韓央迪

農(nóng)民福利主體的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與福利治理可能

韓央迪

在我國(guó)農(nóng)民福利領(lǐng)域，工業(yè)化、城市化所引致的社會(huì)轉(zhuǎn)型不僅使農(nóng)民的需求發(fā)生了根本變化，更使既有的福利主體經(jīng)歷了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，進(jìn)而加劇了滯后的農(nóng)民福利體制的改革難度。從福利主體看，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)國(guó)家在農(nóng)民福利的供給上表現(xiàn)出顯著的職能回歸，但因受制于既定的功能限度，國(guó)家不可能一肩挑起農(nóng)民福利的治理責(zé)任，而以家庭為基礎(chǔ)的土地福利功能亦呈現(xiàn)式微趨勢(shì)。因此，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，全面而理性地把握農(nóng)民福利的本質(zhì)問(wèn)題，并致力于探尋傳統(tǒng)福利主體之外的力量組合就成為農(nóng)民福利治理的重要議程。

農(nóng)民福利;福利主體;第三部門(mén);福利治理

在現(xiàn)代化的連續(xù)進(jìn)程中，“財(cái)富—分配”與“風(fēng)險(xiǎn)—分配”兩種沖突機(jī)制糅合起來(lái)，加劇形成了前現(xiàn)代社會(huì)所不可比擬的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)體系［1］，而尚未被福利體制完全覆蓋的農(nóng)村人口則首當(dāng)其沖，無(wú)怪乎越來(lái)越多的專(zhuān)家與學(xué)者將風(fēng)險(xiǎn)議題專(zhuān)注于農(nóng)村地區(qū)人口［2-3］。

農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)與后工業(yè)社會(huì)的交織并行和轉(zhuǎn)型位勢(shì)凸顯了我國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的多元性與復(fù)雜性;然而，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)中正規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制普遍呈缺失狀，且由于跨時(shí)期的收入轉(zhuǎn)移策略效用降低、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過(guò)低，導(dǎo)致農(nóng)民所面臨的風(fēng)險(xiǎn)與日俱增。在此背景下，我國(guó)農(nóng)村基本保障制度在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的議程推動(dòng)下有所突破，農(nóng)民福利權(quán)得以部分實(shí)現(xiàn);但目前所存在的問(wèn)題仍十分嚴(yán)峻:一是農(nóng)民福利的物質(zhì)化。在農(nóng)村社會(huì)被不斷裹挾進(jìn)現(xiàn)代化的過(guò)程時(shí)，農(nóng)民的需求也發(fā)生了鮮明變化。在新型合作醫(yī)療全覆蓋、農(nóng)村低保較大范圍的推行之外，其他農(nóng)民福利的缺失或不足凸顯了福利的“物質(zhì)救急”取向。二是農(nóng)民福利的去福利化。由于缺乏對(duì)農(nóng)民多元需求的通盤(pán)把握，當(dāng)下農(nóng)民福利的整體發(fā)展在本質(zhì)上仍以基本需求的滿(mǎn)足為出發(fā)點(diǎn)，并未從深層次上契合農(nóng)民所面臨的風(fēng)險(xiǎn)變化，悖反了現(xiàn)代社會(huì)中社會(huì)福利的旨?xì)w。三是農(nóng)民福利的主體缺位。囿于中央和地方政府的職責(zé)不對(duì)稱(chēng)，自上而下的農(nóng)民福利政策在執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)真空或抵牾等問(wèn)題，而一些具有創(chuàng)新活力的福利主體在現(xiàn)行農(nóng)民福利治理框架中的空間和作用卻受到嚴(yán)重限制，以致治理主體的缺位與單一。

誠(chéng)然，改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)農(nóng)民開(kāi)始進(jìn)入了物質(zhì)生活相對(duì)豐裕的時(shí)期，但物質(zhì)維度以外的福利不足卻凸顯了農(nóng)民與城市居民差異化的公民福利權(quán)，加劇了城鄉(xiāng)的社會(huì)分化。在農(nóng)民群體內(nèi)，利用地緣優(yōu)勢(shì)或資源優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民率先走上了我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)代化道路，外生型發(fā)展模式實(shí)現(xiàn)了部分農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換與福利轉(zhuǎn)型;而深處內(nèi)陸或山區(qū)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民則因遠(yuǎn)離市場(chǎng)或資本圈，只能繼續(xù)生存理性至上的審慎的農(nóng)業(yè)投入—回報(bào)路徑。但市場(chǎng)化與全球化又是難以逃遁和超越的，它們?cè)缫淹黄茣r(shí)空?qǐng)鲇驖B透至不同社會(huì)，不僅改變了傳統(tǒng)福利主體的行動(dòng)邏輯，更縮減了不同福利主體的功能輻射圈。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)的農(nóng)民福利在“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”政策議程下受到了前所未有的關(guān)注，但當(dāng)前突出存在的問(wèn)題亟需對(duì)傳統(tǒng)福利主體進(jìn)行功能定位的清晰厘定和職能限度的合理廓清，唯此才可能探尋到多元福利主體的有機(jī)組合之路，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民福利的善治。

一、政府行動(dòng)在農(nóng)民福利治理中的功能與限度

盡管對(duì)“國(guó)家”之角色存在“最弱”、“最低限度”、“福利國(guó)家”、“掌舵人”等不同觀點(diǎn)，但對(duì)其維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障公民的生存安全與基本需求的角色認(rèn)定則是共識(shí)。亞當(dāng)·斯密曾言，君主或國(guó)家的首要任務(wù)是保護(hù)所有的公民免遭暴力、偷竊、欺騙之害，其次應(yīng)當(dāng)建立并維持某些公共機(jī)關(guān)和公共工程［4］。韋伯則闡明了國(guó)家在謀求衛(wèi)生、教育、社會(huì)福利和文化訴求等方面的基本功能［5］。即使是新自由主義者代表弗里德曼也贊同國(guó)家進(jìn)行一定程度的干預(yù)［6］。斯科特在考察了20世紀(jì)以失敗告終的烏托邦式大型社會(huì)工程后，發(fā)現(xiàn)國(guó)家不僅是出于“控制的邏輯”，更出于“改善的邏輯”——改善全體人民的福利①盡管那些烏托邦式的大型工程最后還是變成了精英所壟斷的試圖理性地控制自然與社會(huì)的“社會(huì)園藝”，并不可避免地走向“控制的邏輯”壓過(guò)“改善的邏輯”的宿命;但從現(xiàn)實(shí)主義角度看，其改善全體人民福利的目的是值得肯定的。見(jiàn)文獻(xiàn)［7］?？梢?jiàn)，國(guó)家對(duì)公民的福利責(zé)任具有內(nèi)在的一致性與承繼性。

從法律角度看，世界多數(shù)憲法規(guī)定社會(huì)保障是公民權(quán)利，分為直接規(guī)定為憲法權(quán)利，規(guī)定提供社會(huì)保障是國(guó)家的基本義務(wù)，規(guī)制社會(huì)保障制度三種［8］。在我國(guó)，盡管對(duì)社會(huì)保障權(quán)是否為憲法權(quán)利還存有爭(zhēng)議，但新中國(guó)成立后我國(guó)先后頒布或修訂的四部《中華人民共和國(guó)憲法》均對(duì)國(guó)家于公民的社會(huì)保障責(zé)任進(jìn)行了具體規(guī)定，相關(guān)部門(mén)的法律和法規(guī)等也在不同層面規(guī)定了政府在公民社會(huì)保障中的相關(guān)責(zé)任。

整體上，國(guó)家在公民福利上扮演著公平倡導(dǎo)者與風(fēng)險(xiǎn)承接者的角色，但它在福利治理中的功能限度也是客觀存在的。改革開(kāi)放第一次轉(zhuǎn)型階段我國(guó)始終唯“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”馬首是瞻，在社會(huì)發(fā)展方面積累了巨大的“歷史債務(wù)”，以致?tīng)恐屏藝?guó)家的行動(dòng)空間。一是福利分配的不平衡問(wèn)題嚴(yán)峻。盡管憲法賦予了每一位公民平等享有社會(huì)保障的福利權(quán)利，但在二元經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，本應(yīng)是同一性的福利權(quán)不斷被城鄉(xiāng)二元的福利體制所割裂，并且隨著經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)體制間改革落差的加大，這種不平衡性還突出表現(xiàn)為嚴(yán)重的屬群差異和地區(qū)差異等。二是現(xiàn)行福利機(jī)制的資源缺口嚴(yán)重。社會(huì)保障制度建立于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原理之上，制度的轉(zhuǎn)制成本不可避免，政府無(wú)疑是最后的承擔(dān)者。由于政府率先單方面廢除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的養(yǎng)老金隱性契約，以致出現(xiàn)了老退休職工的個(gè)人賬戶(hù)無(wú)資金積累、“中人”個(gè)人賬戶(hù)上資金積累嚴(yán)重不足等問(wèn)題，致使向部分積累制轉(zhuǎn)軌的成本很難在短期內(nèi)得以清償，而是需要幾十年的漸進(jìn)償還［9］。另一方面，伴隨公共服務(wù)需求的不斷增加，政府的組織規(guī)模呈不斷的擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，但政府的人力資源規(guī)模卻不可能無(wú)限增長(zhǎng)。三是人口結(jié)構(gòu)變化內(nèi)在地加重了政府在福利職能上的負(fù)荷。這突出表現(xiàn)為占比越來(lái)越高的流動(dòng)人口對(duì)城市社會(huì)福利體制的挑戰(zhàn)，以及少子高齡化②少子老齡化包含兩方面內(nèi)容，即人口老齡化和少子化。少子化是指生育率下降，造成幼年人口逐漸減少的現(xiàn)象。少子化代表著未來(lái)人口可能逐漸變少，對(duì)于社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各方面都會(huì)產(chǎn)生重大影響。從相對(duì)的角度看，少子化意味著高齡人口相對(duì)變多，即高齡化。兩者在某種程度上具有很大的關(guān)聯(lián)性。對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度的巨大沖擊。

盡管政府可能采取多種形式來(lái)應(yīng)對(duì)，但顯然難以擺脫既有的路徑依賴(lài)。第一，稅收制度的掣肘。我國(guó)目前的社會(huì)福利供給體系已由稅收基礎(chǔ)上的中央集權(quán)式轉(zhuǎn)向多元稅收基礎(chǔ)上的分權(quán)模式③1994年“分稅制”改革后農(nóng)村基層政權(quán)在鄉(xiāng)村事務(wù)中的作用漸微。自1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)，直接制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的全面履行，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)、財(cái)權(quán)范圍和業(yè)務(wù)空間過(guò)于狹小，主體稅種上劃后，鄉(xiāng)級(jí)國(guó)庫(kù)資金明顯減少，加上財(cái)政資金使用上的“兩張皮”，致使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)形同虛設(shè)，財(cái)政實(shí)體不實(shí)。作為“過(guò)路財(cái)神”，自然難以履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理和財(cái)政監(jiān)督職能。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制盯得過(guò)緊或失之寬松，體制的動(dòng)力和活力受到抑制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在興財(cái)源、抑支出、抓管理和促平穩(wěn)上積極性不高，主動(dòng)性不強(qiáng)，壓力不大，使增收節(jié)支的目標(biāo)難以落到實(shí)處。，［10］但現(xiàn)行國(guó)民社會(huì)福利支出的主要承接者是地方政府。以衛(wèi)生和教育事業(yè)為例，兩者均是基層政府的首要職責(zé)。據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行針對(duì)貴州和山東5個(gè)縣的調(diào)查結(jié)果顯示，政府全部支出的40%～45%用于社會(huì)服務(wù)開(kāi)支，占比最大。另有世界銀行研究指出，我國(guó)縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)共負(fù)擔(dān)教育預(yù)算支出的70%，衛(wèi)生事業(yè)預(yù)算支出的55%～60%［11］。此外，縣市一級(jí)地方政府還擔(dān)負(fù)著養(yǎng)老金、失業(yè)保險(xiǎn)、各類(lèi)收入支持和福利制度在內(nèi)的全部支出。這說(shuō)明地方政府是我國(guó)衛(wèi)生、教育等公共福利物品的責(zé)任主體，中央政府僅分擔(dān)了很小一部分責(zé)任，顯然與我國(guó)“倒金字塔”財(cái)政結(jié)構(gòu)不相符，更與國(guó)際通行做法相左。第二，地方政府治理對(duì)社會(huì)發(fā)展的負(fù)激勵(lì)。“唯GDP”導(dǎo)向與我國(guó)社會(huì)的官吏體制——“地方和官員間簽署的崗位責(zé)任書(shū)”仍將慣性地刺激有限財(cái)政向社會(huì)發(fā)展的負(fù)投資。除計(jì)劃生育和維持社會(huì)穩(wěn)定外，縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，偏重于短期的稅收最大化，而非長(zhǎng)期的、全面的社會(huì)發(fā)展［12］。

無(wú)論是資源約束，還是路徑依賴(lài)，都考驗(yàn)著政府在農(nóng)民福利責(zé)任上的行動(dòng)效力，但國(guó)家獲取資源的一般途徑不外乎發(fā)行國(guó)債、增加財(cái)政收入、出售國(guó)有資產(chǎn)等，獲取的合法空間比較有限，注定了福利功能的限度;因此，明確國(guó)家在農(nóng)民福利供給中的主導(dǎo)統(tǒng)籌角色而非大包大攬乃農(nóng)民福利善治的前提。

二、建立于家庭基礎(chǔ)上的土地在農(nóng)民福利治理中的功能與限度

在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)里，家庭不僅是人類(lèi)生兒育女的基本單元，也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)單位、教育機(jī)構(gòu)、宗教祭典與娛樂(lè)的場(chǎng)所，是個(gè)體獲得保障的主要途徑。但歸根結(jié)底，它對(duì)農(nóng)民發(fā)揮的福利功能很大程度上取決于土地經(jīng)營(yíng)的好壞。

眾所周知，土地是我國(guó)農(nóng)民的“命根子”、“保命田”，它在農(nóng)民的日常生活中扮演了極為突出的角色。在集體福利時(shí)期，農(nóng)民在國(guó)家的高度管控下立足土地的集體化獲得了周延相對(duì)合理的均質(zhì)福利，但是，該福利是以強(qiáng)制消滅差異性和否認(rèn)農(nóng)民的自利性為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)內(nèi)驅(qū)力的低效益平等［13］，故此，它與現(xiàn)代公民權(quán)利意義上平等的公民福利權(quán)存在質(zhì)的區(qū)別。改革開(kāi)放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一度解放了禁錮已久的農(nóng)民積極性，但分散的農(nóng)民個(gè)體無(wú)法掌控瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)信息，也無(wú)力承擔(dān)高昂的制度交易成本，終而造成土地“保障大于生產(chǎn)”的功能異化［14］。事實(shí)上，后集體時(shí)期以絕對(duì)平均為基礎(chǔ)的土地分戶(hù)經(jīng)營(yíng)使農(nóng)民成了集體土地所有制下的小農(nóng)，不斷加劇的土地細(xì)碎化和零散化使其難以對(duì)抗市場(chǎng)的社會(huì)化大生產(chǎn)，土地的經(jīng)濟(jì)效益下降成為必然［13］。顯然，這一困局難以依靠農(nóng)民自身得到根本扭轉(zhuǎn)，更勿談提升土地所負(fù)載的保障功能，但對(duì)“面朝黃土背朝天”的農(nóng)民而言，土地是也只能是支撐其生活的最后“一根救命稻草”。

對(duì)此，目前學(xué)界將土地的功能歸結(jié)為“準(zhǔn)社會(huì)保障論”［14-16］。有學(xué)者指出，土地在我國(guó)并沒(méi)有真正成為一種生產(chǎn)要素，反而演變?yōu)檗r(nóng)民社會(huì)保障的替代品［14］。比如，相對(duì)于純收入的穩(wěn)步遞增，農(nóng)民的消費(fèi)率卻從1981年52．5%的最高點(diǎn)逐年下降至2009年的8．36%［17］。這一方面與農(nóng)民的實(shí)際支配能力密切相關(guān)，另一方面則反映出現(xiàn)階段農(nóng)民福利的缺失，故而強(qiáng)化了土地的保障功能。

然而，在市場(chǎng)的急遽擴(kuò)張中，立足于家庭基礎(chǔ)上的土地在農(nóng)民福利供給中的功能顯然將進(jìn)一步顯現(xiàn)出其限度:首先，以家庭為單位的土地分戶(hù)經(jīng)營(yíng)難以走出土地細(xì)碎化的困局，致使低效收益制約了土地的保障功能。目前，全國(guó)農(nóng)民的人均耕地面積已從2003年的約0．095公頃(1．43畝)降至2006年的不及0．093公頃(1．4畝)，人地資源比例嚴(yán)重失調(diào)，規(guī)?；?jīng)營(yíng)亦未成形，旨在依靠農(nóng)戶(hù)家庭基礎(chǔ)上的土地耕作來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民福利的整體提升顯然動(dòng)力不足。其次，大多數(shù)農(nóng)民所遵循的仍是“生存理性”行動(dòng)原則，難以激活以家庭為單位的土地功能。一方面，這是因?yàn)檗r(nóng)村勞動(dòng)力處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條的最下游，產(chǎn)業(yè)的被動(dòng)性深化了農(nóng)民將土地作為生活保障線(xiàn)的保守動(dòng)機(jī);另一方面，當(dāng)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移缺乏一個(gè)持續(xù)的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境時(shí)，土地必將成為農(nóng)民生存的首要籌碼。再者，土地流轉(zhuǎn)將使土地逐步淡出農(nóng)民生活中的基本保障角色。隨著城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)每年都有相當(dāng)一部分農(nóng)民面臨完全或部分土地被征用的現(xiàn)實(shí)。在20世紀(jì)80年代我國(guó)平均每一份土地被征用可帶動(dòng)轉(zhuǎn)移1．2份農(nóng)業(yè)人口，而到了20世紀(jì)90年代則已降到0．8［14］。土地不斷被征用，勞動(dòng)力卻沒(méi)有得到順利轉(zhuǎn)移，征用后的相應(yīng)保障則因執(zhí)行和監(jiān)管不力而大幅縮水。在東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)的諸如廣東“土地股份合作制”和上海等地的“土地?fù)Q保障”模式，盡管使當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民相比欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民能享受到周延更為合理的福利體系，但這種直接利用土地租金差異(或級(jí)差地租)或土地出讓的方式一方面是以一定的城市化為前提，另一方面這一思路導(dǎo)致的結(jié)果往往是“補(bǔ)償”和“保障”的混淆，致使農(nóng)民社會(huì)權(quán)利被侵害成為一種常態(tài)。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，由土地基本生活保障向社會(huì)保險(xiǎn)過(guò)渡是社會(huì)發(fā)展的必然。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)民的保障基本依賴(lài)于土地;隨著社會(huì)的發(fā)展，逐漸產(chǎn)生了來(lái)自土地之外的社會(huì)保障;最后，形成了養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等覆蓋各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的綜合保障體系(圖1)［18］①圖1據(jù)王克強(qiáng)“從土地基本生活保障向社會(huì)保險(xiǎn)過(guò)渡的三階段模型”(文獻(xiàn)［18］95)修改而成。。在經(jīng)歷了改革開(kāi)放30年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后，農(nóng)民福利的制度化已成為我國(guó)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)格局的應(yīng)有之義。

圖1 社會(huì)發(fā)展過(guò)程中土地和社會(huì)保障在農(nóng)民保障中的作用和發(fā)展方向

三、轉(zhuǎn)型期第三部門(mén)視域下的農(nóng)民福利治理

社會(huì)福利是由某種社會(huì)組織(國(guó)家、社區(qū)、企業(yè)、家庭、工會(huì)、社會(huì)組織等)承載的制度建設(shè)，因此，“國(guó)家保障”與“土地保障”并不構(gòu)成一種并列的選擇關(guān)系。就當(dāng)前中國(guó)而言，農(nóng)民福利的缺失或低水平不僅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高有關(guān)，更與社會(huì)組織資源的貧乏相關(guān)［19］。當(dāng)官辦的組織無(wú)力或無(wú)法提供社會(huì)保障時(shí)，一要靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)增加財(cái)政實(shí)力，二要以開(kāi)明的態(tài)度在法治的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)鄉(xiāng)村社會(huì)各種民間組織的發(fā)展，以民間組織的合作、互補(bǔ)保障來(lái)彌補(bǔ)政府保障之不足，而不是只在“土地保障”上做文章。

(一)當(dāng)前農(nóng)村第三部門(mén)的類(lèi)型與特征

第三部門(mén)的緣起與行動(dòng)反映了特定背景下制度因素、國(guó)家政策、社會(huì)選擇過(guò)程和效用功能的結(jié)果［20］。其根本特征在于，它是突出每一位作為個(gè)體的公民的民主社會(huì)，每位公民的權(quán)益、需求、意愿與價(jià)值都得到了前所未有的尊重［21］。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度與政治制度的改革進(jìn)程中，農(nóng)民獲得了以戶(hù)為單位的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利，不再按照國(guó)家的指令種植糧食。農(nóng)民的身份發(fā)生了變化，他們可以自由地離開(kāi)鄉(xiāng)村，進(jìn)城去從事工業(yè)和商業(yè)……在不同個(gè)體、不同組織群體的交流與對(duì)話(huà)中，農(nóng)民的自由意識(shí)、獨(dú)立意志和自主性發(fā)生了結(jié)構(gòu)性嬗變，鄉(xiāng)土社會(huì)中社會(huì)與個(gè)體的私域空間和個(gè)性需求得以表達(dá)。農(nóng)村民主體制的轉(zhuǎn)型與完善激發(fā)了農(nóng)民的“公民參與”意識(shí)，開(kāi)始出現(xiàn)一大批由農(nóng)民自發(fā)組建或在外來(lái)力量植入基礎(chǔ)上的內(nèi)生型或外生型的農(nóng)業(yè)合作組織、社會(huì)文化組織和社會(huì)服務(wù)組織，等等。盡管力量孱弱，但農(nóng)村第三部門(mén)的培育和生長(zhǎng)正使之成為社會(huì)系統(tǒng)的重要一極，并顯現(xiàn)出其在農(nóng)民福利中的治理功能。

概括而言，農(nóng)村第三部門(mén)特指在農(nóng)村社會(huì)中獨(dú)立于政府系統(tǒng)和市場(chǎng)系統(tǒng)的公民結(jié)社和活動(dòng)領(lǐng)域。它是官方政治領(lǐng)域和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域，其組成是各種非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織起來(lái)的運(yùn)動(dòng)等。從現(xiàn)有實(shí)踐及實(shí)證研究對(duì)我國(guó)第三部門(mén)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)看，學(xué)者們多從合法性①康曉光將第三部門(mén)組織分為四大類(lèi)。第一類(lèi)是指經(jīng)過(guò)登記注冊(cè)并具有法人資格的社團(tuán)，即合法的正式社團(tuán);第二類(lèi)是無(wú)法人資格的次級(jí)社團(tuán);第三類(lèi)是注冊(cè)為企業(yè)法人的社團(tuán);第四類(lèi)是指不進(jìn)行注冊(cè)的社團(tuán)。進(jìn)而，他又將第一類(lèi)社團(tuán)分為“地上社團(tuán)”或“正式社團(tuán)”，第二類(lèi)、第三類(lèi)與第四類(lèi)為“地下社團(tuán)”或“正式社團(tuán)”。、社團(tuán)性質(zhì)②此方法是民政部所采用的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，具體分為學(xué)術(shù)性團(tuán)體、行業(yè)性團(tuán)體、專(zhuān)業(yè)性團(tuán)體與聯(lián)合性團(tuán)體。、社團(tuán)功能與人員構(gòu)成③由于篇幅所限，此處不贅述。詳見(jiàn)文獻(xiàn)［27］。以及社團(tuán)起源④康曉光根據(jù)社團(tuán)起源方式的不同，將我國(guó)的社團(tuán)分為三大類(lèi):一是由黨政機(jī)構(gòu)發(fā)起創(chuàng)辦的社團(tuán)，二是由事業(yè)單位、企業(yè)、個(gè)人發(fā)起創(chuàng)辦的社團(tuán)，三是由海外組織或個(gè)人發(fā)起創(chuàng)辦的社團(tuán)。三者依次被稱(chēng)為“自上而下型社團(tuán)”“自下而上型社團(tuán)”和“外部輸入型社團(tuán)”。等角度入手，標(biāo)準(zhǔn)的多樣化恰反映出現(xiàn)階段我國(guó)第三部門(mén)生存和發(fā)展的制度環(huán)境的現(xiàn)實(shí)性及運(yùn)作邏輯的妥協(xié)性。

整體上，按性質(zhì)和功能可將目前農(nóng)村第三部門(mén)劃分為四類(lèi):一是群眾團(tuán)體組織，二是經(jīng)濟(jì)組織，三是文化組織，四是宗教組織?，F(xiàn)有研究多以經(jīng)濟(jì)合作組織和文化類(lèi)民間組織為主［22-23］1-17。從組織形式上看，可分為兩類(lèi):一是正式組織，如村民委員會(huì)⑤在我國(guó)，第三部門(mén)組織的形成有兩種情形:其一是自發(fā)生成的組織體，其二是國(guó)家設(shè)立或由原國(guó)家體制內(nèi)組織轉(zhuǎn)型而成的組織體。因此從組織形成的緣由上看，我國(guó)第三部門(mén)的組織職能就可以簡(jiǎn)單地一分為二，即自治體公務(wù)及與政府職能相關(guān)的公共事務(wù)。村民委員會(huì)即屬于第二種。、專(zhuān)門(mén)組織、村民小組、村理財(cái)小組、村民議事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)等;二是非正式組織，主要為農(nóng)民的各類(lèi)自組織［24］221-230，如農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)、文娛組織、老年人協(xié)會(huì)等。非正式組織比較常見(jiàn)的是經(jīng)濟(jì)類(lèi)合作組織，具體分為兩種:一為接受村民委員會(huì)管理的農(nóng)民合作組織，二為農(nóng)民自己組建的不隸屬于村委會(huì)的合作組織。前者在業(yè)務(wù)上按照國(guó)家政策和法律的規(guī)定，享有獨(dú)立開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，村民委員會(huì)不干預(yù)農(nóng)民合作組織的自主經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和內(nèi)部事務(wù);后者則是獨(dú)立運(yùn)作、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，有的甚至是臨時(shí)性的合作組織，但在宏觀管理上也接受村委會(huì)的管轄。

由于我國(guó)公民社會(huì)的制度環(huán)境(憲法、法律、行政法規(guī)、黨的政策、非正式制度)表現(xiàn)出宏觀鼓勵(lì)與微觀約束、分級(jí)登記與雙重管理/多頭管理、政府法規(guī)與黨的政策、制度剩余與制度匱乏。以及現(xiàn)實(shí)空間與制度空間的矛盾性［25］，使我國(guó)的農(nóng)村第三部門(mén)力量表現(xiàn)出比城市第三部門(mén)更鮮明的官民二重性、過(guò)渡性、不平衡性和不規(guī)范性等非專(zhuān)業(yè)化特征。

(二)第三部門(mén)在農(nóng)民福利治理中的功能

在我國(guó)農(nóng)民福利的低水平格局中，以第三部門(mén)為突破點(diǎn)介入農(nóng)民福利的治理可有效回應(yīng)福利主體的缺位困境，消解福利主體的單一困局。它對(duì)傳統(tǒng)以家庭保障為主、單一的國(guó)家供給為補(bǔ)充的模式產(chǎn)生了有力沖擊和有效補(bǔ)充，不僅分擔(dān)了政府的福利責(zé)任，更重建了農(nóng)民福利主體場(chǎng)域中的權(quán)力格局和行動(dòng)邏輯。

首先，第三部門(mén)在農(nóng)民福利的傳遞過(guò)程中演繹了需求發(fā)現(xiàn)者的角色。在農(nóng)村，農(nóng)民的居住方式具有分散化特征，其社會(huì)關(guān)系多表現(xiàn)出依賴(lài)于血緣關(guān)系和地緣關(guān)系基礎(chǔ)上的差序格局特征。一方面，這種由血緣維系的宗親關(guān)系具有自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)特征;另一方面，由于農(nóng)村人口流動(dòng)速度的加快，這種宗親關(guān)系正逐步減弱，其所發(fā)揮的效用也大為減弱。相對(duì)地，第三部門(mén)則立足于農(nóng)民個(gè)體的自發(fā)參與，逐步形成了以農(nóng)民自身需求為導(dǎo)向的正向循環(huán)過(guò)程。它激發(fā)了農(nóng)民個(gè)體公共參與的內(nèi)在需求，打破了日益分眾化的生活模式，這種天然的組織親和性保障了第三部門(mén)能夠及時(shí)貼近和反映農(nóng)民的福利需求。

其次，第三部門(mén)在農(nóng)民福利的治理過(guò)程中扮演了農(nóng)民的利益代表者。第三部門(mén)福利治理的實(shí)現(xiàn)，最核心的運(yùn)作基礎(chǔ)是產(chǎn)生了代表農(nóng)民利益的團(tuán)體，它們代表農(nóng)民與各行動(dòng)主體建立良好的平等關(guān)系與合作關(guān)系，從而使福利治理有序展開(kāi)并不斷延續(xù)。不同福利主體的存在意味著必須有一個(gè)能代表全體農(nóng)民利益的組織體，如此才能協(xié)調(diào)各方利益使福利治理不斷推進(jìn)。第三部門(mén)的行動(dòng)填補(bǔ)了農(nóng)村社區(qū)中農(nóng)民利益的表達(dá)與整合機(jī)制的缺失，真正賦予農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)和自我教育的行動(dòng)空間。

第三，第三部門(mén)在農(nóng)民福利的治理過(guò)程中具有多元的資源挖掘能動(dòng)性。作為國(guó)家和市場(chǎng)的有效補(bǔ)充，第三部門(mén)天生具有非政府性和非營(yíng)利性的組織特性，但卻內(nèi)在地具有資源動(dòng)員的張力。這體現(xiàn)在三個(gè)層次:一是其具有向上獲取資源的合法性。作為政府部門(mén)的有力補(bǔ)充，第三部門(mén)具有從政府及其職能部門(mén)獲取相關(guān)治理資源的合法性基礎(chǔ)。二是逐步成熟的現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制孕育了市場(chǎng)中不同行動(dòng)者回報(bào)社會(huì)的自愿行動(dòng)。這種自愿行動(dòng)多表現(xiàn)在對(duì)弱勢(shì)群體的資金支持、技術(shù)支持與人力支持等，如曹德旺對(duì)西南農(nóng)民的自愿捐助。三是第三部門(mén)間橫向的資源支持。即使在第三部門(mén)，同樣存在不同類(lèi)型、不同性質(zhì)和不同規(guī)模的組織類(lèi)型。一般而言，第三部門(mén)的資源獲取渠道還可能是其他同類(lèi)組織，譬如特定的基金會(huì)、資源性組織和全球性的第三部門(mén)組織等。

第四，第三部門(mén)在農(nóng)民福利的治理過(guò)程中扮演了直接的福利傳遞者角色。相較于傳統(tǒng)的農(nóng)民福利主體而言，第三部門(mén)的出現(xiàn)意味著福利治理的制度成本與組織成本大幅減縮，提高了資源的效用。到目前為止，我國(guó)仍然有近一半以上的農(nóng)村人口。這些人口大多以分散的形態(tài)居住，要實(shí)現(xiàn)其與城市福利治理相似的制度建設(shè)和組織建設(shè)是不太現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮第三部門(mén)作為直接的福利傳遞者的作用，使之成為有效的中介體。通過(guò)這樣一種直接傳遞的方式，第三部門(mén)遏止了政府及其職能部門(mén)在福利傳遞中尋租現(xiàn)象的生存空間，并進(jìn)一步激發(fā)了農(nóng)民的自我意識(shí)和自我參與動(dòng)機(jī)。

第五，第三部門(mén)在農(nóng)民福利的治理過(guò)程中還發(fā)揮了關(guān)系協(xié)調(diào)者的角色。這一治理要求建基于村莊內(nèi)農(nóng)民福利治理的多元化第三部門(mén)組織，不同組織的存在要求一個(gè)具有統(tǒng)合性的組織來(lái)完成村域內(nèi)農(nóng)民福利治理的整合。其中，村委會(huì)在第三部門(mén)組織中無(wú)疑最具協(xié)調(diào)者與管理者的權(quán)威。一方面，國(guó)家的授權(quán)奠定了村委會(huì)的組織優(yōu)越性，它具有更大的公共權(quán)威和獲取自上而下的資源空間。盡管?chē)?guó)家能給予村委會(huì)的很少，但這些極少授權(quán)的合法身份使村委會(huì)具備了獨(dú)有權(quán)力，擴(kuò)大了它在村域中的公共地位和影響力。另一方面，村委會(huì)的功能邊界規(guī)定了其對(duì)村莊內(nèi)不同事務(wù)的多元治理要求，奠定了其對(duì)村域內(nèi)不同性質(zhì)、不同功能的第三部門(mén)組織管理與協(xié)調(diào)的角色基礎(chǔ)。通過(guò)這些環(huán)環(huán)相扣的銜接式角色與福利功能，第三部門(mén)將撐起農(nóng)民福利治理的核心機(jī)體，構(gòu)筑新型治理模式的可能。

(三)推進(jìn)農(nóng)村第三部門(mén)在農(nóng)民福利治理中的路徑

要發(fā)揮農(nóng)村第三部門(mén)在農(nóng)民福利治理中的作用，核心是如何將權(quán)力與資源合理地讓渡給社會(huì)并由其自覺(jué)地分擔(dān)農(nóng)民福利的供給與傳遞。在當(dāng)前，政府與第三部門(mén)的關(guān)系錯(cuò)位，既是我國(guó)這一后發(fā)型社會(huì)在現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中必經(jīng)的階段，也是政府與社會(huì)分離進(jìn)程中的一個(gè)外在表現(xiàn)。作為權(quán)力與資源的集大成者，政府是農(nóng)民福利治理中最重要的資源與政策保障;相對(duì)的，作為公民個(gè)體參與基礎(chǔ)上社會(huì)力量的載體，第三部門(mén)具有天然的自愿性、草根性與公益性。要實(shí)現(xiàn)各自的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮和角色對(duì)接就必須廓清各自的行動(dòng)職能，以達(dá)致政府與第三部門(mén)在農(nóng)民福利的治理中的有序銜接。

首先，政府與第三部門(mén)應(yīng)遵循理性的交往原則，致力于建立合作伙伴關(guān)系。作為社會(huì)結(jié)構(gòu)中的兩大行動(dòng)者，政府與第三部門(mén)具有截然不同的組織特性與行動(dòng)邏輯。盡管它們?cè)谵r(nóng)民福利治理中各具優(yōu)勢(shì)，但由于路徑取向的不同并不必然地形成兩者的合力。當(dāng)前農(nóng)民福利突出存在的物質(zhì)化、去福利化和福利主體的缺位亟待政府與第三部門(mén)消除不均衡的互動(dòng)關(guān)系，廓清掌舵者與劃槳者的合理疆界。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首要的應(yīng)確認(rèn)兩者理性交往的原則:對(duì)政府而言，應(yīng)當(dāng)從宏觀層面抓住農(nóng)民福利的需求、矛盾、困境與方向，從“權(quán)力文化”走向“合作文化”，避免機(jī)構(gòu)的過(guò)度科層化所引致的行動(dòng)低效;而對(duì)第三部門(mén)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)決斷地走出市場(chǎng)體制下的“契約文化”，避免機(jī)構(gòu)的使命偏差，與政府?dāng)y手走向合作伙伴關(guān)系。

其次，政府要切實(shí)發(fā)揮政策聚合作用，強(qiáng)化第三部門(mén)的中介體角色。政府應(yīng)充分發(fā)揮政策的聚合作用，以此完善第三部門(mén)的治理平臺(tái)，并經(jīng)由第三部門(mén)的中介體角色實(shí)現(xiàn)福利的順利遞送。這就要求政府在農(nóng)民福利治理中“有進(jìn)有退”，切實(shí)發(fā)揮政策整合作用。所謂“進(jìn)”就是指政府應(yīng)更注重從制度環(huán)境進(jìn)行積極建設(shè)，從而營(yíng)造有利于第三部門(mén)汲取必要社會(huì)資源、順暢實(shí)現(xiàn)福利傳遞的制度氛圍。此外，在公共服務(wù)的相關(guān)領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村基本的醫(yī)療服務(wù)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府還應(yīng)當(dāng)理性地“進(jìn)入”，償還歷史發(fā)展中所積累的債務(wù)，為第三部門(mén)的福利治理提供配套支持。所謂“退”就是指理性退出第三部門(mén)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，充分發(fā)揮民間組織在農(nóng)民福利資源配置中的能動(dòng)性。

對(duì)第三部門(mén)來(lái)說(shuō)，其中介體的組織功能應(yīng)當(dāng)被充分激活，從而為政府提供各種有用的信息，及時(shí)向政府傳達(dá)社會(huì)公眾的普遍性福利訴求;直接參與政府的政策過(guò)程，提出一定的制度設(shè)計(jì)方案以供其參考選擇;或通過(guò)自身多元的資源吸附渠道，為農(nóng)民提供最直接的福利供給。這些組織職能的實(shí)現(xiàn)，需要以政府合理的政策聚合為先導(dǎo)，即要求政府以統(tǒng)合的發(fā)展觀考量農(nóng)民福利的現(xiàn)實(shí)需求與制約條件，為第三部門(mén)營(yíng)造有效的資源渠道與良好的制度環(huán)境。

復(fù)次，促進(jìn)政府職能的理性回歸與第三部門(mén)福利治理的制度化。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，它在農(nóng)民福利治理中的長(zhǎng)期缺位內(nèi)在地要求其進(jìn)行回歸。然而，回歸并不意味政府對(duì)農(nóng)民福利歷史債務(wù)的大包大攬，而是理性的回歸。所謂的理性回歸是指政府在農(nóng)民福利的治理上要漸次改變資源輸入方式，通過(guò)創(chuàng)設(shè)以第三部門(mén)為核心的組織載體，賦予其合理的行動(dòng)空間，鼓勵(lì)其形成農(nóng)民福利的制度化聯(lián)系與表達(dá)機(jī)制。就目前而言，政府的福利不作為主要表現(xiàn)為公共品的供給不足和治理不力。政府職能的缺位與不足破壞了農(nóng)民福利的合理結(jié)構(gòu)，也限制了農(nóng)民福利整體水平的提高。

作為我國(guó)后全能主義時(shí)期迅速發(fā)展起來(lái)的社會(huì)構(gòu)成，第三部門(mén)在我國(guó)社會(huì)資源的再分配過(guò)程中應(yīng)扮演更加重要的角色。政府下放的權(quán)力不僅關(guān)涉福利的供給與治理，更包含了公共秩序的管理與整合要求。這種多重的福利結(jié)構(gòu)要求第三部門(mén)在政府角色的理性回歸下，通過(guò)制度化的渠道將農(nóng)民福利的治理職能內(nèi)化為組織的使命;而政府在體現(xiàn)相對(duì)完整的歸位基礎(chǔ)上，重點(diǎn)應(yīng)強(qiáng)化以村委會(huì)為代表的民間組織的福利功能，以制度化手段規(guī)范第三部門(mén)在農(nóng)民福利中的治理角色。

最后，統(tǒng)合第三部門(mén)的行業(yè)自律與政府監(jiān)管，阻斷利益的尋租現(xiàn)象。眾所周知，第三部門(mén)的資金來(lái)源一般有會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)、政府資助及部分有償服務(wù)活動(dòng)。這種多元的資源獲取渠道是一把雙刃劍，它在促進(jìn)第三部門(mén)進(jìn)行農(nóng)民福利治理創(chuàng)新的同時(shí)，也給第三部門(mén)的監(jiān)管提出了更高的要求。第三部門(mén)的專(zhuān)業(yè)自主性與同層級(jí)的公共評(píng)估相結(jié)合是一個(gè)相對(duì)優(yōu)越的策略［26］。就目前而言，對(duì)第三部門(mén)的監(jiān)管主要以政府介入為主，行業(yè)的自我監(jiān)管還十分不成熟。由于我國(guó)的政府監(jiān)管往往是大而疏的高壓政策，對(duì)組織的具體運(yùn)行則缺乏有效的監(jiān)管，致使我國(guó)第三部門(mén)組織的不規(guī)范問(wèn)題難以得到根治。從發(fā)達(dá)國(guó)家第三部門(mén)的監(jiān)管看，它們?cè)趪?guó)家的有效監(jiān)督外，還從組織內(nèi)的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行強(qiáng)勢(shì)監(jiān)督，以此保證第三部門(mén)組織的純粹性。

所以，要實(shí)現(xiàn)政府與第三部門(mén)的合作伙伴關(guān)系離不開(kāi)對(duì)第三部門(mén)的有效監(jiān)管。就我國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，對(duì)第三部門(mén)的監(jiān)管效率不僅僅取決于政府的“合理控制”;還應(yīng)從第三部門(mén)的內(nèi)部進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，以理性化的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)的自律和監(jiān)督;更應(yīng)從社會(huì)監(jiān)督入手，以農(nóng)民參與為基礎(chǔ)來(lái)加強(qiáng)對(duì)第三部門(mén)監(jiān)管的力度和效度。唯有如此，農(nóng)民福利的治理才能朝著互信合作的方向有力推進(jìn)。

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The Structure Transformation of RuralW elfare Providers and the Possibility of W elfare Governance

Han Yangdi

Both industrialization and urbanization create the social transformation，which notonly also lead the fundamental changes of farmers'needs，but the structure transformation of current rural welfare providers．At the same time，however，they highlight the difficulties involved in the poor ruralwelfare system transformation．Historical and practical factors comprehensively result in current dilemma of Chinese ruralwelfare．However，the core reason is the absence and deficiency of welfare providers．From thewelfare providers'angle，the paper focuses on the?decline of traditionalwelfare providerswithin social transformation．Such as the limitation of government's role in welfare delivery，land's dropping significance in welfare supply grounding on shrinking families，disintegration of rural collective economy，and the weakening of traditional ethical system，etc，．At the same time，the structure of rural welfare providers is reshaped in post-totalism society by third sector，and it brings up an alternative for the Chinese ruralwelfare governance．

Ruralwelfare;Welfare provider;Third sector;Welfare governance

2011-07-11

北京市科協(xié)博士論文專(zhuān)項(xiàng)資助課題，項(xiàng)目編號(hào)(ZZ038);復(fù)旦大學(xué)新教師科研啟動(dòng)基金。

韓央迪，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院社會(huì)工作系講師，博士，郵編:200433。

(責(zé)任編輯:常 英)