朱亞捷 曹曉紅 畢宏達 上海市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所

《醫(yī)療廣告管理辦法》在醫(yī)療廣告監(jiān)管中的作用

朱亞捷 曹曉紅 畢宏達 上海市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所

根據(jù)上海市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所對違法醫(yī)療廣告檢查和監(jiān)測，2007年開始實施《醫(yī)療廣告管理辦法》后，違法發(fā)布醫(yī)療廣告數(shù)量明顯下降。但新出現(xiàn)許多變相違法醫(yī)療廣告，醫(yī)療廣告的界定仍較模糊，處罰依據(jù)不明，適用法律混亂，應依據(jù)《辦法》，出臺細則，加強社會監(jiān)督。

為更有效的規(guī)范醫(yī)療廣告市場，2006年11月，國家工商行政管理總局、衛(wèi)生部聯(lián)合修訂了《醫(yī)療廣告管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并于2007年1月1日起施行，將實施了13年的舊《辦法》廢止。本文通過上海市衛(wèi)生監(jiān)督部門自2006年以來，對本市主流媒體醫(yī)療廣告監(jiān)測和日常監(jiān)督數(shù)據(jù)進行分析，解析《辦法》在醫(yī)療廣告監(jiān)管中的作用，并對其適應性進行評估。

資料和方法

2006年－2010年，上海市衛(wèi)生監(jiān)督部門依據(jù)新、舊《辦法》，連續(xù)5年對本市發(fā)行的11種報紙期刊的醫(yī)療廣告進行了監(jiān)測。同時對2007年－2010年因違法發(fā)布醫(yī)療廣告進行行政處罰的案件進行收集、整理，并對案件所涉及違法行為進行分類匯總，分析在對醫(yī)療廣告監(jiān)督及違法案件查處中相關法律法規(guī)的適用情況。

結果

通過連續(xù)5年對本市主流媒體醫(yī)療廣告的監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，醫(yī)療機構發(fā)布醫(yī)療廣告以民營醫(yī)療機構為主，且違規(guī)發(fā)布醫(yī)療廣告的也均為民營醫(yī)療機構。2006年醫(yī)療廣告監(jiān)測違規(guī)率為16.45%，新修訂的《辦法》自2007年1月1日開始實施后，醫(yī)療廣告的監(jiān)測違規(guī)率降至1%以下，并保持在較低水平。詳見表1。

根據(jù)新修訂的《辦法》，對2007年-2010年違法發(fā)布醫(yī)療廣告的案件進行分析、歸納，發(fā)現(xiàn)每年民營醫(yī)療機構無證發(fā)布醫(yī)療廣告的行為較為普遍，均占當年總違規(guī)率77%以上，其次為篡改《醫(yī)療廣告審查證明》內(nèi)容發(fā)布違規(guī)醫(yī)療廣告，占當年總違規(guī)率15%左右。詳見表2。

討論

新修訂的《辦法》對醫(yī)療廣告的監(jiān)管起到積極的促進作用 監(jiān)測結果顯示，自新修訂的《辦法》實施以來，醫(yī)療廣告違規(guī)率從2006年的16.45%下降至2007年以后的1%以下，違規(guī)醫(yī)療廣告得到了有效遏制，醫(yī)療廣告市場的管理取得了明顯的成效，主要是：(1)嚴格審核出證工作。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門審核發(fā)放《醫(yī)療廣告審查證明》必須以成品樣件的形式審核，醫(yī)療機構在媒體發(fā)布醫(yī)療廣告，必須按照《醫(yī)療廣告審查證明》核準的廣告成品樣件內(nèi)容與媒體類別發(fā)布醫(yī)療廣告。衛(wèi)生行政部門出證后在網(wǎng)上公示。(2)加強宣傳和指導。衛(wèi)生行政部門與工商行政管理部門加強溝通、聯(lián)合管理，加強對廣告主（醫(yī)療機構）、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者的宣傳和培訓，宣傳醫(yī)療廣告制作、發(fā)布的要求，從發(fā)布醫(yī)療廣告的各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范。(3)嚴格執(zhí)法，部門間配合，加強監(jiān)管。對于任何虛假、違法醫(yī)療廣告，衛(wèi)生、工商部門依據(jù)各自的職責，依法查處，并予以曝光公示。

表2 2007年-2010年醫(yī)療機構發(fā)布違規(guī)醫(yī)療廣告情況比較

依據(jù)《辦法》，重點加強對民營醫(yī)療機構的監(jiān)管 2007年－2010年全市共查處違規(guī)醫(yī)療廣告案件387件，醫(yī)療廣告違法率保持在1%以內(nèi)，說明醫(yī)療廣告監(jiān)管工作成效顯著。387件案件中，均為民營醫(yī)療機構在各類媒體發(fā)布違規(guī)醫(yī)療廣告，由此說明加強本市醫(yī)療廣告的監(jiān)管，也就是要加強對民營醫(yī)療機構的監(jiān)管。從表2可以看出，民營醫(yī)療機構違法發(fā)布醫(yī)療廣告主要是以無證發(fā)布醫(yī)療廣告為主，其次為篡改《醫(yī)療廣告審查證明》內(nèi)容發(fā)布違法醫(yī)療廣告。其主要成因是：(1)目前民營醫(yī)療機構占據(jù)的市場份額小，知名度不高，其招攬病人的主要手段是靠發(fā)布醫(yī)療廣告。而《辦法》要求醫(yī)療廣告的發(fā)布要按照成品樣件內(nèi)容，這遠遠不能滿足部分民營醫(yī)療機構的要求，他們在宣傳時，主要針對那些久治不愈的慢性病，抓住患者長期遭受疾病折磨而急于治愈的心理，極力夸大療效，來博取患者的眼球，引起患者的注意，從而達到其招攬患者的目的。(2)廣告媒體受經(jīng)濟利益驅動，違法、違規(guī)幫助廣告主策劃刊播醫(yī)療廣告。部分媒體不顧自身的形象，把關不嚴，借用“醫(yī)療衛(wèi)生知識問答”、“健康咨詢”、“科普”、“新聞報道”等形式變相對醫(yī)療廣告內(nèi)容任意夸大，甚至篡改內(nèi)容發(fā)布違法違規(guī)醫(yī)療廣告。

存在的問題 (1)醫(yī)療廣告的界定仍較模糊。新修訂的《辦法》對醫(yī)療廣告的定義是：“本辦法所稱醫(yī)療廣告，是指利用各種媒介或者形式直接或間接介紹醫(yī)療機構或醫(yī)療服務的廣告”。該定義未對實施主體進行表述和限定，對執(zhí)法實踐缺乏有效的指導。如現(xiàn)在一些采用新聞報道形式、人物訪談形式的宣傳屢禁不止；以醫(yī)療集團公司的名義進行宣傳，羅列其旗下所屬機構的地址；一些醫(yī)生的訪談，借助醫(yī)生之口來宣傳自己醫(yī)院有哪些先進的設備和技術等；醫(yī)生自己開設網(wǎng)站或博客進行相關醫(yī)療咨詢活動等。如何界定、管理、規(guī)范這些宣傳，是擺在我們衛(wèi)生執(zhí)法人員面前的一道難題。(2)處罰依據(jù)不明，適用法律混亂。新修訂的《辦法》第二十條“……情節(jié)嚴重的，核發(fā)《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》的衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門可以責令其停業(yè)整頓、吊銷有關診療科目，直至吊銷《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》”，其中情節(jié)嚴重沒有具體細化、量化，造成行政處罰裁量時處罰依據(jù)不明。另外，對非醫(yī)療機構發(fā)布醫(yī)療廣告，《辦法》中規(guī)定按照非法行醫(yī)處理，但實際操作時，關于醫(yī)療機構的行政法律法規(guī)中沒有非法行醫(yī)處罰的具體條款，衛(wèi)生執(zhí)法人員一般是引用《醫(yī)療機構管理條例》第四十四條的規(guī)定，但如果不是單位，是醫(yī)師或個人宣傳，是依據(jù)《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十九條，還是按照《醫(yī)療機構管理條例》第四十四條的規(guī)定處理沒有明確界定。實踐中，法規(guī)的混亂造成處罰困難，同時也削弱了法律法規(guī)的效力。

思考與建議

進一步完善相關法律法規(guī) 可以依據(jù)《辦法》，出臺細則，以明確醫(yī)療廣告的概念，制定醫(yī)療廣告與互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療服務信息之間的認定標準，對處罰依據(jù)細化、補充。進一步明確對醫(yī)療廣告的受益方如何界定并做出相應的處罰，以避免一些不良機構鉆法律的空子。

動員社會力量參與監(jiān)管 首先要加強行業(yè)自律。比如加強行業(yè)內(nèi)部信用管理，遵守行業(yè)自律規(guī)則，建立行業(yè)內(nèi)部鼓勵誠信的機制，切實發(fā)揮廣告協(xié)會溝通、服務、協(xié)調(diào)和管理功能，以便更好地規(guī)范我國醫(yī)療廣告市場。其次動員公眾及新聞媒體監(jiān)督。建立規(guī)范的違法廣告公眾舉報制度是對廣告活動實施動態(tài)監(jiān)管的有效措施，如利用消協(xié)、政府建立的廣告投訴網(wǎng)絡等方式對違法廣告進行投訴，明確查處結果及反饋公示制度。同時提供相應的物質(zhì)鼓勵措施，以調(diào)動其積極性[1]。

加大對違法醫(yī)療廣告的查處力度

醫(yī)療廣告的治理涉及工商、衛(wèi)生以及新聞媒體、廣告公司等多家單位，需要各方的通力合作。對于違法醫(yī)療廣告要加大處罰力度，提高罰款金額，從經(jīng)濟上打擊違法醫(yī)療廣告主。對非法發(fā)布醫(yī)療廣告的醫(yī)療機構負責人實施“責任追究制”，依法追究其法律責任。加強對新聞媒體的監(jiān)管，明確其法律責任。

國家定期發(fā)布醫(yī)療信息 國家應當按照一定的渠道提供醫(yī)療信息，引導患者到服務質(zhì)量優(yōu)，價格合理、有特色的醫(yī)療機構就診，減少醫(yī)院與患者因信息不對稱帶來的缺陷，營造公平、有序的醫(yī)療服務市場。同時利用媒介的宣傳作用，隨時對行政機關的查處結果予以公示及曝光，幫助患者識別違法醫(yī)療廣告，使醫(yī)療機構懂得廣告是一把雙刃劍，既可以從中受益，也可能因此受損[2]。

1 劉欣，秦炳榮，等.我國醫(yī)療廣告監(jiān)管制度的缺陷及其完善[J].中國衛(wèi)生法制，2008,1(16):34-36

2 彭現(xiàn)美.醫(yī)療廣告存在的問題及出路[J].醫(yī)學與哲學，2007,28(9)79-80

作者郵箱：zhuyajie@hs.sh.cn