■許善達

營業(yè)稅改革是現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的重要條件

■許善達

關于發(fā)展第三產業(yè)，國家已經講了很多年，但收效遠不理想。這個現(xiàn)象表明，僅靠很多口號、方針、戰(zhàn)略是不能解決問題的，我們的體會是，這么多年來，沒有足夠的政策措施來支撐我們這個產業(yè)的發(fā)展，有很多制度性的障礙一直在阻礙著服務業(yè)的發(fā)展。其中，現(xiàn)行營業(yè)稅是重大制度性障礙之一。我認為，營業(yè)稅改革是現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的一個必要條件。這應該成為我們全社會的共識，成為決策層的共識。我們“十二五”又提出來發(fā)展服務業(yè)，定了很多指標，但如果不解決這些制度性的障礙，這個“十二五”的規(guī)劃指標是很難實現(xiàn)的。

經濟轉型要擴大現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展，這個問題不是一個全國的普適性的戰(zhàn)略。雖然它是國家戰(zhàn)略，但對不同地區(qū)意義是不一樣的。對于很多地方來說，搞不了大規(guī)模的服務業(yè)，甚至搞不了現(xiàn)代服務業(yè)。這個轉型必要性主要在于大城市，特別在于沿海大城市。這些地方過去是搞制造業(yè)支撐發(fā)展大城市，現(xiàn)在這一些大城市，如果不實行轉型的話，大城市的發(fā)展增幅就會降下來。很多中小城市，包括一些偏遠的地方，服務業(yè)不怎么發(fā)展，沒有什么現(xiàn)代服務業(yè)影響不大，但對中國的大城市來說，這是一個特別關鍵的要研究的問題。在今天，我們認識這個問題，不僅僅應該把它看成是一個國家的經濟轉型問題，尤其應該把它看成是特大城市經濟持續(xù)發(fā)展的一個必要的轉型。只有這樣才能提高我們對其緊迫性和必要性的認識。如果把它視為一個全國普適性的戰(zhàn)略，很難搞出準確而強有力的措施推進這個產業(yè)。

為什么營業(yè)稅障礙了服務業(yè)發(fā)展？我們可以對比一下。1994年，國家稅務局最初給國務院上報的稅制改革（和分稅制改革同時出臺）的原方案中，服務業(yè)和制造業(yè)都要改成增值稅。但地方收入規(guī)模怎么也算不下來，中央拿增值稅75%，地方收入規(guī)模就太小了。如果服務業(yè)保留營業(yè)稅，地方收入的基數(shù)規(guī)模就比較大，符合當時中央地方收入分配的布局了。服從分稅制改革的需要是保留服務業(yè)營業(yè)稅的主要原因。同時，我認為更重要的一條，當時對于中國解決發(fā)展問題，大家最關注的還是制造業(yè)，對于服務業(yè)的發(fā)展對國民經濟的重要性只是一般性的認識。為了保證分稅制的地方收入基數(shù)就保留了服務業(yè)的營業(yè)稅。

現(xiàn)在比較一下服務業(yè)的營業(yè)稅和制造業(yè)的增值稅。

首先，營業(yè)稅稅負重，雖然名義稅率有3%，有5%，由于重復征稅，實際稅負遠高于此。比如交通運輸業(yè)，不計算購買交通工具所含的稅款，實際稅負就有7%。整個營業(yè)稅的稅負比增值稅高不少。

其次，為什么服務業(yè)資本市場不太活躍，很重要的一個原因就是服務業(yè)越搞專業(yè)化，稅負越重，不利于專業(yè)的發(fā)展，所以鐵道部統(tǒng)一核算，稅負輕。我們國民經濟中實際的服務業(yè)比重比統(tǒng)計數(shù)字大，為什么？很多企業(yè)都把有些服務業(yè)的經營活動，都合并到制造業(yè)里面去。為什么？制造業(yè)稅負低。把生產性的服務業(yè)放到制造業(yè)里面核算來降低稅負。

更重要的是出口稅收政策的差別。國務院對服務外包搞過幾個政策文件，當時國務院允許試點城市的服務外包免征營業(yè)稅。這是個好政策，對服務外包發(fā)展發(fā)揮了不小作用。但是免征營業(yè)稅和增值稅零稅率不是一個概念。免征是指最后一道出口銷售環(huán)節(jié)的3%營業(yè)稅免了，而零稅率的概念是出口退稅，即：不但最后出口銷售環(huán)節(jié)的3%不征，還把企業(yè)所有購進中的稅款退還給企業(yè)。出口營業(yè)稅免征的政策力度比增值稅零稅率出口退稅的政策力度小多了。人們希望形成一個服務業(yè)出口全部免征營業(yè)稅普適性的政策。但這也沒有從根本上解決問題。這個政策對我們服務業(yè)的發(fā)展的障礙有多么大？假設一下，如果今天制造業(yè)的出口退稅取消，明天開始出口不退稅了，我們的制造業(yè)什么狀態(tài)？那你就能想象在今天營業(yè)稅出口政策下的服務業(yè)是什么狀態(tài)。我們國家制造業(yè)的發(fā)展在很大程度上是靠出口拉動起來的，中國的服務業(yè)發(fā)展也不能僅僅靠國內的服務業(yè)市場，也要兼顧國內國外兩個市場。依靠世界的服務業(yè)市場拉動中國服務業(yè)的發(fā)展，對于服務業(yè)不實行出口退稅很難做到?，F(xiàn)在的問題是要形成社會的共識、有關部門的共識，制訂出一整套的制度措施，推動發(fā)展，落實戰(zhàn)略。僅僅靠戰(zhàn)略，靠方針，沒有切實的政策措施，“十二五”的這個目標是實現(xiàn)不了的。這個營業(yè)稅的問題在“十二五”規(guī)劃中已經說得很清楚。但是我感覺，現(xiàn)在對于制度障礙的解決，還沒有完全形成共識，這個火候還不夠，還需要做很多的工作。

當然目前營業(yè)稅改革的環(huán)境與我們1994年推行增值稅改革有一個很大的區(qū)別。1994改革之前，稅制改革的建議我們已經提了很多年了，但是增值稅一直在試點，并沒有下決心全面推行。1994年作為稅制改革和分稅制改革最主要的內容之一推出，并不是僅僅因為決策層要優(yōu)化稅制，主要動力不是優(yōu)化稅制，而是分稅制。為了讓中央能控制收入的大頭，能控制收入增長速度最快的稅種收入的大頭，必須全面推出增值稅，作為中央收入最主要的收入來源。這個決策是吸收了很多國際經驗而作出的。我認為，前蘇聯(lián)解體是一個重要原因。現(xiàn)在回顧起來，這個前蘇聯(lián)的解體是一個非常復雜的歷史現(xiàn)象，但前蘇聯(lián)的解體，壓垮前蘇聯(lián)這個大駱駝的最后一根稻草是什么？就是當時蘇聯(lián)的加盟共和國不再給蘇聯(lián)財政部交錢了。前蘇聯(lián)的中央政府沒有稅務局，是由各加盟共和國的稅務局收稅，然后向前蘇聯(lián)的中央政府財政部交錢。戈爾巴喬夫當時搞了一個新聯(lián)盟條約，想建立一個前蘇聯(lián)中央政府的稅務局來直接征稅，不再依賴各加盟共和國交錢。我們中國1994年以前也是學習前蘇聯(lián)這種稅務局體制，就是由各個地方政府收稅給中央政府交錢。而葉利欽等加盟共和國領導人堅決不同意前蘇聯(lián)中央政府控制征稅權，堅決不同意前蘇聯(lián)中央政府成立稅務局直接征稅，仍然堅持由各加盟共和國收稅而給前蘇聯(lián)中央政府交錢。最后，這場爭論以戈爾巴喬夫放棄前蘇聯(lián)征稅權的要求而告終。不久，各個加盟共和國都以他們在全蘇聯(lián)財政分配中太吃虧為由陸續(xù)拒絕再向前蘇聯(lián)財政部交錢了。最后，只有俄羅斯給前蘇聯(lián)財政部交錢，前蘇聯(lián)名義上是各個加盟共和國的中央政府，但只有一個加盟共和國，就是俄羅斯向前蘇聯(lián)財政部交錢來維持著也控制著整個蘇聯(lián)政府的命脈。當俄羅斯宣布也不再給蘇聯(lián)財政部交錢了，第二天戈爾巴喬夫作為前蘇聯(lián)總統(tǒng)召開蘇聯(lián)政府的會議，宣布蘇聯(lián)解體，第三天早晨，前蘇聯(lián)的紅旗就落下了。這壓垮前蘇聯(lián)政府這個大駱駝的最后一根稻草，就是俄羅斯不給前蘇聯(lián)財政部交錢了。

1994年，推出增值稅，中央政府拿增值稅大頭，再成立中央政府的稅務局直接征收增值稅，這三箭齊發(fā)強化了中國中央政府的政治經濟控制力，其意義如何估計也不會過高。但是今天，我們有沒有這樣的動力說營業(yè)稅改革也有同樣的必要性和緊迫性呢？回答是否定的。我認為當前的大形勢與1994年那個時候大不一樣了。當時為了實現(xiàn)中央政府控制大部分財政收入的改革目標，稅制改革、分稅制改革以及稅務機構的改革承擔了非常大的風險，不管企業(yè)有什么困難，不管地方政府有什么困難，不管財稅部門特別是稅務局征收增值稅有什么困難，也要實現(xiàn)讓中央政府控制大部分財政收入。但是今天連營業(yè)稅改增值稅還沒有形成一個全社會的共識。所以，我的看法是，營業(yè)稅改革出臺的方式，一種可行的方式，就是全國選擇個別地區(qū)，選擇少數(shù)稅目來進行試點改革。這個營業(yè)稅改革會涉及到所有的企業(yè)的稅負。服務業(yè)的稅負肯定要下降，同時，因為營業(yè)稅改為增值稅也增加了增值稅的抵扣項目，就必然要降低制造業(yè)的稅負，交增值稅的企業(yè)的稅負也必然下降。所以從這個意義上講，營業(yè)稅改為增值稅意味著所有的企業(yè)，不管是制造業(yè)還是服務業(yè)，稅負水平都會下降。這么大幅度的下降，財政收入減多少？其中中央、地方各減多少？另外，由于營業(yè)稅改增值稅所引起的地方與地方之間財政收入的變化也是很復雜的。比如，現(xiàn)在南京的服務到湖北，對湖北財政收入沒有影響，如果營業(yè)稅改增值稅了，把南京的營業(yè)稅改成增值稅了，就給湖北企業(yè)提供了要抵扣的稅款。因此，營業(yè)稅改為增值稅會使在服務業(yè)相關聯(lián)的地區(qū)企業(yè)之間的稅負都會受到影響?？傊?，服務業(yè)和制造業(yè)企業(yè)稅負水平會全面下降、中央和地方政府的收入都會變化、地方政府與地方政府之間的稅收收入也會變化。面對這么復雜的全面的變化，現(xiàn)在很難做出一個全面實施營業(yè)稅改為增值稅的決策。

我的建議是，少數(shù)的地區(qū)選擇適合當?shù)氐亩惸?，來進行營業(yè)稅改增值稅的試點。比如，國務院批準上海成為航運中心和金融中心，而交通運輸和金融保險是營業(yè)稅的兩個稅目，所以，建議在上海推行這兩個稅目的營業(yè)稅試點改革。而南京，一直在抓現(xiàn)代服務業(yè)外包的發(fā)展，可以設計一個南京營業(yè)稅改革的試點方案以推動南京經濟持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)在服務業(yè)的發(fā)展跟其他的產業(yè)的關聯(lián)性很強，對中國來說，金融業(yè)和服務業(yè)的關聯(lián)度是非常高的?，F(xiàn)在服務業(yè)企業(yè)要實現(xiàn)集團化，光靠企業(yè)自我發(fā)展是很難的，必須依靠現(xiàn)代金融業(yè)實行兼并重組。我們的銀行、保險、證券業(yè)、以及各種投資基金、PE、VC這種金融工具很多。一個一個小企業(yè)，小公司，很難在世界上有很好的品牌，很好的無形資產來開拓自己的市場，所以現(xiàn)代服務業(yè)自身也有一個怎么樣通過現(xiàn)代金融服務業(yè)整合的問題。要引進金融資本，不管是何種類型的金融資本，在設計過程中必須注重很多的營業(yè)稅問題。所以，不能眼睛只盯住現(xiàn)在做的服務業(yè)本身，還要把眼界拓寬到推動服務業(yè)發(fā)展的資本的市場的運作，把銀行、保險、證券、PE、VC等等這些金融資源都能夠充分的利用起來。這個整合的過程和營業(yè)稅的關系很密切。營業(yè)稅若不改革，現(xiàn)代服務業(yè)和金融業(yè)的整合難以成功。

（作者為全國政協(xié)經濟委員會委員、中國注冊稅務師協(xié)會會長、國家稅務總局原副局長）