重中之重。據(jù)2008年國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)11個(gè)城市2004～2007年3年度土地出讓金的征收、管理、使用情況的審計(jì)調(diào)查，71.18%的土地出讓凈收益未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，由于監(jiān)管缺位，弱勢(shì)群體的利益受到了嚴(yán)重不法侵蝕。在上述11個(gè)城市中有3個(gè)城市未制定被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，而在制定此政策并執(zhí)行的4個(gè)城市中，也只將土地出讓凈收益的6.68%用于被征地農(nóng)民的社會(huì)保障[9]。所以，人大要破除地方保護(hù)主義，盡快出臺(tái)有關(guān)政府非稅收入在形成、廢止、征收、管理、使用、監(jiān)督等方面的法律、法規(guī)，用法律規(guī)范非稅收入在各級(jí)政府、部門之間的分配方式，用法規(guī)明確非稅收入的征管主體、職責(zé)權(quán)限、收費(fèi)項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)票據(jù)的使用、收費(fèi)資金的分配以及收費(fèi)行為的監(jiān)督檢查等，確保非稅收入分配的合法、公正、透明。

第二，完善財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制，確保權(quán)力消費(fèi)財(cái)政的廉潔公平

從某種程度來看，財(cái)政支出民主比財(cái)政收入民主更重要。因?yàn)樗苯雨P(guān)系到政府權(quán)力的廉潔行使和公共利益，特別是弱勢(shì)群體利益的保障。針對(duì)近幾年腐敗大案要案主要集中于教育、“三農(nóng)”和社保這些重點(diǎn)資金的支出及中央下發(fā)的財(cái)政補(bǔ)助金的特點(diǎn)，人大除了按照監(jiān)督法要求做好常規(guī)監(jiān)督外，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)兩方面的監(jiān)督。一是建立重大支出行為審查批準(zhǔn)制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政補(bǔ)助資金、超預(yù)算收入、重點(diǎn)專項(xiàng)資金、國(guó)債余額、轉(zhuǎn)移支付等重點(diǎn)支出行為進(jìn)行審查?！皩⑦^去預(yù)算只分到大類改為細(xì)化到按部門和單位列出，分項(xiàng)審議通過”[10]。二是建立重大支出行為變更報(bào)告?zhèn)浒钢贫?，加?qiáng)支出變更監(jiān)督，特別是加強(qiáng)預(yù)算變更源頭的監(jiān)督，將預(yù)算支出監(jiān)督延伸至政府具體行政行為之中。因?yàn)橥沁@些行政行為導(dǎo)致了支出預(yù)算變更。如為了支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府對(duì)所謂的上規(guī)模企業(yè)、骨干企業(yè)和納稅大戶往往予以財(cái)政貼息，或由財(cái)政直接獎(jiǎng)勵(lì)等。人大可以要求政府對(duì)這些支出變更行為進(jìn)行報(bào)告?zhèn)浒?，以便人大隨時(shí)跟蹤監(jiān)督。

在上述監(jiān)督過程中，人大應(yīng)大膽運(yùn)用處置制裁機(jī)制，確保監(jiān)督的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和有效性。如對(duì)一般問題的處理，可組織特定問題調(diào)查委員會(huì)，開具整改通知書、法律監(jiān)督書等。問題更嚴(yán)重的，可以運(yùn)用撤銷不當(dāng)決定和命令，對(duì)相關(guān)人員采取罷免、撤職、免職、接受辭職等措施。

第三，加大財(cái)政收支平衡監(jiān)督，確保權(quán)力正義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

歸根結(jié)底，人大財(cái)政權(quán)是對(duì)財(cái)政收支平衡的監(jiān)督，財(cái)政民主化改革的根本目的就是保證權(quán)力正義目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。吸收借鑒英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的議會(huì)財(cái)政收支監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)人大要想有效監(jiān)督政府的財(cái)政收支狀況，關(guān)鍵是健全和完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。如制定人大提前介入政府預(yù)算機(jī)制，改變政府預(yù)算先執(zhí)行、后審核的現(xiàn)狀。有三條途徑可作選擇：要么全國(guó)人大會(huì)期不變，修改財(cái)政年度的起算點(diǎn)，把財(cái)政年度的期間確定為當(dāng)年的4月1日到次年的3月31日；要么在不變更財(cái)政年度的條件下，把全國(guó)人大的會(huì)期提前到每年年底；要么現(xiàn)行的全國(guó)人大會(huì)期和財(cái)政年度均不變，而授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)在每年年底先審批政府的臨時(shí)預(yù)算，而由全國(guó)人大審查批準(zhǔn)正式預(yù)算。從降低制度修改成本的角度考慮，似乎第二種方案更為可取。又如完善預(yù)算審核程序法規(guī)，在時(shí)間上保證人大代表有足夠?qū)徸h時(shí)間，在程序上有人大代表就預(yù)算草案不同意見進(jìn)行辯論的程序安排，在表決上有對(duì)預(yù)算草案部分否決的相應(yīng)制度規(guī)定。再如優(yōu)化重組人大代表結(jié)構(gòu)及人大常委會(huì)機(jī)構(gòu)，制訂制度化人大代表預(yù)算監(jiān)督能力培訓(xùn)計(jì)劃，增設(shè)預(yù)算審計(jì)委員會(huì)、公民申訴委員會(huì)等。

此外，建立健全賬目監(jiān)督系統(tǒng)、設(shè)立完善的人大內(nèi)部信息輔助機(jī)構(gòu)，也是提高人大預(yù)算監(jiān)督能力不可缺少的工作。建立健全賬目監(jiān)督系統(tǒng)，即人大通過監(jiān)督審計(jì)部門對(duì)政府財(cái)務(wù)收支賬目進(jìn)行審計(jì)和審查，從而監(jiān)督政府各部門的活動(dòng)是否按照國(guó)民規(guī)劃及預(yù)算規(guī)定的要求進(jìn)行。在我國(guó)目前審計(jì)機(jī)關(guān)的行政性質(zhì)無法改變的情況下，可在人大財(cái)經(jīng)委內(nèi)部設(shè)立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的賬目監(jiān)督審計(jì)部門，配備懂行的專業(yè)人士，并制定一些相應(yīng)法規(guī)和政策保證這一部門工作的獨(dú)立性和權(quán)威性。設(shè)立完善的人大內(nèi)部信息輔助機(jī)構(gòu)的目的，是解決人大與政府財(cái)政信息不對(duì)稱的問題，只有準(zhǔn)確掌握充分的財(cái)政信息，人大常委會(huì)及人大代表才能更為有效地參與財(cái)政民主活動(dòng)，才能有效行使財(cái)政民主監(jiān)督權(quán)力。這是信息化時(shí)代人大財(cái)政權(quán)獲得民主發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

注釋：

[1]參見徐紅對(duì)議會(huì)財(cái)政權(quán)的內(nèi)涵界定。見徐紅：《財(cái)政民主》，上海復(fù)旦大學(xué)2003級(jí)博士論文，第35頁。

[2]【法】孟德斯鳩：《論法的精神》（上），商務(wù)印書館1961年版，第164頁。

[3][4][5]【英】約翰·斯圖亞特·密爾：《代議制政府》，商務(wù)印書館1982年版，第68頁。

[6]【美】漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館1980年版，第287頁。

[7]1994年美國(guó)共和黨控制的國(guó)會(huì)與民主黨總統(tǒng)在政府預(yù)算法案上難以達(dá)成妥協(xié)，拖到10月1日新的財(cái)政年度開始時(shí)，預(yù)算仍未通過，聯(lián)邦政府只能一再要求國(guó)會(huì)通過臨時(shí)撥款來維持政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，但雙方依然相持不下，結(jié)果演出了一場(chǎng)政府被迫三度關(guān)門的喜劇。如此局面的出現(xiàn)，固然反映了美國(guó)兩大資產(chǎn)階級(jí)政黨之間的矛盾和斗爭(zhēng)，但代表民意的議會(huì)對(duì)政府財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督和控制的威力也可見一斑。參見張獻(xiàn)勇：《從比較法的角度看我國(guó)全國(guó)人大財(cái)政監(jiān)督制度的完善》，載《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》2003年第5期。

[8]張獻(xiàn)勇：《從比較法的角度看我國(guó)全國(guó)人大財(cái)政監(jiān)督制度的完善》，載《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》2003年第5期。

[9]數(shù)據(jù)參見常興華：《我國(guó)國(guó)民收入分配格局的測(cè)算結(jié)果與調(diào)整對(duì)策》，中國(guó)非稅收入網(wǎng)http://www.chinafs.org/Newss.asp?NewsID=652

[10]楊光斌：《中國(guó)政府與政治導(dǎo)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第104頁。

分別為：南京政治學(xué)院上海分院馬克思主義理論教研室，江西省人大常委會(huì)法工委）