彭贛興 袁和平 邱小紅

隨著依法行政、依法治稅觀念日益深入人心，征納雙方的權(quán)利和義務(wù)進一步得到明確，納稅人依法保護自己合法權(quán)益的意識日漸加強，行政執(zhí)法部門的不作為、緩作為及濫作為行為愈來愈受到法紀監(jiān)督和責任追究，稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法責任風險也在不斷加大。如何防范和控制日益增多的稅收執(zhí)法風險是擺在稅務(wù)機關(guān)及其執(zhí)法人員面前的重要課題。筆者根據(jù)多年的實際工作經(jīng)歷對稅收執(zhí)法風險的表現(xiàn)形式、產(chǎn)生的原因及如何防范稅收執(zhí)法風險問題進行以下探討。

一、地稅執(zhí)法風險在實際工作中的具體表現(xiàn)

對基層稅務(wù)機關(guān)而言，最大的風險來自稅收執(zhí)法不當。既包括日常征管風險、納稅評估風險、稅務(wù)稽查風險、稅收執(zhí)法力度風險，也包括責任心、敬業(yè)精神存在個體差異導致的風險。具體表現(xiàn)如下：

1、稅務(wù)登記環(huán)節(jié)存在漏管戶。管理員對所管轄的區(qū)域（如街道、市場等）沒有管理到位，不注重日常巡查和基礎(chǔ)信息的動態(tài)管理，造成基礎(chǔ)登記信息失真或缺失，企業(yè)工商業(yè)性質(zhì)鑒定錯誤，應辦理稅務(wù)登記而未辦理的現(xiàn)象依舊存在，造成稅源監(jiān)控環(huán)境紊亂。

2、稅款征收環(huán)節(jié)不規(guī)范的行為引發(fā)稅收執(zhí)法風險。稅收計劃多年來都是按照上年稅收完成數(shù)和計劃年度預計的經(jīng)濟增長速度來制定，由上級稅務(wù)局和當?shù)卣谀瓿醮_定，層層下達執(zhí)行。各級稅務(wù)機關(guān)堅持“以組織收入為中心”，追求的是完成稅收任務(wù)，向上級和當?shù)卣簧弦环轁M意的答卷。在這種管理體制下，剛性的任務(wù)指標弱化了剛性的稅收執(zhí)法，實質(zhì)上形成對法律尊嚴的自我踐踏。同時，大面積的超常征收掩蓋了稅制的運行質(zhì)量和真實的稅收負擔程度，導致國家預決算失真，組織收入工作的秩序被打亂，在不利于宏觀調(diào)控的同時，稅收執(zhí)法中的不確定性也大量增加。這種不確定性主要表現(xiàn)為各種主客觀因素造成的稅務(wù)執(zhí)法作為與不作為，危及國家稅收利益及納稅人權(quán)利。

3、稅收執(zhí)法人員素質(zhì)不高引發(fā)的稅收執(zhí)法風險。在稅收執(zhí)法過程中，依法行政是關(guān)鍵，執(zhí)法人員素質(zhì)不高將直接導致執(zhí)法風險發(fā)生。而在現(xiàn)階段，稅收執(zhí)法人員的素質(zhì)不容樂觀。由于稅收執(zhí)法機關(guān)作為執(zhí)法者兼管理者的強勢地位客觀存在，一些納稅人不愿和稅收執(zhí)法人員“較真”，使執(zhí)法人員沒有切實感受到稅收執(zhí)法風險的壓力，一定程度上還存在“權(quán)治”思想。目前，稅務(wù)人員水平參差不齊，整體素質(zhì)不高，綜合性管理人才和高級專業(yè)人才尤其欠缺。人員自身水平不高，直接制約著業(yè)務(wù)水平的提升。同時，由于稅收執(zhí)法的依據(jù)散見于復雜的稅收實體法和程序法中，行政規(guī)范性文件大量存在并不斷修訂更新，稅收執(zhí)法人員難以全面、準確把握，規(guī)范執(zhí)法難度較大，以致執(zhí)法業(yè)務(wù)水平受到影響。有的工作人員態(tài)度不認真，草率行事；有的執(zhí)法人員法治意識淡薄，濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，以權(quán)代法，出現(xiàn)瀆職行為或腐敗現(xiàn)象，嚴重損害了稅法尊嚴，無法保證稅收公平、公正、正確，從而埋下風險隱患。

二、稅收執(zhí)法風險產(chǎn)生的根源

1、政策因素引起的執(zhí)法風險。政策性風險主要表現(xiàn)在規(guī)范性文件的制定上。各級單位為了更好地落實好上級文件精神，往往都會結(jié)合本地實際制定更加詳細、更加具體的操作辦法和規(guī)定。這些辦法和規(guī)定雖然對提高稅收征管質(zhì)量和稅務(wù)人員的工作積極性起到一定的作用，但卻忽視了對本系統(tǒng)人員的法律保護，“捆住”了自己的手腳，一旦出了問題，也為司法機關(guān)追究稅務(wù)人員的責任提供了依據(jù)。

2、外部環(huán)境導致的執(zhí)法風險。這方面主要是來自地方政府對稅收工作的干涉。在當前各地都在努力發(fā)展經(jīng)濟的大環(huán)境下，部分基層地方政府把依法治稅同發(fā)展地方經(jīng)濟對立起來。為了招商引資，搞活地方經(jīng)濟，私自出臺各種稅收優(yōu)惠政策，干預稅收執(zhí)法，然而出現(xiàn)問題以后還要稅務(wù)機關(guān)承擔責任。另外，由于納稅人或行政相對人引起。個別納稅人無視稅收法律，加之追逐利益，不能也不愿如實準確申報納稅或由于稅源監(jiān)控不到位給少數(shù)偷逃騙稅者以可乘之機而造成稅款流失的風險。還有，隨著法律的逐步普及，公民、法人依法維權(quán)和自我保護意識不斷增強，使稅收執(zhí)法風險的變數(shù)更大。因此，基層稅務(wù)部門在征管理念、執(zhí)法體制、征管方式等方面的標準和要求仍需不斷改進和完善。

3、內(nèi)部因素引起的執(zhí)法風險。一是稅收執(zhí)法人員業(yè)務(wù)不熟，違反執(zhí)法程序引起的執(zhí)法風險。部分稅務(wù)執(zhí)法人員不思進取，得到且過，不深入學習和鉆研稅收業(yè)務(wù)，不懂裝懂，憑感覺、憑經(jīng)驗、憑關(guān)系執(zhí)法而造成執(zhí)法錯誤。二是稅收執(zhí)法人員對稅法及相關(guān)法律的理解有偏差，執(zhí)法質(zhì)量不高。三是執(zhí)法人員隨意執(zhí)法留下風險隱患。如在進行納稅檢查或送達稅務(wù)文書時，因熟人熟臉而不出示稅務(wù)檢查證明或一人前往等。四是因惰性引起的不作為而產(chǎn)生的風險。如漏征漏管戶的管理跟不上。

三、防范稅收執(zhí)法風險的建議

可見，由于各種原因，稅收執(zhí)法風險始終客觀地存在于稅收執(zhí)法過程中。但是，稅收執(zhí)法風險雖然不能絕對消除，卻具有可控制的特點，基層稅務(wù)機關(guān)可通過一定的方法和措施，有效的控制、防范和化解執(zhí)法風險。筆者認為，有效防范稅收執(zhí)法風險，從理論上來講，就是要盡可能地降低風險發(fā)生的概率，具體來講，需要從觀念、制度、執(zhí)法行為、執(zhí)法隊伍、機構(gòu)建設(shè)等方面多管齊下，綜合防控。

（一）從思想上高度重視，提高稅收執(zhí)法風險防范意識

基層分局要把防范稅收執(zhí)法風險、構(gòu)建和諧地稅切實作為一項重要工作來抓，努力為執(zhí)法人員創(chuàng)造一個良好的執(zhí)法環(huán)境，確保稅務(wù)人員的執(zhí)法安全性。這就要求我們稅收執(zhí)法人員要摒棄“權(quán)治”思想，克服“人治”意識，強化“法治”觀念，稅務(wù)機關(guān)要強化對稅務(wù)人員的“法治”教育和“執(zhí)法風險”的警示教育，不斷強化稅收執(zhí)法人員的“法治”觀念，提高依法行政意識，自覺地學法、遵法、守法，讓“法”深入人心，克服執(zhí)法上的僥幸和麻痹心理。

（二）建立稅源管理聯(lián)動機制，提高稅收執(zhí)法風險防范水平

基層分局要結(jié)合各自的征管現(xiàn)狀和稅源管理特點，積極探索征、管、查之間存在的內(nèi)在聯(lián)系和規(guī)律，通過稅收預警系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)面上的問題，開展納稅評估找出點上的具體問題和原因，針對風險疑點采取約談、實地檢查等征管措施，對少繳稅款和申報不實的要依法查補稅款，并督促納稅人正確申報，涉及偷、逃、騙稅的移交稽查處理。通過分析評估和查補處理反饋的有待完善的問題為修訂評估指標、調(diào)整稅收政策及改進征管措施提供第一手資料，使稅款征收、納稅評估、稅務(wù)檢查、政策的修訂連成一線，形成以預警分析指導納稅評估、納稅評估用于稅源管理和稅款征收并為稅務(wù)稽查提供案源、稅務(wù)檢查又促進分析與評估的良性循環(huán)之長效工作機制，促進防范稅收執(zhí)法風險水平的提高。

（三）加強部門溝通，優(yōu)化稅收執(zhí)法外部環(huán)境

各級地方黨政以及相關(guān)部門的支持是稅務(wù)工作順利開展的重要保證。在日常工作中，稅務(wù)機關(guān)要積極主動向各級政府匯報工作和宣傳稅收政策法規(guī)，應自覺接受人大、政協(xié)和社會各界的監(jiān)督，積極爭取地方黨政協(xié)委員部門的理解與支持，以杜絕或減少行政干預執(zhí)法行為的發(fā)生。當?shù)胤近h委、政府的行政命令與稅收法律法規(guī)相沖突時，應耐心做好解釋、宣傳和協(xié)調(diào)工作，爭取工作的主動性。加強與各相關(guān)部門的聯(lián)系與溝通，共同維護稅收秩序，營造良好的稅收執(zhí)法外部環(huán)境，以化解可能出現(xiàn)的執(zhí)法風險。

（四）全面推進綜合治稅，建立稅收執(zhí)法風險長效機制

社會綜合治稅是通過加強與相關(guān)部門和社會各界的聯(lián)系，建立完善的“護稅協(xié)稅”組織，實現(xiàn)零散稅收委托代征，從而達到控制稅源的目的。稅收執(zhí)法工作應積極爭取地方黨政部門和上級主管部門的理解和支持，尤其是要在各級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下建立健全“政府領(lǐng)導、財稅主管、部門配合、社會參與”的綜合治稅新格局。加強稅收宣傳，力求取得社會各界對稅收執(zhí)法工作的理解與支持，減少稅收公正執(zhí)法中的干擾和阻力。完善稅收執(zhí)法部門協(xié)助機制，協(xié)調(diào)稅務(wù)部門同各級政府的行動。這也是平衡稅收執(zhí)法中多方利益關(guān)系，取得稅收博弈各方共贏的關(guān)鍵。具體來說：與工商部門密切配合，建立定期聯(lián)系制度，防止漏征漏管等發(fā)生；通過與金融機構(gòu)定期了解和掌握納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營和資金流動狀況，必要時能進行合法、合理的稅收保全、稅收強制措施；與財政部門建立互通信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)信息共享；從而進一步推進稅收管理的法治化、信息化、科學化、不斷提高稅收管理的質(zhì)量。

（五）加強教育培訓，提高稅務(wù)執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)

稅收執(zhí)法風險問題歸根到底是稅收執(zhí)法的質(zhì)量問題，而決定稅收執(zhí)法質(zhì)量最直接的因素是稅收執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。當前稅務(wù)工作政策性強，業(yè)務(wù)技能要求高，各級稅務(wù)部門要把業(yè)務(wù)培訓放在重要位置。提高稅務(wù)執(zhí)法隊伍的素質(zhì)應抓好以下兩方面：第一，加強稅收執(zhí)法人員的法治教育和職業(yè)道德教育，提高其執(zhí)法道德水平，切實增強其遵守法律、執(zhí)行法律、維護法律的自覺性，從根本上杜絕濫用職權(quán)，以權(quán)謀私等行為的發(fā)生，防范稅收執(zhí)法風險。第二，加強執(zhí)法業(yè)務(wù)知識培訓，采以訓代學、以考促學等有效方法，鼓勵干部報考注冊稅務(wù)師、注冊會計師，促進干部鉆研業(yè)務(wù)，提高工作水平，同時還要加強對行政許可法、行政復議法、行政訴訟法、行政處罰法等與稅收執(zhí)法工作密切相關(guān)的法律法規(guī)的學習培訓，切實提高稅務(wù)執(zhí)法人員的稅收執(zhí)法水平。