● 陶 波

論我國(guó)弱勢(shì)群體權(quán)利的憲法保護(hù)

● 陶 波

近年來(lái)，我國(guó)已形成了以憲法為龍頭的對(duì)弱勢(shì)群體予以特殊保護(hù)的法律體系。本文在對(duì)我國(guó)弱勢(shì)群體權(quán)利憲法保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行理論分析的基礎(chǔ)上，提出解決當(dāng)前我國(guó)弱勢(shì)群體權(quán)利憲法保護(hù)存在缺陷的主要對(duì)策。

弱勢(shì)群體；權(quán)利；憲法保護(hù)

現(xiàn)階段，弱勢(shì)群體的權(quán)利保障是我國(guó)亟需解決的重大問(wèn)題。目前，法學(xué)界對(duì)此已有較深入的研究，但大多局限于普通法領(lǐng)域，缺乏從根本法保護(hù)的視角深入分析和研究該問(wèn)題的解決途徑，而憲法是弱勢(shì)群體權(quán)利保護(hù)最根本、最基礎(chǔ)的法源。因此，研究我國(guó)弱勢(shì)群體權(quán)利的憲法保護(hù)問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)和理論意義。

一、我國(guó)弱勢(shì)群體權(quán)利憲法保護(hù)的基本現(xiàn)狀

改革開放以來(lái)，我國(guó)在保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)利方面取得了舉世公認(rèn)的成就，先后通過(guò)了一系列以憲法為龍頭的對(duì)弱勢(shì)群體予以特殊保護(hù)的法律法規(guī)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)制定的有關(guān)確認(rèn)和保障弱勢(shì)群體權(quán)利的法律、法規(guī)已達(dá)1000多件，弱勢(shì)群體權(quán)利保護(hù)法律體系已初具規(guī)模。

（一）憲法依據(jù)

1.憲法確立了人權(quán)保護(hù)原則。第十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案,將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”正式載入國(guó)家的根本大法。人權(quán)作為一項(xiàng)重要原則入憲，為我國(guó)憲法注入了現(xiàn)代精神和新的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。弱勢(shì)群體作為社會(huì)成員，“政府有責(zé)任對(duì)基本人權(quán)、特別是弱勢(shì)群體的基本人權(quán)和福利,給以更多、更負(fù)責(zé)的保障和增進(jìn)，這是人權(quán)入憲的特殊意義?！盵1]

2.憲法規(guī)定了平等權(quán)原則。我國(guó)憲法第33條第2款規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”；第34條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)年滿18周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限,都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。”等等。

3.憲法特別保護(hù)“特定群體”的權(quán)利。我國(guó)憲法雖未明確使用弱勢(shì)群體這一概念，但憲法第二章第四十八條、四十九條、五十條專門針對(duì)少數(shù)民族、婦女、兒童、老人、殘疾人等群體的權(quán)利作了特別規(guī)定,明確顯現(xiàn)了我國(guó)憲法保護(hù)弱勢(shì)群體的原則、精神和規(guī)范。其涉及到的“特定群體”就有相當(dāng)一大部分屬于弱勢(shì)群體的范圍，如殘疾人、兒童等。因此在總體上,我國(guó)憲法通過(guò)對(duì)特定群體的權(quán)利保護(hù)成為具有最高效力的弱勢(shì)群體保護(hù)規(guī)定。

4.憲法廣泛確認(rèn)了社會(huì)保障權(quán)等諸多社會(huì)權(quán)利。我國(guó)憲法對(duì)公民的社會(huì)權(quán)利作了明確的規(guī)定。如第十四條第4款規(guī)定:“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！钡谒氖鍡l規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！钡鹊?。

（二）憲法性法律依據(jù)

近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)一直將保護(hù)弱勢(shì)群體的立法放在重要地位，制定了不少憲法性法律來(lái)保障弱勢(shì)群體的權(quán)利。如，《殘疾人保障法》為殘疾人的教育、勞動(dòng)、就業(yè)、康復(fù)等權(quán)利構(gòu)筑了一個(gè)全方位的保護(hù)體系?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》為未成年人建立了一個(gè)相對(duì)完整的從家庭、學(xué)校、社會(huì)到司法的立體保護(hù)網(wǎng)?！秼D女權(quán)益保障法》、《老年人權(quán)益保護(hù)法》則分別對(duì)婦女、老人的人身權(quán)、平等權(quán)、受贍養(yǎng)權(quán)、婚姻權(quán)等方面予以特殊的保護(hù)。

（三）法律法規(guī)和政策依據(jù)

我國(guó)制定了一系列法律法規(guī)及政策對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)利的保護(hù)予以細(xì)化。如涉及未成年人、精神病人、又聾又啞的人或盲人等弱勢(shì)群體人群犯罪的，我國(guó)《刑法》第十七條至第十九條分別作出了相應(yīng)的應(yīng)當(dāng)（可以）從輕、減輕或者免除處罰的特別規(guī)定。我國(guó)《民法通則》第十二條、十三條、十四條分別為未成年人、精神病人等弱勢(shì)群體規(guī)定了法定代理制度以及監(jiān)護(hù)制度。再如，國(guó)務(wù)院先后制定施行了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《城市居民最低生活保障條例》等行政法規(guī)完善憲法賦予公民的社會(huì)保障權(quán)。

二、我國(guó)弱勢(shì)群體權(quán)利憲法保護(hù)現(xiàn)狀理論分析

盡管我國(guó)對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)利保護(hù)通過(guò)不懈努力取得了較大的進(jìn)步，但弱勢(shì)群體凸現(xiàn)出的社會(huì)問(wèn)題依然嚴(yán)峻：農(nóng)民的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療問(wèn)題突出；女性受職業(yè)歧視、家庭暴力屢見(jiàn)不鮮；殘疾人教育和就業(yè)機(jī)會(huì)無(wú)法保障，等等。

（一）權(quán)利主體過(guò)于狹窄

我國(guó)《憲法》第二章以列舉的方式對(duì)婦女、兒童等特定群體的權(quán)利作了特別規(guī)定。列舉方式的優(yōu)點(diǎn)在于明確、直接、具體，但適用范圍狹窄，缺乏保護(hù)的普遍性的缺點(diǎn)同樣明顯。且弱勢(shì)群體是個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，會(huì)隨著時(shí)代的變化而改變。我國(guó)當(dāng)前所面臨的社會(huì)結(jié)構(gòu)與1982年憲法頒布時(shí)相比已經(jīng)發(fā)生了極大的變化，弱勢(shì)群體的范圍隨著時(shí)代的變化也發(fā)生了改變，以失業(yè)人員、農(nóng)民工和貧困農(nóng)民為主體的“新生社會(huì)弱勢(shì)群體”[2]已在我國(guó)社會(huì)中普遍形成。但憲法所列舉的弱勢(shì)群體的范圍卻從未改變,使得新生社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)利被排除在憲法保護(hù)之外。

（二）憲法平等保護(hù)原則價(jià)值取向過(guò)于模糊

“不同的平等理論帶來(lái)不同的實(shí)踐結(jié)果,帶來(lái)不同的平等權(quán)立憲和憲法運(yùn)作結(jié)果?！盵3]我國(guó)憲法雖然規(guī)定了公民享有平等權(quán),但它屬于何種價(jià)值的平等觀并不十分明晰。憲法規(guī)范的這種模糊性為公民在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的實(shí)際法律地位的不平等留下了空隙。這必然對(duì)健全和完善我國(guó)弱勢(shì)群體的權(quán)利保護(hù)機(jī)制帶來(lái)負(fù)面影響。

（三）憲法基本權(quán)利過(guò)于概括

公民的憲法基本權(quán)利在世界各國(guó)憲法中都處于核心地位，它是個(gè)人法定權(quán)利的源。因此，確定人的哪些權(quán)利需要寫進(jìn)憲法對(duì)一國(guó)公民來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。同時(shí)，憲法基本權(quán)利是個(gè)不斷豐富和流變的概念,隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，我國(guó)現(xiàn)行憲法關(guān)于公民基本權(quán)利規(guī)定的弊端逐漸顯現(xiàn)。如公民基本權(quán)利的規(guī)范表述過(guò)于概括，某些內(nèi)容不甚嚴(yán)密，只側(cè)重于公民個(gè)人權(quán)利，而忽略了生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等集體人權(quán)?；緳?quán)利的內(nèi)容在一定程度上也缺乏完整性，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、遷徙自由權(quán)等以往因諸多原因不能實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，隨著社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)有了得以實(shí)現(xiàn)的條件，但并沒(méi)有及時(shí)在憲法修正案中予以體現(xiàn)。

（四）弱勢(shì)群體憲法基本權(quán)利的落實(shí)欠缺相配套的完善的法律體系

憲法規(guī)范具有原則性、概括性的特征，需要具體法律制度的支持、協(xié)調(diào)與落實(shí)。我國(guó)憲法盡管規(guī)定了“平等”等一系列憲法原則及公民基本權(quán)利,但卻缺乏相配套的法律制度。就保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)利的具體法律法規(guī)而言，對(duì)其權(quán)利保障的范圍更多局限在禁止他人歧視、禁止不公平對(duì)待等矯正層面上。此外，在憲法和行政性法規(guī)、部門規(guī)章之間存在法規(guī)斷層，缺乏相應(yīng)的法規(guī)來(lái)承上啟下。更多的只是立法層次較低,權(quán)威性、穩(wěn)定性嚴(yán)重不足的“試行規(guī)定”、“暫行規(guī)定”、“意見(jiàn)”等，且不少是停留在政府政策層面。這一客觀現(xiàn)狀導(dǎo)致對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)利保障的法律效力弱，連貫性差，效果有限。

（五）弱勢(shì)群體的基本權(quán)利欠缺憲法訴訟機(jī)制的保護(hù)

在現(xiàn)代法治國(guó)家,當(dāng)已經(jīng)被普通法律具體化和量化的基本權(quán)利受侵犯時(shí)，公民可以直接通過(guò)已建立起的相對(duì)完整的刑事、民事和行政訴訟三大訴訟制度得到保護(hù)和救濟(jì)。但是普通法律不可能包羅萬(wàn)象、完美無(wú)缺，對(duì)于沒(méi)有被具體化和量化的基本權(quán)利的侵犯，如果不從其法律的源頭即憲法中尋求司法救濟(jì)，那么該國(guó)公民的基本人權(quán)就成為“一種無(wú)法訴諸法律保護(hù)的權(quán)利，實(shí)際上根本就不是什么法律權(quán)利”[4]。憲法作為人權(quán)保障書的基本價(jià)值自然得不到實(shí)現(xiàn)，這個(gè)社會(huì)和國(guó)家實(shí)際上也就沒(méi)有憲法。所以在一定程度上，憲法司法救濟(jì)是公民基本人權(quán)保障的最后一根救命稻草。但在我國(guó)，由于諸多原因，我國(guó)憲法長(zhǎng)期處于“虛置”狀態(tài)，不能進(jìn)入司法實(shí)踐。憲法訴訟可以通過(guò)訴權(quán)的賦予來(lái)保證公民在其平等權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、接受救濟(jì)權(quán)等基本權(quán)利受到侵害的時(shí)候能夠借助公力進(jìn)行救濟(jì)，這對(duì)基本資源匱乏、權(quán)利脆弱的弱勢(shì)群體極具正義和希望意義。

三、完善弱勢(shì)群體權(quán)利憲法保護(hù)的若干思考

通過(guò)以憲法學(xué)的視角論證了弱勢(shì)群體權(quán)利保護(hù)存在的缺陷與不足后，關(guān)鍵在于在實(shí)踐中如何完善弱勢(shì)群體權(quán)利的憲法保護(hù)機(jī)制。

（一）修改完善憲法,建立起以憲法為中心的弱勢(shì)群體權(quán)利保護(hù)法律體系

首先，修改完善憲法，使憲法真正成為弱勢(shì)群體權(quán)利保護(hù)的核心。第一，修改《憲法》中有關(guān)平等權(quán)的條款，建議在第三十三條中增加一款落實(shí)實(shí)質(zhì)平等觀的內(nèi)容。第二，改變列舉式的立法模式，直接采用“婦女、老人、兒童等弱勢(shì)群體”這樣的表達(dá)方式。以“弱勢(shì)群體”代替列舉式模式最關(guān)鍵的是能將中國(guó)最大的弱勢(shì)群體——農(nóng)民包括在內(nèi)。第三，擴(kuò)展和完善社會(huì)、經(jīng)濟(jì)權(quán)利體系，在《憲法》中增補(bǔ)“遷徙自由權(quán)”、完善“社會(huì)保障權(quán)”。建議我國(guó)憲法把關(guān)于遷徙自由的規(guī)定單列一條。修改憲法第四十五條中的內(nèi)容，把物質(zhì)幫助權(quán)修改為社會(huì)保障權(quán)。第四，將人權(quán)公約規(guī)定的人權(quán)內(nèi)容上升為公民的憲法基本權(quán)利。第五，改革完善選舉法律制度。要將完全按戶籍人口分配代表名額的規(guī)定，修改為以常住人口為準(zhǔn)計(jì)算代表名額，從法律的層面上保障農(nóng)民工的選舉權(quán)。要提高人大代表直接選舉層級(jí)，降低政府官員代表比例，推行專職代表制度。

其次，制定和完善相關(guān)的具體法律法規(guī)，構(gòu)建弱勢(shì)群體權(quán)利多層次立體化的法律保護(hù)體系。保障憲法權(quán)利實(shí)效性的基礎(chǔ)是通過(guò)立法對(duì)憲法具體化、明確化。第一，要區(qū)別分析、對(duì)待和設(shè)計(jì)各類弱勢(shì)群體需要保護(hù)的范圍、領(lǐng)域以及保護(hù)的方式，制定不同弱勢(shì)群體主體的特別保護(hù)法。第二，盡快制定出臺(tái)一部統(tǒng)一的《社會(huì)保障法》，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一體化。第三，修改、完善就業(yè)保障法律制度。在當(dāng)前的就業(yè)形勢(shì)下，除了要完善公共就業(yè)服務(wù)制度外，還要盡快出臺(tái)與《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》相配套的實(shí)施細(xì)則。

（二）建立和完善憲法訴訟制度，構(gòu)建弱勢(shì)群體權(quán)利司法救濟(jì)機(jī)制

人類法治實(shí)踐證明憲法訴訟制度是一個(gè)國(guó)家公民基本權(quán)利保護(hù)系統(tǒng)工程中至關(guān)重要的一環(huán)。因此，首先，要賦予憲法基本權(quán)利具有可訴性，逐步構(gòu)建憲法訴訟制度。在我國(guó)，物質(zhì)幫助權(quán)、平等受教育權(quán)等一些與弱勢(shì)群體休戚相關(guān)的基本權(quán)利未能部門化、細(xì)化，而我國(guó)又尚未建立憲法訴訟機(jī)制，直接導(dǎo)致憲法中規(guī)定的諸多權(quán)利對(duì)于弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，成了畫中之餅。

其次，要完善法律援助制度，提升弱勢(shì)群體權(quán)利的司法救濟(jì)度。法律援助制度是指由政府為某些經(jīng)濟(jì)困難的公民或特殊案件的當(dāng)事人提供免費(fèi)法律幫助的一項(xiàng)司法救濟(jì)制度。“弱勢(shì)群體由于其自身以及社會(huì)的原因，導(dǎo)致了他們?cè)跈?quán)利受到侵害時(shí)救濟(jì)途徑的狹窄和救濟(jì)能力的低下。而現(xiàn)代社會(huì)法律制度的復(fù)雜和司法訴訟成本的高昂，又往往會(huì)促使他們進(jìn)一步弱勢(shì)化?！盵5]但我國(guó)的法律援助制度不僅起步晚，且存在援助對(duì)象范圍狹小，援助經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足等諸多的弊端和問(wèn)題，造成我國(guó)法律援助舉步維艱。

（三）完善普法教育進(jìn)路,培育弱勢(shì)群體的法律意識(shí)

弱勢(shì)群體必須懂得自己擁有的權(quán)利以及權(quán)利被侵犯時(shí)如何救濟(jì)。普法教育對(duì)于我國(guó)公民法律觀念的培育功不可沒(méi)，但并沒(méi)有真正改變國(guó)人的法律價(jià)值觀。必須改變普法教育的進(jìn)路選擇，把培育民眾的法精神、法理念，尤其是成熟的權(quán)利觀和訴訟觀作為其核心進(jìn)路，這對(duì)弱勢(shì)群體而言尤為重要。

（四）建立專門的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)和弱勢(shì)群體自我保護(hù)團(tuán)體，構(gòu)筑多途徑的弱勢(shì)群體權(quán)利保護(hù)體系

在考慮國(guó)際社會(huì)通行做法，結(jié)合本國(guó)政治、法律框架等因素的基礎(chǔ)上,建議建立專門的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)的建立可以彌補(bǔ)我國(guó)人權(quán)保護(hù)途徑和功能上的不足，更為重要的是擴(kuò)大和增加了弱勢(shì)群體權(quán)利保護(hù)的渠道和機(jī)制。

我國(guó)面臨的弱勢(shì)群體問(wèn)題期望完全通過(guò)政府來(lái)解決是不現(xiàn)實(shí)的。必須動(dòng)員和利用一切可以動(dòng)員、利用的社會(huì)力量，組織各種非政府組織在弱勢(shì)群體的社會(huì)福利和救助等方面發(fā)揮作用。國(guó)家要通過(guò)立法，以法律的手段引導(dǎo)和促進(jìn)各種弱勢(shì)群體權(quán)利保護(hù)協(xié)會(huì)、基金會(huì)和慈善機(jī)構(gòu)等非政府組織的建立和健康發(fā)展。這樣，一方面能增強(qiáng)弱勢(shì)群體利益訴求實(shí)現(xiàn)的可能性，另一方面通過(guò)民間力量填補(bǔ)在弱勢(shì)群體的社會(huì)服務(wù)與社會(huì)保障方面存在的政府機(jī)構(gòu)與個(gè)人需求之間的空白。

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[3]朱應(yīng)平.論平等權(quán)的憲法保護(hù)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.21.

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D921

A

1009-928X（2011）11-0051-03

作者單位：解放軍外國(guó)語(yǔ)學(xué)院政教室

■ 特約編輯:胡中良