天津市通信管理局 | 沈永峰

互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管之困再升級三大領(lǐng)域精細化管理待引入

天津市通信管理局 | 沈永峰

在國際出口帶寬上，監(jiān)管部門應分析主要流量的業(yè)務構(gòu)成，進行分類管理。

如今隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，一些網(wǎng)絡(luò)安全隱患、虛假信息增多等問題也在給人們帶來危害。

從前的粗放式管理已經(jīng)制約了中國互聯(lián)網(wǎng)的持續(xù)健康發(fā)展，若無法及時有效地控制互聯(lián)網(wǎng)上出現(xiàn)的混亂情況，將不利于互聯(lián)網(wǎng)的長期發(fā)展。

“一抓就死，一放就亂”，經(jīng)過十多年的發(fā)展，當前的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)似乎仍然無法擺脫這一魔咒。

近年來，我國互聯(lián)網(wǎng)雖然逐步由無序向有序，由原信產(chǎn)部管理發(fā)展到各部門共同協(xié)調(diào)管理，并經(jīng)歷了由繁盛到泡沫再到穩(wěn)步發(fā)展的過程，但整個行業(yè)仍然存在諸多監(jiān)管難題，這對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)整體的健康持續(xù)發(fā)展仍有不少負面影響。

整治后“死灰復燃”現(xiàn)象猶存

目前互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的監(jiān)管主要存在以下五方面問題。

第一，內(nèi)緊外松。

近年來，有關(guān)部門先后開展了“大興網(wǎng)絡(luò)文明之風”、“綠色·陽光網(wǎng)絡(luò)工程”、依法打擊互聯(lián)網(wǎng)和手機媒體淫穢色情專項行動等活動，國內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境明顯得到凈化。但由于互聯(lián)網(wǎng)的自由、無界性等特點，以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的革新和國際出入口的不斷擴大，在國內(nèi)各項整治網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的活動不斷開展的情況下，大量不良信息、淫穢色情網(wǎng)站的虛擬空間、服務器已開始向國外轉(zhuǎn)移。不僅如此，一些不法分子通過技術(shù)手段，讓網(wǎng)站提供的不良信息只能由中國用戶訪問，使得國內(nèi)用戶仍然繼續(xù)受到有害信息影響。短期內(nèi)，在沒有有效技術(shù)手段的情況下，相關(guān)監(jiān)管部門對這些向我國輸送不良信息的網(wǎng)站只能針對重點、影響大的進行整治，縮小影響范圍。由于內(nèi)緊外松，不可避免地出現(xiàn)了各項整治活動的“死灰復燃”現(xiàn)象。

第二，缺乏有效的技術(shù)手段。

在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展初期，由于管理部門沒有制定相應的技術(shù)管理規(guī)范，導致我國至今尚未形成一套有效的技術(shù)手段能夠控制在國內(nèi)接入的所有網(wǎng)站。當前互聯(lián)網(wǎng)站管理中最重要的根服務器均在國外，一些違規(guī)網(wǎng)站在國內(nèi)及國外不斷更換地址，但管理部門只能隨后跟進管理，通過末端的接入網(wǎng)站對內(nèi)容進行控制。這就導致了經(jīng)常出現(xiàn)事倍功半的情況，不能對互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管做到有效控制。

第三，部門之間的協(xié)調(diào)及數(shù)據(jù)共享能力有待提高。

經(jīng)過多次互聯(lián)網(wǎng)整治活動，雖然各部門之間的協(xié)調(diào)問題有所改善，但仍然沒有一個統(tǒng)一的協(xié)調(diào)標準。目前，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室已經(jīng)成立，并擔負著落實互聯(lián)網(wǎng)信息傳播方針政策和推動互聯(lián)網(wǎng)信息傳播法制建設(shè)，指導、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門加強互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理，在職責范圍內(nèi)指導各地互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)部門開展工作等職責。一方面，各部門之間還是由各自成立的專項行動協(xié)調(diào)小組來協(xié)調(diào)配合工作；另一方面，雖然一些部門通過工信部的ICP/IP備案管理系統(tǒng)進行了部分數(shù)據(jù)共享，但總體上的管理數(shù)據(jù)依然是信息孤島，無法共享。這不僅降低了管理效率，而且也增加了管理成本。

第四，業(yè)務發(fā)展缺乏有效引導。

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展日新月異，在此之上的應用也層出不窮，但由于缺乏監(jiān)管，各類業(yè)務發(fā)展魚龍混雜，這不僅阻礙了新應用的發(fā)展，而且也損害了消費者的合法權(quán)益。例如，一些團購網(wǎng)站在快速發(fā)展的同時出現(xiàn)了一些損害消費者利益的事件，就是典型例證。

第五，網(wǎng)絡(luò)安全問題制約了行業(yè)的健康發(fā)展。

近年來，虛假、欺詐信息等不誠信行為直接影響到了網(wǎng)絡(luò)健康持續(xù)發(fā)展，并且短期內(nèi)無法消除。為此，今年7月，中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《第28次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》中強調(diào)，“網(wǎng)絡(luò)安全誠信問題嚴峻，互聯(lián)網(wǎng)安全需加強”。但據(jù)統(tǒng)計，當前我國有8%的網(wǎng)民在網(wǎng)上遇到過消費欺詐，該群體網(wǎng)民規(guī)模已達到3880萬。

思考一：盲目擴容有待重新考量

從前的粗放式管理已經(jīng)制約了中國互聯(lián)網(wǎng)的持續(xù)健康發(fā)展，若無法及時有效地控制互聯(lián)網(wǎng)上出現(xiàn)的混亂情況，將不利于互聯(lián)網(wǎng)的長期發(fā)展。在筆者看來，借鑒企業(yè)精細化管理經(jīng)驗對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)進行監(jiān)管，有利于互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管走上持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展道路。

具體而言，相關(guān)部門需要做好對資源的管理。首先，要做好對互聯(lián)網(wǎng)國際出口帶寬的分類管理。互聯(lián)網(wǎng)國際出口在某種意義上充當著“信息海關(guān)”的作用，對來往信息進行監(jiān)管、過濾。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心統(tǒng)計，截至2011年6月底中國互聯(lián)網(wǎng)國際出口帶寬已達1182G；2011年8月中國移動上海公司透露，中國移動在上海擴建的國際通信關(guān)口局將達到300G。在互聯(lián)網(wǎng)管理上，工信部雖然要求企業(yè)對新業(yè)務進行安全評估，但并沒有明確要求企業(yè)必須建立相應的技術(shù)監(jiān)控和管理手段。因此，對于出口帶寬的信息監(jiān)管、過濾主要仍由國家部署相關(guān)設(shè)備。而企業(yè)不斷擴容的帶寬，使國家必須不斷增加投入，增加設(shè)備部署，即便如此依然無法對信息進行全面監(jiān)控。企業(yè)主要側(cè)重發(fā)展而不重視安全，導致互聯(lián)網(wǎng)各項整治活動過后都出現(xiàn)“死灰復燃”現(xiàn)象。為此，筆者認為監(jiān)管部門需要對互聯(lián)網(wǎng)的盲目擴容進行新的思考。在國際出口帶寬上應分析主要流量的業(yè)務構(gòu)成，進行分類管理，并對企業(yè)商務和社會分開管理進行探索；同時，要求企業(yè)建立不同的監(jiān)控和過濾手段，而不是由國家花納稅人的錢來不斷跟進企業(yè)的擴容。

其次，要做好對互聯(lián)網(wǎng)IP地址及網(wǎng)站接入場所的分類管理。任何網(wǎng)站都需要有IP地址，加強對IP地址與機房的分類管理，可以從根本上管理好不同的網(wǎng)站，及時處理有問題的網(wǎng)站，同時也有利于關(guān)鍵時候的互聯(lián)網(wǎng)管制，而不會影響正常網(wǎng)站的運行。此外，還可以保證即使在管制時期，通過正常網(wǎng)絡(luò)進行的商務活動依然暢通無阻。這就需要各互聯(lián)網(wǎng)接入單位將各自的IP根據(jù)所接網(wǎng)站從事的業(yè)務，如企業(yè)、娛樂、交互式（BBS、微博）等進行物理上的分類管理。這樣在管制時期，監(jiān)管部門不僅可以限制有問題網(wǎng)站的運行，而且也可以限制特定用戶不能訪問特定的網(wǎng)站，而不影響其他網(wǎng)站的運行和網(wǎng)民對正常網(wǎng)站的訪問，避免為了管制而出現(xiàn)的局部性斷網(wǎng)事件。

指導、協(xié)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)運作的管理部門需要及時了解各部門系統(tǒng)建設(shè)情況，將功能相似的系統(tǒng)進行整合，同時將各部門的數(shù)據(jù)進行共享，避免重復建設(shè)，以達到管理的最大效用。

1182G

據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心統(tǒng)計，截至2011年6月底中國互聯(lián)網(wǎng)國際出口帶寬已達1182G；2011年8月中國移動上海公司透露，中國移動在上海擴建的國際通信關(guān)口局將達到300G。

思考二：從網(wǎng)站接入端阻止惡性接入

此外，做好對主要參與者的管理也十分重要。首先，做好對互聯(lián)網(wǎng)接入服務單位的管理，創(chuàng)造良好的接入環(huán)境。正常而言，網(wǎng)站必須由互聯(lián)網(wǎng)接入服務單位提供接入才能被訪問，但一些企業(yè)在利益驅(qū)動下，替部分問題網(wǎng)站進行虛假備案，并提供接入，在被查處后，迅速將問題網(wǎng)站轉(zhuǎn)移到國外。這不僅擾亂了接入市場，還影響整個互聯(lián)網(wǎng)的健康發(fā)展。因此，管理部門需要改變以往的管理方式，通過信用管理的方式，督促企業(yè)做好對所接入網(wǎng)站的核查工作，從網(wǎng)站接入端防止問題網(wǎng)站的接入，從而逐步將有問題和無資質(zhì)的企業(yè)清理出接入市場，為接入企業(yè)創(chuàng)造公平、公正的接入環(huán)境。

其次，對互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供單位進行分類管理，鼓勵創(chuàng)新?；ヂ?lián)網(wǎng)信息服務提供單位即網(wǎng)站主辦者是信息內(nèi)容的提供者。由于目前建立網(wǎng)站成本比較小，內(nèi)容提供者隨時都可以建立一個網(wǎng)站，一旦出現(xiàn)內(nèi)容問題，那些問題網(wǎng)站往往改頭換面，用新的域名繼續(xù)提供相同的內(nèi)容。而目前互聯(lián)網(wǎng)上提供的信息內(nèi)容只有新聞、出版、教育、藥品和醫(yī)療器械、醫(yī)療保健、文化、廣播電影電視節(jié)目等需要相關(guān)部門的審批，其他均不需要。事實上，這不利于監(jiān)管部門對提供其他內(nèi)容網(wǎng)站的整體管理和掌管其發(fā)展趨勢。筆者認為，相關(guān)部門需要盡快將所有網(wǎng)站按照行業(yè)分類目錄進行劃分管理，對促進經(jīng)濟發(fā)展和提高人民生活水平的網(wǎng)站，應為其創(chuàng)造良好的接入環(huán)境，鼓勵其不斷創(chuàng)新。

再次，鼓勵網(wǎng)民積極參與，規(guī)范引導。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心統(tǒng)計，截至今年6月底，我國網(wǎng)民總數(shù)達到4.85億。網(wǎng)民是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的重要參與者，直接影響到互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。如今，越來越多的網(wǎng)民利用互聯(lián)網(wǎng)的自由性，將其在社會上發(fā)現(xiàn)的問題通過網(wǎng)絡(luò)反映給主管部門，這是值得鼓勵的行為；但也有不法分子利用網(wǎng)民的熱情，雇傭“網(wǎng)絡(luò)水軍”興風作浪。因此，在對網(wǎng)民的管理上，監(jiān)管部門要鼓勵網(wǎng)民積極參與，及時關(guān)注網(wǎng)民動向進行規(guī)范引導，充分發(fā)揮網(wǎng)民的積極性，重于疏導而非封堵；同時需要加大對“網(wǎng)絡(luò)水軍”的整治，以及對“網(wǎng)絡(luò)公關(guān)”的管理，逐步依法清除網(wǎng)絡(luò)上的惡意“發(fā)帖”、“刪帖”等不良行為。

思考三：網(wǎng)站備案應摒棄“多頭管理”

當然，相關(guān)管理部門的協(xié)調(diào)與配合也不可或缺。首先，建立和完善協(xié)調(diào)管理機制。作為互聯(lián)網(wǎng)管理的指導、協(xié)調(diào)部門，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室當前需要盡快建立一個統(tǒng)一的協(xié)調(diào)配合機制，而各互聯(lián)網(wǎng)管理部門在進行管理時也必須嚴格按照機制開展工作，及時處理互聯(lián)網(wǎng)上出現(xiàn)的突發(fā)情況，真正達到齊抓共管。這不僅有利于明確責任、提高協(xié)調(diào)效率，而且有利于互聯(lián)網(wǎng)管理工作效率的提高。同時，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室需要進一步詳細明確各部門分工，并監(jiān)督各部門在管理中的執(zhí)行情況，及時糾正執(zhí)行過程中出現(xiàn)的“越位”和不作為行為。

其次，共享技術(shù)、數(shù)據(jù)等資源，更好地為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展服務。國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室應發(fā)揮其指導、協(xié)調(diào)的職能，將各相關(guān)管理部門獨立的管理信息系統(tǒng)實現(xiàn)共享，以達到互聯(lián)網(wǎng)管理中信息使用的最大效能。以工信部的網(wǎng)站備案為例，目前網(wǎng)站備案由接入商代為用戶進行備案，如身份信息、企業(yè)相關(guān)信息等備案信息的準確性則無法保證。目前來看，這些信息分別由公安、工商等相關(guān)部門管理，由于沒有共享，無法及時與備案信息進行比對，也無法保證其準確性。此外，工信部已經(jīng)建立了一套網(wǎng)站備案管理系統(tǒng)，但公安部在此基礎(chǔ)上也建立了一套網(wǎng)站備案管理系統(tǒng)，用戶需要同時向兩個不同管理部門提交內(nèi)容幾乎相同的備案信息，這不僅是重復建設(shè)，而且也是影響政府形象的“多頭管理”。此類問題在內(nèi)容的管理上同樣存在。筆者認為，指導、協(xié)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)運作的管理部門需要及時了解各部門系統(tǒng)建設(shè)情況，將功能相似的系統(tǒng)進行整合，同時將各部門的數(shù)據(jù)進行共享，避免重復建設(shè)，以達到管理的最大效用。

再次，依法治理，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的自由特性，促進現(xiàn)實社會管理水平的提高。當前仍有一些地方在互聯(lián)網(wǎng)管理上沒有完全依法進行治理，這種做法不僅不利于實際問題的解決，而且還打擊了網(wǎng)民參與改變社會不良現(xiàn)象的熱情，阻礙了社會的進步。監(jiān)管部門應該依法治理互聯(lián)網(wǎng)，在依法維護社會穩(wěn)定的前提下，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)自由的特性，鼓勵網(wǎng)民積極參與社會管理，這不僅有利于互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，而且更有利于社會管理水平的提高。

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，離不開依法管理。在依法管理的前提下，監(jiān)管部門只有進一步細化互聯(lián)網(wǎng)管理的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實行精細化管理，才能為互聯(lián)網(wǎng)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展提供良好的市場環(huán)境，使互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展有利于經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。