胡燕佼

海南旅游市場監(jiān)管存在的問題及對策

胡燕佼

造成海南省旅游市場存在種種問題的原因很多，但最主要的原因是旅游市場監(jiān)管體制與地方旅游發(fā)展不相適應(yīng)。改善海南旅游市場監(jiān)管的首選對策是在旅游市場監(jiān)管中加強(qiáng)運(yùn)用行政指導(dǎo)手段，而加強(qiáng)行政指導(dǎo)在旅游市場監(jiān)管中的運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)建立健全行政指導(dǎo)在旅游市場監(jiān)管中的相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)在旅游市場監(jiān)管中運(yùn)用的法律控制。

旅游市場監(jiān)管；存在問題；對策

一、海南旅游市場監(jiān)管存在的問題分析

造成海南省旅游市場存在種種問題的原因很多，既有旅游產(chǎn)業(yè)水平普遍較低、旅游業(yè)發(fā)展迅速對不成熟的旅游市場帶來的沖擊以及基礎(chǔ)設(shè)施不完善等客觀原因，又有經(jīng)營者為了利益，盲目跟風(fēng)、照搬照做的主觀原因，但主要還是與政府在旅游市場監(jiān)管上存在問題有關(guān)系。筆者認(rèn)為海南省在旅游市場監(jiān)管方面存在以下主要問題：

（一）旅游法律法規(guī)建設(shè)滯后，旅游規(guī)章制度不夠健全

旅游法律法規(guī)建設(shè)的主要目標(biāo)是為旅游業(yè)更好發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。當(dāng)前，我國旅游法律法規(guī)建設(shè)明顯滯后于旅游業(yè)發(fā)展要求。從國家層面來說，還沒有一部《旅游法》，僅有三個(gè)行政法規(guī)。從地方層面來說，海南地方法規(guī)政府規(guī)章建設(shè)也不健全。眾所周知，當(dāng)前我國旅游市場發(fā)展迅速，旅游產(chǎn)品的深度開發(fā)、旅游市場的細(xì)分、游客需求的多樣化個(gè)性化、從事旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營企業(yè)的大量涌現(xiàn)等新問題層出不窮，而國家及多數(shù)省份（含海南?。┯譀]有出臺相應(yīng)的法規(guī)來明確這些經(jīng)營主體的主管部門和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，使得多數(shù)地方旅游市場監(jiān)管依據(jù)不足，監(jiān)管措施未能及時(shí)跟上，造成治理旅游市場違規(guī)行為不力和違規(guī)現(xiàn)象有所泛濫的局面。

（二）旅游主管部門責(zé)權(quán)不對稱

旅游業(yè)是一個(gè)敏感而且關(guān)聯(lián)度很高的行業(yè)，包含“吃、住、行、游、購、娛”六大要素，與國民經(jīng)濟(jì)中的大部分行業(yè)存在直接或間接的關(guān)系。例如，對于海南際旅游島來說，幾乎沒有一個(gè)行業(yè)與旅游業(yè)完全無關(guān)。海南省現(xiàn)有的旅游市場管理體制一方面是多頭管理、政出多門、條塊分割，旅游主管部門承擔(dān)的主要職責(zé)僅僅是對旅游產(chǎn)業(yè)的宣傳推廣、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理。另一方面，只要與旅游相關(guān)的問題都反映到旅游主管部門，但旅游主管部門受現(xiàn)行體制、職能的限制，只是享有對旅行社、導(dǎo)游的部分處罰權(quán)，責(zé)權(quán)嚴(yán)重不對稱。雖然海南省也采取一些解決措施，比如各市縣分別建立旅游聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，但現(xiàn)有的模式基本都是旅游主管部門不掌握主動(dòng)權(quán)，其監(jiān)管力度取決于相關(guān)部門的配合度，被動(dòng)性大。這樣，常常使旅游主管部門處于想管管不了，不管又不行的尷尬境地。

（三）旅游執(zhí)法體制不完善，部門之間缺乏有效整合

旅游行政執(zhí)法體制不完善，旅游行政管理部門與其他相關(guān)管理部門缺乏有效整合。對于旅游市場監(jiān)管而言，其涉及面廣、行政管理資源分散、多頭管理、互相掣肘。在“吃、住、行、游、購、娛”六大旅游要素中，旅游部門能直接實(shí)施管理的只有旅行社和星級飯店，其他方面的管理職能，則分屬與之相關(guān)的不同部門，而各部門在旅游市場監(jiān)管中各司其職。目前旅游市場綜合執(zhí)法只是實(shí)現(xiàn)了專項(xiàng)整治行動(dòng)中的統(tǒng)一檢查，從一定程度上解決了多部門重復(fù)檢查的問題，但行政執(zhí)法權(quán)依然分屬各行政職能部門，綜合執(zhí)法隊(duì)伍沒有行政處理決定權(quán)，尚未真正形成監(jiān)管合力，日常監(jiān)管和應(yīng)對突發(fā)事件缺乏長效機(jī)制。

（四）各級旅游主管部門責(zé)任不明確、權(quán)力下放不到位

雖然各城市和地區(qū)基本都建立了旅游發(fā)展協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，但相關(guān)部門職責(zé)不明確，權(quán)力下放不到位。例如，海南省有關(guān)旅行社管理規(guī)定雖然確定了屬地管理的原則，但駐地?？?、三亞的一些大型旅行社仍然在省工商部門注冊許可，海口市、三亞市承擔(dān)日常檢查監(jiān)管責(zé)任，沒有處罰處置權(quán)，造成市場監(jiān)管真空，導(dǎo)致游客利益受損害。

（五）一些執(zhí)法人員法制意識淡薄，執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不力

長期困擾旅游市場的“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”問題、導(dǎo)游勞動(dòng)合同和勞動(dòng)報(bào)酬問題、標(biāo)價(jià)虛高問題、高額回扣問題，法律法規(guī)均有明確處罰規(guī)定，但屢禁不止，關(guān)鍵在于一些執(zhí)法人員有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾，或者以罰代管，不重視解決問題。甚至有些執(zhí)法人員沒有認(rèn)識到這些問題的違法性和對旅游市場秩序、旅游整體形象的長期危害，認(rèn)為旅游市場存在的問題是全國的普遍問題，置法律的尊嚴(yán)于不顧，消極對待。例如，雖然?？谑邢群蟪闪⒋驌袈糜问袌觥八暮凇本C合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組、旅游市場“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組等，但收效甚微，其重要原因之一就是一些執(zhí)法人員法制意識淡薄，執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不力。

（六）監(jiān)管手段跟不上市場的發(fā)展

旅游市場監(jiān)管手段跟不上旅游市場的發(fā)展，未能充分發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會(huì)對旅游市場的監(jiān)管作用。監(jiān)管手段重點(diǎn)是采用即時(shí)檢查、事后檢查和接收游客投訴后調(diào)查等手段。顯然這種“頭痛醫(yī)頭，手痛醫(yī)手”“有病就醫(yī)”的做法是不能從源頭上治理旅游市場問題的，而是應(yīng)該提前“鍛煉和保健”或“打預(yù)防針”，從源頭遏制破壞旅游市場秩序的行為發(fā)生。另外，旅游市場監(jiān)管部門也未能充分發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會(huì)對旅游市場的監(jiān)管作用?，F(xiàn)有的旅游行業(yè)協(xié)會(huì)尚未能充分發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會(huì)作用，沒有采取有效措施對旅游市場實(shí)施監(jiān)管。

（七）政府服務(wù)職能發(fā)揮不充分，缺乏對企業(yè)開展標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的指導(dǎo)

政府在管理旅游市場、規(guī)范旅游秩序的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)為企業(yè)經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供服務(wù)，指導(dǎo)旅游企業(yè)規(guī)范化管理，提高標(biāo)準(zhǔn)化旅游服務(wù)質(zhì)量。但目前普遍存在服務(wù)意識不強(qiáng)、服務(wù)水平不高的狀況，執(zhí)法角色大多未跟上社會(huì)腳步，執(zhí)法觀念還滯留在檢查、監(jiān)督、處罰層面，往往只講管理不講服務(wù)，只懲戒處理不講教育和指導(dǎo)，悖離了現(xiàn)代行政的執(zhí)法目的。調(diào)研中不少旅游企業(yè)反映，執(zhí)法部門從未對其主動(dòng)進(jìn)行過相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化教育或指導(dǎo)。

二、改善海南旅游市場監(jiān)管的對策研究

（一）解決旅游市場監(jiān)管問題的首選途徑是加強(qiáng)運(yùn)用行政指導(dǎo)

海南旅游市場監(jiān)管之所以長期存在上述問題，最主要的原因是旅游市場監(jiān)管體制不適應(yīng)地方旅游發(fā)展要求。當(dāng)前我國在法律法規(guī)建設(shè)滯后、規(guī)章不健全、監(jiān)管體制不完善、旅游市場不成熟以及旅游業(yè)發(fā)展迅速的情況下，在旅游市場監(jiān)管中加強(qiáng)運(yùn)用行政指導(dǎo)手段，可以克服傳統(tǒng)的以強(qiáng)制為特征的旅游市場監(jiān)管手段的不足。運(yùn)用行政指導(dǎo)手段，就能順應(yīng)民主潮流發(fā)展的需要，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。為了發(fā)揮行政指導(dǎo)在旅游市場監(jiān)管中的靈活性、有效性的積極作用，避免其走形式、行為發(fā)生異化和不當(dāng)行使行政自由裁量權(quán)等消極影響，防止其脫離法治行政的軌道，可以分別從建立健全相應(yīng)的行政指導(dǎo)制度，完善旅游行政指導(dǎo)的法律依據(jù)，設(shè)立行政指導(dǎo)救濟(jì)制度、責(zé)任追究制度來完善行政指導(dǎo)在旅游市場監(jiān)管中的運(yùn)用。

（二）建立健全行政指導(dǎo)在旅游市場監(jiān)管中的相關(guān)制度

行政指導(dǎo)在旅游市場監(jiān)管實(shí)踐中具有許多優(yōu)點(diǎn)和特殊功用，但也存在一些不可忽視的缺陷，比如處置不當(dāng)會(huì)起消極作用或操作中會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面后果等。對于行政指導(dǎo)這一比較新穎的行政行為方式，具體應(yīng)當(dāng)從哪些方面予以制度化的設(shè)計(jì)，目前仍然處于初級階段的討論當(dāng)中。就行政指導(dǎo)在旅游市場監(jiān)管中如何制度化的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)建立健全以下關(guān)于旅游市場監(jiān)管的行政指導(dǎo)制度。

1.旅游信息發(fā)布制度

建立符合旅游市場需要的旅游行政信息系統(tǒng)，不僅可以為旅游企業(yè)和游客提供優(yōu)質(zhì)的信息服務(wù)，幫助其作出決策，而且對于正確引導(dǎo)游客和旅游企業(yè)的行為選擇具有重要的意義?？梢哉f旅游信息是游客和旅游企業(yè)作出決策的基礎(chǔ)，旅游信息質(zhì)量的高低決定游客和旅游企業(yè)決策的可靠性和可行性。為了保證旅游信息質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)成立由專職人員、設(shè)備及有關(guān)工作程序組成的專門從事旅游信息的搜集、加工、傳遞、貯存工作的行政組織，它的工作任務(wù)是按一定程序搜集、處理行政信息，為旅游行政管理、游客旅游、旅游企業(yè)經(jīng)營等環(huán)節(jié)提供必要的信息，保證旅游市場秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.旅游咨詢制度

旅游咨詢同旅游決策有密切的關(guān)系，咨詢是為決策服務(wù)的。如果旅游咨詢機(jī)構(gòu)能夠依據(jù)事實(shí)真相，尊重客觀規(guī)律，為旅游企業(yè)或游客提供客觀公正的咨詢服務(wù)，就能夠?yàn)槁糜纹髽I(yè)或游客的旅游決策提供保障，減少旅游市場不健康因素的出現(xiàn)。目前，海南旅游咨詢機(jī)構(gòu)有旅游行政管理部門設(shè)立的旅游咨詢點(diǎn)和經(jīng)工商部門合法登記的具有營利性的旅游咨詢企業(yè)。但是，在海南現(xiàn)有的旅游法規(guī)中，還沒有規(guī)范旅游咨詢的機(jī)制。根據(jù)旅游市場需要，營利性的旅游企業(yè)已在旅游市場中存在。鑒于旅游咨詢對旅游企業(yè)或游客在決策過程的各階段都能為其提供專業(yè)性、技術(shù)性以及方法上的咨詢意見的功能，地方政府應(yīng)制定相應(yīng)的制度予以規(guī)范，以有效地發(fā)揮旅游咨詢的正面效應(yīng)。

3.旅游安全提示制度

旅游安全提示是旅游行政管理部門對旅游活動(dòng)過程中可能發(fā)生的安全事故，事前提示旅游經(jīng)營單位、旅游從業(yè)人員和游客一定要采取安全防范措施，徹底清除不安全隱患，防患于未然。旅游安全是旅游業(yè)的生命線。對于旅游業(yè)來說，安全問題是頭等重要的問題，它不僅影響到旅游業(yè)的形象和聲譽(yù)，也關(guān)系到旅游業(yè)的生存與發(fā)展。無論是旅游行政管理部門，還是旅游經(jīng)營單位，或是旅游從業(yè)人員，都必須始終把安全工作放在首位。因此，旅游安全提示對旅游經(jīng)營單位特別重要。如果旅游行政管理部門有針對性的定期的或者將之作為日常旅游行政監(jiān)管工作，提示旅游經(jīng)營單位注意安全隱患、消除安全隱患，提示游客做好相關(guān)安全措施，則將起到提高旅游企業(yè)、旅游從業(yè)人員和游客的安全防范能力，減少旅游安全事件的發(fā)案率的重大作用。

4.旅游激勵(lì)制度

旅游行政指導(dǎo)激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)制度是指旅游行政管理部門在旅游行政管理工作中，通過給予一定物質(zhì)或精神鼓勵(lì)的方式，引導(dǎo)、激勵(lì)和鼓勵(lì)旅游行政相對人參與、支持和配合旅游行政機(jī)關(guān)工作的制度。對于行政管理來說，非強(qiáng)制性的誘導(dǎo)手段是一種關(guān)注人的主體地位，以人為中心的人本主義管理方法。通過激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)的誘導(dǎo)，使旅游行政相對人自覺自愿、積極主動(dòng)地去從事政府所鼓勵(lì)的工作或活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)一定的旅游行政管理目標(biāo)。旅游激勵(lì)方法可以根據(jù)情況選用獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)、目標(biāo)激勵(lì)、競爭激勵(lì)、反激勵(lì)等不同的方式。

5.公眾參與制度

公眾參與管理方法是指由旅游行政相對人或其他公眾（其實(shí)其他公眾就是隱性的旅游行政相對人）參與旅游行政主體的管理和決策，來提高管理效率的一種行政管理方法。在旅游市場監(jiān)管中運(yùn)用公眾參與管理方法有兩種重要形式：一是全體成員進(jìn)行討論。旅游市場監(jiān)管主體在決定、處理旅游市場監(jiān)管事務(wù)的過程中，要發(fā)揚(yáng)民主，給人們發(fā)表意見的權(quán)利和機(jī)會(huì)。凡重要的需要大家共同討論的問題，都要發(fā)動(dòng)全體成員討論，集中大家的智慧以作出正確的決策。二是召開各種專題會(huì)議討論。即公眾參與的另一種重要形式是建立各種會(huì)議制度，當(dāng)有些決定、處理不宜于讓大家討論的問題，可以拿到各種專題會(huì)議上討論［1］201。

公眾參與管理方法有許多積極意義：一是可以避免政策和決策的片面性，使之更加完善合理和符合實(shí)際。二是可以在旅游行政主體和旅游行政相對人之間建立起合作關(guān)系，使大家齊心協(xié)力去完成旅游市場監(jiān)管工作。三是可以增強(qiáng)人們對旅游行政管理部門的認(rèn)同感，從而激發(fā)人們的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，并自覺地去完成行政任務(wù)。因此，公眾參與管理方法在旅游市場監(jiān)管工作中應(yīng)當(dāng)廣泛運(yùn)用［1］202。

（三）實(shí)現(xiàn)對行政指導(dǎo)在旅游市場監(jiān)管中運(yùn)用的法律控制

行政指導(dǎo)作為一種柔軟靈活的行政方式，大部分是在沒有具體行政法律規(guī)定的情況下，依據(jù)法律的精神、原則和政策作出的，但其實(shí)質(zhì)就是依法行政，即行政指導(dǎo)現(xiàn)狀是符合“法無規(guī)定不可為”的行政法基本理念的。筆者認(rèn)為行政指導(dǎo)現(xiàn)狀不同于法治的行政指導(dǎo)行為本身。行政指導(dǎo)現(xiàn)狀是現(xiàn)實(shí)中存在的只是規(guī)范程度不夠的行政指導(dǎo)，僅具有行政指導(dǎo)的表面現(xiàn)象，只是處于事實(shí)狀態(tài)，未進(jìn)入法治狀態(tài)。比如海南在2010年中，旅游行政管理部門在旅游市場監(jiān)管中除了采取處罰、強(qiáng)制等傳統(tǒng)的行政手段之外，還注重采取非強(qiáng)制性的柔和的行政指導(dǎo)手段來完善管理，使旅游市場秩序明顯好轉(zhuǎn)，游客美譽(yù)度大幅度提升。誠然，海南在2010年對旅游市場的綜合整治中，特別是在旅游市場監(jiān)管領(lǐng)域中運(yùn)用了旅游行政指導(dǎo)手段，并取得了比較積極的效果，［3］但是，多數(shù)情況下也只處于旅游行政指導(dǎo)狀態(tài)。因?yàn)?，無論是法律法規(guī)，還是規(guī)章政策均沒有明確規(guī)定相應(yīng)的旅游行政指導(dǎo)依據(jù)，這就產(chǎn)生了旅游行政主體行使的旅游行政指導(dǎo)是否具有“合法性”的問題。為了旅游行政指導(dǎo)能擺脫“合法性”危機(jī)問題，也為了有利于建立旅游長效監(jiān)管機(jī)制，對旅游行政指導(dǎo)加強(qiáng)和改善法律控制無可避免。加強(qiáng)和改善對行政指導(dǎo)在旅游市場監(jiān)管中運(yùn)用的法律控制應(yīng)當(dāng)從事前控制、事中控制以及事后控制（事后控制主要涉及到旅游行政指導(dǎo)的責(zé)任和旅游行政指導(dǎo)的救濟(jì)兩個(gè)方面）全程實(shí)現(xiàn)。

總之，海南省乃至我國其他省份旅游市場之所以長期存在擾亂旅游市場秩序的老問題，最主要的原因是旅游市場監(jiān)管體制不適應(yīng)本地方旅游發(fā)展要求。為了克服傳統(tǒng)的以強(qiáng)制為特征的旅游市場監(jiān)管手段的不足，旅游市場監(jiān)管應(yīng)該順應(yīng)民主潮流發(fā)展的需要，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，利用行政指導(dǎo)所具有的柔韌性和靈活性來彌補(bǔ)法律的剛性有余而柔性不足以及法律缺失的問題，利用行政指導(dǎo)的優(yōu)勢來充分調(diào)動(dòng)旅游行政相對人的積極性，以解決旅游業(yè)發(fā)展太快而帶來的種種突發(fā)問題，達(dá)到治理旅游市場長期存在的問題的目的，以保障海南省的旅游產(chǎn)業(yè)健康有序地運(yùn)行和快速發(fā)展，建立起旅游長效機(jī)制。

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A

1004-700X（2011）06-0028-04

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