張志紅

政府重點(diǎn)工程領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，關(guān)系到工程質(zhì)量、資金安全和干部廉潔，一直都是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，也是政府治理難點(diǎn)。這些問(wèn)題的存在，不僅降低了財(cái)政資金的使用效率，也增加了工程質(zhì)量安全隱患，更成為誘發(fā)腐敗的高危地帶，監(jiān)管不力顯然是個(gè)重要原因。因此，如何加強(qiáng)對(duì)政府投資重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管，確保建設(shè)項(xiàng)目成為“工程優(yōu)質(zhì)、資金安全、干部廉潔”的“陽(yáng)光工程”，是一個(gè)值得長(zhǎng)期探討的課題。近幾年，各級(jí)政府加大了工程建設(shè)領(lǐng)域的治理力度，在完善制度建設(shè)、規(guī)范決策程序、強(qiáng)化監(jiān)管工作等方面出臺(tái)了一系列監(jiān)管措施，也取得了一定的成效，如：“三邊”工程逐漸減少，招投標(biāo)程序逐步規(guī)范，監(jiān)管措施日益完善、管理水平有所提高，但是，監(jiān)管中存在的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，突出表現(xiàn)在：

1.項(xiàng)目管理模式不科學(xué)。基建工程管理是一門(mén)專業(yè)性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)，需要專業(yè)人員來(lái)管理。但目前，政府工程建設(shè)管理職能過(guò)于分散，多為政府部門(mén)各自建管，每一個(gè)項(xiàng)目都確定各自的掛帥領(lǐng)導(dǎo)、牽頭單位、臨時(shí)基建班子和項(xiàng)目責(zé)任人。這種分散的建設(shè)方式，臨時(shí)性的基建班子，非專業(yè)化的管理人員的管理方式，不僅造成了政府有限資源的巨大浪費(fèi)，而且難以保證工程質(zhì)量，也不利于廉政建設(shè)。

2.招投標(biāo)行為不規(guī)范。（1）業(yè)主方面：或違規(guī)操作以邀代招；或化整為零，規(guī)避招標(biāo)；或部分招標(biāo)，其他工程則直接發(fā)包；或與投標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)相互串通，制定帶有傾向性的、不合理的評(píng)標(biāo)辦法，明招暗定。（2）招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)方面：行為不端，不中立、不公正，拿誰(shuí)的錢為誰(shuí)說(shuō)話?；蛴铣薪▎挝?，弄虛作假；或與投標(biāo)單位相互串通，破壞招標(biāo)的公平性。（3）投標(biāo)企業(yè)方面：或掛靠資質(zhì)、假借資質(zhì)投標(biāo)；或相互串通，出現(xiàn)陪標(biāo)、串標(biāo)、圍標(biāo)等現(xiàn)象，使招投標(biāo)流于形式；或中標(biāo)后，違法分包、轉(zhuǎn)包；或惡意低價(jià)中標(biāo)，事后故意停止施工，向建設(shè)單位追加要求。

3.“三超工程”、“投資無(wú)底洞”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。工程大幅突破預(yù)算卻不按程序重新審批的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，導(dǎo)致工程發(fā)包一個(gè)價(jià)，驗(yàn)收結(jié)算一個(gè)價(jià)，工程預(yù)算一級(jí)突破一級(jí)，建設(shè)成本像一匹脫韁的野馬，無(wú)法控制。

4.對(duì)工程監(jiān)理的監(jiān)督嚴(yán)重缺位。有些監(jiān)理責(zé)任心不強(qiáng)，存在不負(fù)責(zé)任的不作為行為，有的接受施工單位的好處向其傾斜，有的甚至與施工單位勾結(jié)，違背建設(shè)單位的利益做假簽證等，使建設(shè)單位無(wú)法真實(shí)、詳細(xì)地了解到工程的施工進(jìn)度及施工質(zhì)量，特別是隱蔽工程量難以核實(shí)，給工程質(zhì)量帶來(lái)嚴(yán)重的安全隱患。

5.項(xiàng)目變更隨意性大。有些工程項(xiàng)目變更設(shè)計(jì)、增減工程量，未按規(guī)定報(bào)有關(guān)部門(mén)審批，有的以會(huì)議紀(jì)要的形式確認(rèn)，有的僅是分管領(lǐng)導(dǎo)簽字同意。這就為一些利用變更設(shè)計(jì)，虛增工程量，高估冒算工程款的行為提供了可乘之機(jī)。

6.隱蔽工程現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督不到位。一是沒(méi)有建立完善的外部監(jiān)督機(jī)制，對(duì)隱蔽工程的監(jiān)督除監(jiān)理單位外，往往沒(méi)有其他單位參與；二是有些工程隱蔽工程施工日志、監(jiān)理日志、階段性驗(yàn)收資料記錄不詳細(xì)、不完整，有的甚至沒(méi)有施工員和監(jiān)理人員簽名。

7.涉及工程的各項(xiàng)費(fèi)用差距很大。不同項(xiàng)目的監(jiān)理費(fèi)、拆遷管理費(fèi)、土建工程及裝修設(shè)計(jì)費(fèi)、預(yù)算審核費(fèi)、招標(biāo)代理費(fèi)等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)同城不同價(jià)，且差距很大。

8.審計(jì)監(jiān)督滯后，工程造價(jià)核實(shí)困難。目前，施工單位高套定額、虛報(bào)材料價(jià)格，虛增工程造價(jià)的現(xiàn)象普遍。由于審計(jì)部門(mén)對(duì)工程的審計(jì)主要根據(jù)建設(shè)單位提供的工程預(yù)算、合同、造價(jià)工程公司出具的工程結(jié)算以及工程驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等資料來(lái)進(jìn)行審計(jì)，而對(duì)工程量特別是對(duì)隱蔽工程量的核實(shí)非常困難，這種事后的審計(jì)監(jiān)督，難以準(zhǔn)確審核工程造價(jià)。

9.款項(xiàng)支付把關(guān)不嚴(yán)。作為工程資金撥付程序最后一個(gè)環(huán)節(jié)，由于審核把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致以上違規(guī)行為得不到及時(shí)糾正。一是資金來(lái)源、工程預(yù)算、工程合同審核不嚴(yán)，導(dǎo)致“三超工程”款項(xiàng)得以支付。二是工程款都未按規(guī)定轉(zhuǎn)入中標(biāo)企業(yè)所在地基本賬戶，而是撥至項(xiàng)目部或私人賬戶上，這就為掛靠資質(zhì)投標(biāo)提供了便利。三是沒(méi)有控制管理費(fèi)用比例，導(dǎo)致管理費(fèi)用突破標(biāo)準(zhǔn)。四是對(duì)手續(xù)不齊、支付依據(jù)不足的款項(xiàng)給予支付，給違規(guī)行為開(kāi)了綠燈。

針對(duì)以上監(jiān)管中存在的問(wèn)題，下面，筆者就如何加強(qiáng)政府重點(diǎn)工程監(jiān)管談一些粗淺看法。

1.改變政府工程的管理模式。

建議吸取珠海成立“市政府投資建設(shè)工程管理中心”作法，從紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)政、建設(shè)單位抽調(diào)人員，并配備專家，組建能夠代表政府的專業(yè)隊(duì)伍，按照“投資、建設(shè)、管理、使用”分開(kāi)和專業(yè)化管理的改革思路，代表政府管理工程。

2.加強(qiáng)工程管理。

一是加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目造價(jià)的源頭管理，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)包干。進(jìn)行綜合投標(biāo)報(bào)價(jià)，中標(biāo)后簽訂合同，包死造價(jià)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)的造價(jià)，竣工結(jié)算時(shí)不再調(diào)整，實(shí)行“零簽證”，勒住工程造價(jià)這匹狂奔的野馬。

二是實(shí)行“陽(yáng)光操作”，提高政府投資工程效益質(zhì)量。（一）是所有的政府投資工程從方案設(shè)計(jì)、勘察、監(jiān)理，到預(yù)算、施工各個(gè)環(huán)節(jié)，一律向全社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，實(shí)行陽(yáng)光作業(yè)；（二）是推行工程項(xiàng)目聯(lián)審制，所有政府投資工程項(xiàng)目，必須得到發(fā)展委、財(cái)政局、建設(shè)局和使用單位共同確認(rèn)完善的手續(xù)，確保工程項(xiàng)目計(jì)劃落實(shí)、資金落實(shí)，工程才得以上馬，防止“三邊工程”；（三）是堅(jiān)持“概算控制預(yù)算，預(yù)算控制決算”的原則，嚴(yán)格控制工程突破預(yù)算，超過(guò)一定幅度的變更要按原程序報(bào)批，確保計(jì)劃的權(quán)威性。

三是規(guī)范收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。本著“就低不就高”的原則，對(duì)監(jiān)理費(fèi)、拆遷管理費(fèi)、設(shè)計(jì)費(fèi)、預(yù)算審核費(fèi)、招標(biāo)代理費(fèi)等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，對(duì)難易程度、復(fù)雜程度相當(dāng)?shù)墓こ瘫M量做到同城同價(jià)，避免相差懸殊。

四是嚴(yán)把工程變更關(guān)。明確工程設(shè)計(jì)變更范圍、變更權(quán)限、變更程序，從制度上控制建設(shè)項(xiàng)目、費(fèi)用開(kāi)支等變更的隨意性。

3.強(qiáng)化工程監(jiān)督。

（1）加強(qiáng)招投標(biāo)的監(jiān)督，規(guī)范招投標(biāo)行為。目前，盡管很多工程也實(shí)行招投標(biāo)，但被鉆了制度不完善的空子，招投標(biāo)中被摻進(jìn)了個(gè)人的因素。因此，要從招投標(biāo)各環(huán)節(jié)入手，實(shí)施對(duì)工程招投標(biāo)全過(guò)程的監(jiān)督。一是進(jìn)行標(biāo)底審查。標(biāo)底審查是工程投資控制的有效環(huán)節(jié)，通過(guò)標(biāo)底審查，能夠有效地保障標(biāo)底的準(zhǔn)確性。二是審查招標(biāo)文件。審查招標(biāo)方式、投標(biāo)資格、評(píng)標(biāo)方法及招標(biāo)公告內(nèi)容的合法性、合規(guī)性、合理性和公正性，消除人為因素。三是監(jiān)督開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)。嚴(yán)格審查投標(biāo)人的投標(biāo)資格，防止掛靠、假借資質(zhì)投標(biāo)和圍標(biāo)串標(biāo)。

（2）強(qiáng)化工程管理監(jiān)督，堵塞工程管理中的漏洞。一是對(duì)基建工程中的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、設(shè)備和材料的采購(gòu)等合同的規(guī)范性、簽訂程序的合法性以及是否依法執(zhí)行合同等進(jìn)行監(jiān)督。二是對(duì)基建工程設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位以及設(shè)備、材料供應(yīng)商的資質(zhì)與能力進(jìn)行監(jiān)督。三是對(duì)工程量變更的合法性、合理性進(jìn)行監(jiān)督，堵住工程量變更中的漏洞。四是加強(qiáng)隱蔽工程施工監(jiān)督。隱蔽工程的質(zhì)量，對(duì)保證建筑工程的使用功能和內(nèi)在質(zhì)量有著重要作用，因此在隱蔽工程施工階段，除質(zhì)檢部門(mén)、監(jiān)理單位外，還應(yīng)要求審計(jì)、財(cái)政部門(mén)也要到施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督，并留下工程影像資料，作為隱蔽工程階段性竣工驗(yàn)收的依據(jù)。五是對(duì)是否正確使用相關(guān)定額、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、合理使用建設(shè)資金、預(yù)算和結(jié)算中高估冒算、專項(xiàng)資金?？顚Ｓ玫冗M(jìn)行監(jiān)督。

（3）加強(qiáng)對(duì)工程監(jiān)理的監(jiān)督，消除工程安全隱患。在基建工程管理中，監(jiān)理扮演了非常重要的角色，不僅監(jiān)理的簽證是工程款支付的依據(jù)，監(jiān)理公司出具的工程結(jié)算是工程審計(jì)的依據(jù)，而且掌握了工程質(zhì)量生命線。而監(jiān)理公司是以盈利為目的的中介機(jī)構(gòu)，屬于行業(yè)管理范圍，行業(yè)法規(guī)的管理對(duì)其缺少有力的約束。因此，加強(qiáng)對(duì)工程監(jiān)理的監(jiān)督是提高工程資金使用效率和確保工程質(zhì)量的關(guān)鍵。

4.嚴(yán)格資金支付。

一是資金實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付方式，由財(cái)政部門(mén)將資金直接支付到收款人或用賬單位，保證資金安全高效運(yùn)行。

二是嚴(yán)格按基建賬務(wù)制度、合同約定和工程進(jìn)度支付工程預(yù)付款、工程進(jìn)度款、工程結(jié)算尾款等。

三是嚴(yán)格審核資金支付依據(jù)。首次支付款項(xiàng)時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)提供立項(xiàng)批復(fù)、中標(biāo)通知書(shū)、項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審報(bào)告、工程施工合同、工程監(jiān)理合同；支付進(jìn)度款時(shí)，則提供監(jiān)理簽證的工程量認(rèn)定書(shū)，如項(xiàng)目變更，須提供變更依據(jù)；工程完工驗(yàn)收合格后，須報(bào)審計(jì)或財(cái)政部門(mén)進(jìn)行結(jié)算審計(jì)，憑審計(jì)或財(cái)政部門(mén)出具的審核報(bào)告方能支付剩余工程款，否則不予支付。

四是款項(xiàng)必須支付到合同簽訂方的基本賬戶，嚴(yán)禁將款項(xiàng)轉(zhuǎn)入個(gè)人或借用他人的賬戶，讓非法轉(zhuǎn)包、違法分包、資質(zhì)掛靠等行為遏制在萌芽狀態(tài)。

5.加強(qiáng)工程審計(jì)。

一是工程造價(jià)審計(jì)前移，審計(jì)部門(mén)應(yīng)從工程立項(xiàng)階段就開(kāi)始介入，通過(guò)對(duì)施工圖預(yù)算、招投標(biāo)、合同簽訂、工程量變更、工程決算及項(xiàng)目竣工后的國(guó)有資產(chǎn)移交工作進(jìn)行經(jīng)常的、連續(xù)的審計(jì)監(jiān)督，改變以往審計(jì)部門(mén)側(cè)重于事后監(jiān)督的做法。

二是將工程量計(jì)算和定額單價(jià)的套用擺到工程造價(jià)審計(jì)的首位，防止工程量上的高估冒算。

三是重視審計(jì)建筑材料的質(zhì)量和價(jià)格，合理核實(shí)材料價(jià)差，降低工程成本，確保整個(gè)工程造價(jià)符合市場(chǎng)價(jià)格。同時(shí)，嚴(yán)格把好主材檢驗(yàn)關(guān)口，確保工程質(zhì)量。

四是認(rèn)真審核工程項(xiàng)目的結(jié)算資料。審計(jì)人員對(duì)工程決算書(shū)、竣工圖紙、工程變更簽證書(shū)、合同書(shū)、施工日記、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理簽證、工程量計(jì)算表、鋼材下料表、材料價(jià)格信息、隱蔽工程驗(yàn)收資料和有關(guān)文件等必須認(rèn)真閱讀、核對(duì)、摘錄，并在此基礎(chǔ)上出具審計(jì)結(jié)果，作為建設(shè)部門(mén)和施工單位的結(jié)算工程款的依據(jù)。

（作者單位：撫州市財(cái)政國(guó)庫(kù)支付局）