龍禹

導(dǎo)讀：當前我國城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)面臨著諸多問題，如法律地位尷尬、執(zhí)法權(quán)限不明確、與其他行政組織之間的關(guān)系還沒理順、城管隊伍編制混亂等，嚴重影響了執(zhí)法效率，損害了政府的形象。為解決這些難題，各地相繼進行了一些改革和嘗試，例如組建“城管警察”隊伍、“物業(yè)進城管”、“大城管”模式等，這些做法都產(chǎn)生了一定的積極效果。但要從根本上解決城管執(zhí)法難題，必須從組織法入手完善城管體制，將城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)、地位、職權(quán)、機構(gòu)設(shè)置和人員編制等法律化，使城管綜合執(zhí)法回歸到法治的軌道上。

一、問題的提出

上世紀90年代，很多政府部門都享有行政處罰權(quán)，在實踐中造成了有多少部門就幾乎有多少執(zhí)法隊伍的狀況，相關(guān)部門之間職權(quán)交叉重復(fù)，執(zhí)法效率低下。為改革這種多頭執(zhí)法狀況，經(jīng)過反復(fù)研究論證，1996年10月1日開始實施的《行政處罰法》確立了“相對集中行政處罰權(quán)”制度。1997年4月，經(jīng)國務(wù)院批準，北京市宣武區(qū)在全國率先啟動城市管理領(lǐng)域的相對集中行政處罰權(quán)試點工作，當年5月，北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊成立，這是我國第一支城管隊伍。2002年，《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》使得試點改革發(fā)展成為全國通行的制度，“試點”的城市擴大到300多個。來自國務(wù)院法制辦的最新數(shù)據(jù)顯示，截至目前，開展城管相對集中行政處罰權(quán)的城市已達1076個，包括縣級市804個，我國的城管隊伍已經(jīng)發(fā)展到幾十萬人。[1]

城市管理綜合執(zhí)法實行以來，城市治理效果明顯提升，但也出現(xiàn)了一些問題，例如暴力執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、“釣魚執(zhí)法”等。暴力執(zhí)法不僅導(dǎo)致公眾對城管部門的不滿，同時也導(dǎo)致相對人暴力抗法，惡性循環(huán)之下，城管執(zhí)法領(lǐng)域出現(xiàn)了執(zhí)法“失靈”：執(zhí)法力量在不斷強化，執(zhí)法力度在不斷加大，但仍然問題成堆，執(zhí)法成效不夠明顯。[2]在2006年發(fā)生的“崔英杰故意殺人”案中，河北小販崔英杰與城管隊員發(fā)生爭執(zhí)，并將城管隊員李志強刺死，崔英杰也最終獲刑。逝去的生命已經(jīng)無法挽回，小販與城管隊員都成了制度的犧牲品，我們有責(zé)任重新審視城管綜合執(zhí)法制度存在的問題，改革城管制度，避免悲劇重演。

行政權(quán)力的運行是這樣一個過程：“行政組織—行政許可—行政處罰—行政救濟。”城管部門目前所行使的主要是行政處罰權(quán)，因此學(xué)者目前對于如何規(guī)范城管執(zhí)法的觀點，主要集中于規(guī)范城管行政處罰的程序，以及如何保障當事人的救濟權(quán)利等方面。而筆者認為，目前城管執(zhí)法面臨的窘境，并不主要是由于處罰程序不規(guī)范、救濟措施不完善導(dǎo)致的，更主要的原因在于“行政組織”不規(guī)范。事前把組織制度設(shè)計好，總比事后采用法律救濟要有意義得多。因此，本文將重點探討“如何從組織法著手規(guī)范城管執(zhí)法”。

二、城管執(zhí)法面臨的組織法缺陷

（一）城管部門的法律地位尷尬

截止2007年底，根據(jù)立法法的規(guī)定擁有地方立法權(quán)的80個城市中，已有38個城市制定了《實施城市管理相對集中行政處罰權(quán)辦法》，占47.5%，包括北京、上海、天津、安徽、廣西南寧、山東青島等。[3]但是，在城市管理綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域，我國至今還沒有出臺一部全國性的城市管理綜合行政執(zhí)法的法規(guī)。城管機構(gòu)的設(shè)立沒有經(jīng)過全國人大的立法程序，只是依據(jù)國務(wù)院有關(guān)文件，沒有明確的法律地位。目前城管是一個綜合執(zhí)法機關(guān)，依照環(huán)保、工商、規(guī)劃等不同部門的規(guī)范性文件進行執(zhí)法。例如，杭州市城市管理行政執(zhí)法局公布的執(zhí)法依據(jù)共12項，除了《行政處罰法》以外其余11項依據(jù)均為政府規(guī)章或者答復(fù)、批復(fù)。

目前，各地的城管部門沒有統(tǒng)一的名稱，在北京叫做“城市管理綜合行政執(zhí)法局”，在廣州叫做“城市管理綜合執(zhí)法局”，在上海則叫做“城市管理行政執(zhí)法局”。城管部門區(qū)別于其他行政執(zhí)法機構(gòu)的特點在于，在國務(wù)院找不到它的對口領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，也缺乏相對應(yīng)的省部級綜合執(zhí)法機關(guān)。

（二）城管部門的執(zhí)法權(quán)限模糊

目前，城管部門行使相對集中行政處罰權(quán)，其法律依據(jù)是1996年《中華人民共和國行政處罰法》第十六條的規(guī)定：“國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使?！眹鴦?wù)院針對各地成立行政執(zhí)法局行使相對集中行政處罰權(quán)方面給出了并不明晰的規(guī)定，即國務(wù)院批復(fù)給各試點城市的執(zhí)法職責(zé)除了市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、園林綠化管理、市政管理、環(huán)境保護管理、工商行政管理、公安交通管理7大項外，第8項是“行使省、市人民政府規(guī)定的其他職責(zé)”。各地根據(jù)地方政府城市管理強度和具體要求的不同，相應(yīng)增加了處罰權(quán)的內(nèi)容，擴大到建筑業(yè)管理、國土資源管理、風(fēng)景名勝管理等城市建設(shè)和管理領(lǐng)域，有的甚至延伸到文化稽查、衛(wèi)生監(jiān)督、愛國衛(wèi)生、客運管理等方面。這些執(zhí)法職能與衛(wèi)生、規(guī)劃、園林、工商、交管等政府部門均有交叉，而且這種執(zhí)法范圍缺乏穩(wěn)定性。今年城管不能涉足的管理領(lǐng)域，可能明年下發(fā)一個紅頭文件就允許管了，反之也一樣。而且全國各大城市城管的職權(quán)范圍差別很大，這樣更容易造成人們對城管的定位的混亂。[4]

在實踐中城管不僅僅行使行政處罰權(quán)，而且還行使行政檢查權(quán)、行政強制權(quán)。行政檢查權(quán)是行政處罰權(quán)的前提，沒有行政檢查權(quán)根本無法行使行政處罰權(quán)，因此城管行使行政檢查權(quán)還勉強說得過去。但城管行使行政強制權(quán)顯然于法無據(jù)，違反了法律保留原則。

（三）與其他行政組織關(guān)系不順

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》（國辦發(fā)〔2000〕63號）指出：“實行相對集中行政處罰權(quán)制度，對于……建立‘精簡、統(tǒng)一、效能的行政管理體制，都有意義?！辈⑶乙蠹行惺剐姓幜P權(quán)的部門應(yīng)為本級政府的行政機關(guān)，而不是某一政府部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或下設(shè)機構(gòu)。從全國的實踐來看，有些城市設(shè)立作為一級行政機關(guān)的城市管理行政執(zhí)法局，但大多數(shù)城市還是城市建設(shè)管理監(jiān)察支（大）隊，在人員、經(jīng)費上沒有足夠的保障。例如，山東省青島市城管部門掛靠在建設(shè)局，廣東省清遠市城管部門掛靠在規(guī)劃局，從而“降低了執(zhí)法機關(guān)的行政層級，就會不利于行政權(quán)的行使和行政權(quán)權(quán)威的體現(xiàn)”。[5]

從法理上看，行政處罰乃是行政許可的后置程序，而城管部門并不具有行政許可權(quán)，因此，城管執(zhí)法的有效性依然有賴于其他執(zhí)法機關(guān)的保障。例如，依照《無照經(jīng)營查處取締辦法》規(guī)定，有權(quán)查處無照經(jīng)營行為的行政機關(guān)為工商行政管理部門。法律之所以把查處無照經(jīng)營的權(quán)力賦予工商行政管理部門，乃因其屬于營業(yè)執(zhí)照的頒發(fā)機關(guān)，具有許可營業(yè)行為的行政許可權(quán)。而城管部門行使查處無照經(jīng)營的權(quán)力就導(dǎo)致行政許可權(quán)與行政處罰權(quán)的分離。那么，城管查處無照經(jīng)營就有賴于工商部門的確認。因此，城管部門經(jīng)常與其他部門進行“聯(lián)合執(zhí)法”也就成了順理成章的事情。

《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號）規(guī)定：行政處罰權(quán)相對集中后，有關(guān)部門如果仍然行使已被調(diào)整出的行政處罰權(quán)，所作出的行政處罰決定一律無效，還要依法追究該部門直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的法律責(zé)任。但在實際操作中，分權(quán)的結(jié)果大多是把原部門執(zhí)法管不了、管不好的小權(quán)歸并于綜合執(zhí)法部門，而一些重要權(quán)力依舊保留在原有部門。最終的結(jié)果是，某些行政處罰權(quán)仍由多個行政執(zhí)法部門行使，增加了部門的行政協(xié)調(diào)的幾率和負擔(dān)，提高了行政執(zhí)法成本，卻降低了行政效率。[6]

（四）城管部門的隊伍編制混亂

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》（國辦發(fā)〔2000〕63號）指出：“集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員?！钡怯捎诰幹朴邢蓿鞘泄芾砣蝿?wù)繁重，同時為了解決失業(yè)人員再就業(yè)問題，各地城管隊伍中招用了不少非公務(wù)員編制的人員。各地城管隊伍編制十分復(fù)雜，差異極大。非公務(wù)員的外聘，導(dǎo)致城管隊員來源混亂，素質(zhì)不一。而往往“暴力執(zhí)法”者又主要是外聘人員，甚至有觀點稱“有多少野蠻執(zhí)法，就有多少臨時聘用人員”?？梢姵枪懿块T的人員編制亟待完善。

三、城管執(zhí)法實踐中的改革與嘗試

（一）“城市管理警察”

目前城管行使的大部分權(quán)力實際上是警察權(quán)。西方學(xué)界普遍認為城市管理行政執(zhí)法的任務(wù)主要應(yīng)該由警察來承擔(dān)，因此西方國家警察的職能也幾乎包括了我國城管的大部分職責(zé)。在紐約、倫敦、巴黎、東京、新加坡等城市，既沒有城管局，也沒有城管執(zhí)法隊，城市管理行政執(zhí)法職能統(tǒng)一由警察行使。例如，法國沒有城管這個部門，也沒有專門的城市管理執(zhí)法人員，城市管理由警察和憲警依照法律進行。[7]

那么我國是否可以考慮撤銷城管部門，把城管的職權(quán)也交由警察行使？這樣城市管理就成了公安機關(guān)的一項職權(quán)。如同目前我國警察隊伍包括交通警察、刑事警察等，可以考慮增加城管警察。這種觀點從理論上講不無道理，但在我國目前的國情之下卻不太實際。主要的困難是，城管人員列入警察編制將導(dǎo)致我國警察隊伍的過分膨脹，我國也將成為一個“警察國家”。另一方面，目前城管部門的不少職權(quán)是直接從其他部門的執(zhí)法功能劃出來的，從根本上說這些職權(quán)并不屬于傳統(tǒng)警察的職權(quán)范圍。山東省淄博市人民政府曾出臺《淄博市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》，其中規(guī)定，“在市、區(qū)分別設(shè)立城市管理警察支隊、大隊，實行同級公安機關(guān)和執(zhí)法局雙重領(lǐng)導(dǎo)、以同級公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制”。但淄博城市管理警察的職責(zé)也只是“處理以侮辱、威脅或者暴力方式妨礙、阻撓城市管理行政執(zhí)法的行為”，并不直接行使城管部門的職權(quán)。

（二）“物業(yè)進城管”

面對城管執(zhí)法力量不足、執(zhí)法效果不佳等老問題，部分城市開始嘗試將城市管理服務(wù)外包給物業(yè)公司，推行“物業(yè)進城管”模式，實行市場化運作、社會化治理。深圳寶安區(qū)西鄉(xiāng)、安徽宣城市、鄭州市金水區(qū)花園路等地都已經(jīng)將市政道路清掃保潔、市容環(huán)境維護等城市管理工作“外包”給了物業(yè)公司。[8]在推行“物業(yè)進城管”模式的地方，物業(yè)公司并沒有也不可能獲得行政處罰權(quán)，其主要職責(zé)是根據(jù)合同約定提供城市管理服務(wù)，而由服務(wù)的購買方城市管理部門對其服務(wù)質(zhì)量予以監(jiān)督規(guī)范。

將城市管理服務(wù)外包的制度創(chuàng)新在提高城管服務(wù)效能方面能夠起到一定的積極效果。一是可以緩解城管與商販間矛盾沖突。因為，物業(yè)公司和小商販都屬于民事主體，二者不具備行政法律關(guān)系，由物業(yè)公司勸導(dǎo)流動攤販、治理亂擺亂放等行為能夠更容易被小商販接受，避免暴力執(zhí)法和暴力抗法情況的發(fā)生。二是將維護市容市貌等職能剝離出去后，城管部門可以進一步擴大社會化管理范圍，拓展執(zhí)法領(lǐng)域，將以前沒有做或者沒有做好的工作做好。然而，城市管理是一種公共管理工作，其本身是政府公共服務(wù)職能的體現(xiàn)，“物業(yè)”與“城管”之間不可以劃等號，城市管理也決不能簡單地“一包了之”。管理市場化運作模式的同時，政府必須完善各種相關(guān)的配套監(jiān)管措施，盡量減少甚至消除新制度產(chǎn)生的各種負面作用。[9]

（三）“大城管”模式

近年來，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提倡，許多地方政府積極推行的“大城管”改革，正在如火如荼地進行中。北京、南京、廣州、武漢等地都開始了“大城管”模式的嘗試。例如，2009年2月南京市成立了城市管理委員會（簡稱城管委），由市長任主任，分管副市長擔(dān)任副主任，監(jiān)察局、法制辦、公安局、市容局等23個涉及城市管理的部門和各區(qū)縣政府為成員單位。市城管委下設(shè)辦公室（簡稱城管辦），分管副市長兼任辦公室主任，具體指導(dǎo)、協(xié)調(diào)全市城市管理工作。[10]

“大城管”模式是一種綜合管理體制，由市長任“一把手”，統(tǒng)籌各職能部門，打破了部門之間的界限，把城管的管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)的統(tǒng)一在了一起，具有權(quán)威性。同時，通過城管委的協(xié)調(diào)，增強了各部門的聯(lián)系，使得城市管理更加順暢。

我們看到，實際上“大城管” 模式是在地方政府機構(gòu)改革和大部制改革背景下的產(chǎn)物。這種模式究竟能夠堅持多久，是否又會流于形式，都還有待討論。而筆者認為，城市治理的關(guān)鍵不在于由誰來管理城管，而在于城管角色和職責(zé)的定位，只有在城管權(quán)力來源以及實施權(quán)力范圍上進一步規(guī)范，才能與舊有城管模式有質(zhì)的區(qū)別。

四、從組織法入手完善城管體制

依照憲法的規(guī)定，行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，它必須遵循職權(quán)法定的原則，而不能行使法律沒有授予的權(quán)限。要徹底改革城管體制，就必須真正讓全國的城管都回歸到法治的軌道上，必須從國家立法層面，徹底解決中國城市管理執(zhí)法機構(gòu)的合法性問題。只有在國家立法層面解決了這個問題，才能真正做到依法設(shè)立城管，依法規(guī)范城管，依法制約和監(jiān)督城管。[11]應(yīng)盡快制定《城市管理綜合執(zhí)法法》，將城管部門的性質(zhì)、地位、職權(quán)法律化，還要對城管部門的機構(gòu)設(shè)置和相互關(guān)系、層次與規(guī)模、編制與人數(shù)以及成立、變更和撤銷的程序等作出規(guī)定。這樣不僅能夠解決城管的機構(gòu)性質(zhì)問題，還能夠有效解決它的權(quán)力來源和權(quán)力規(guī)范問題，這樣在城市管理中遇到的問題才有可能迎刃而解。

（一）在法律上明確城管部門地位

城市管理領(lǐng)域的相對集中行政處罰權(quán)試點工作已經(jīng)開展了10余年，應(yīng)該總結(jié)經(jīng)驗，完善制度，在法律上明確城管部門的地位。筆者建議，在國務(wù)院層面設(shè)立專門負責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃全國城市管理綜合行政執(zhí)法的機構(gòu)，同時各地方政府設(shè)立獨立于其他行政機關(guān)的城市管理綜合行政執(zhí)法局。

改變目前由一個協(xié)調(diào)機構(gòu)或辦事機構(gòu)牽頭城市管理有關(guān)部門進行聯(lián)合執(zhí)法的局面，建立部門牽頭協(xié)調(diào)制度，以部門牽頭協(xié)調(diào)代替原來設(shè)立獨立協(xié)調(diào)機構(gòu)或辦事機構(gòu)進行協(xié)調(diào)的做法。涉及跨部門的事項，由主辦或承辦部門牽頭協(xié)調(diào)，嚴格控制議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和辦事機構(gòu)的設(shè)立。[12]

（二）明確城管部門的職權(quán)范圍

如前文所述，城管部門所行使的相對集中行政處罰權(quán)實際上是從其他政府部門分離出來的，但分權(quán)并不徹底，某些行政處罰權(quán)由多個行政執(zhí)法部門行使的情況依然比較常見，提高了行政執(zhí)法成本，卻降低了行政效率。

類似于我國的“相對集中行政處罰權(quán)”制度，德國在城市管理行政執(zhí)法上也實行權(quán)力集中制度。在德國，有警察局、秩序局、稅務(wù)局三個部門擁有行政處罰權(quán)。秩序局是除警察局之外的主要行政執(zhí)法部門，相對集中行使規(guī)劃、衛(wèi)生、工商或者環(huán)保等部門的行政處罰權(quán)。如果德國其他的行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法行為，可以調(diào)查有關(guān)事實，獲取相關(guān)證據(jù)，但是最終都應(yīng)將案卷移送秩序局，由該局統(tǒng)一做出行政處罰決定。秩序局也可以自己上街執(zhí)法，根據(jù)獲得的相關(guān)證據(jù)作出處罰決定。[13]

目前，在我國設(shè)立像德國秩序局一樣的政府部門還不太實際，但是把屬于城市管理的行政處罰項目全部劃歸城管部門是可以做到的。職責(zé)權(quán)限一旦明確，其他部門便不得行使城管部門擁有的行政處罰權(quán)。由此可以從源頭上防止多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象的出現(xiàn)，從制度上消除“七八頂大蓋帽管一頂破草帽”的怪狀。

此外，法律還需明確規(guī)定，城管部門不具有行政強制權(quán)，只具有部分與行使行政處罰權(quán)相關(guān)的行政檢查權(quán)。

（三）賦予城管部門一定行政許可權(quán)

長期以來打擊“無照商販”是城管的主要職責(zé)，這就是說小商販都必須要獲得營業(yè)許可證。目前向工商部門申請營業(yè)許可的程序比較復(fù)雜，手續(xù)繁多，在獲得營業(yè)許可后，小商販還必須定期向稅務(wù)機關(guān)申報納稅，這無疑增加了小商販的資金成本和時間成本。這也就造成了城市里大量“無照商販”的存在。

聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利公約》明確規(guī)定“人人應(yīng)有機會憑其自由選擇和接受的工作來謀生的權(quán)利”，我國憲法也規(guī)定，“公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)，國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強勞動保護，改善勞動條件”。小攤小販是一種基本謀生手段，是公民生存權(quán)的體現(xiàn)。[14]而且往往從事小商販經(jīng)營的都是城市失業(yè)人口、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力等弱勢群體，他們更需要政府的扶助。另一方面，小商販的商品、服務(wù)價格低廉，滿足了相當一部分市民尤其低收入人群的生活。因此，從保障弱勢群體的勞動權(quán)和生存權(quán)考慮，同時也為方便市民生活，政府不宜絕對禁止城市小商販這種經(jīng)營方式，而只能便捷地、低成本地加強管理。

同時，保障小商販的經(jīng)營權(quán)也是各國的通行做法。在英國，地方政府把攤販的經(jīng)營街道分為三類：嚴格禁止經(jīng)營的街道、同意經(jīng)營的街道、可頒發(fā)經(jīng)營許可證的街道。西方國家還有一種跳蚤市場（flea market），是歐美等西方國家對舊貨地攤市場的別稱。法國巴黎對跳蚤市場的管理方法是，將巴黎市區(qū)在一周時間內(nèi)分別辟為舉辦跳蚤市場的地點，相關(guān)的交通管制提前公布于眾，并成為一項制度。定時、定地、輪流舉辦，可以避免商販到處亂跑，也可以方便市民逛此類市場。[15]

我國應(yīng)當借鑒英國和法國政府管理小商販的做法，以簡化的程序許可小商販在城市的指定區(qū)域和指定的時間段之內(nèi)擺攤經(jīng)營。同時，基于便捷高效的考慮，這一行政許可權(quán)應(yīng)該賦予城市管理部門行使，而不再由工商管理部門行使。正如前文所述，行政處罰權(quán)乃是行政許可權(quán)的后續(xù)權(quán)力，從某種意義上講，“禁止”也是“許可”的一種表現(xiàn)形式。而賦予城管部門一定的行政許可權(quán)后，城管就不僅是執(zhí)法者，也成為了管理者。

（四）完善組織機構(gòu)設(shè)置和人員編制

城管隊伍必須有嚴明的紀律和管理制度，因此，城管部門也應(yīng)當具有與公安機關(guān)類似的管理體制，實行本級政府和上級城管部門的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制。各地級市設(shè)城市管理綜合行政執(zhí)法局，直接由市政府領(lǐng)導(dǎo)，負責(zé)市級綜合執(zhí)法工作，各區(qū)縣設(shè)執(zhí)法分局，接受市級綜合行政執(zhí)法局和區(qū)、縣政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)、縣綜合行政執(zhí)法分局可以根據(jù)需要在街道或社區(qū)設(shè)執(zhí)法所。相應(yīng)的，市、縣兩級城管隊伍可以稱作城管支隊和城管大隊。

此外，針對城管部門內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置問題，應(yīng)該在劃分行政職能前提下，根據(jù)行政職能確定行政機構(gòu)的設(shè)置，有什么行政職能就設(shè)置什么行政機構(gòu)，無職能則不設(shè)置機構(gòu)。[16]除辦公室、財務(wù)處、法制辦等常設(shè)性機構(gòu)外，各地城管部門可以根據(jù)當?shù)貓?zhí)法任務(wù)的多少和類別，將城管隊伍劃分為市容市貌整治分隊、工商管理分隊、綠化管理分隊、城市規(guī)劃管理分隊、綜合執(zhí)法分隊等，各分隊一般只能行使部分行政處罰權(quán)。城區(qū)越大、城市管理任務(wù)越重的地方，設(shè)置的分隊越多，比較小的城市可以考慮只設(shè)置幾個分隊，并不要求上下級城管部門設(shè)置同樣的分隊。

要提高行政處罰的合法性、正確率，減少違法實施行政處罰、不公正處罰和不嚴格實施處罰的情形，還需要不斷提高城管執(zhí)法人員的素質(zhì)，組建一支高素質(zhì)的城市管理隊伍。在引入機制方面，城管隊員應(yīng)當是公務(wù)員，并且主要從高校的法學(xué)專業(yè)或者其他具備法律知識的大學(xué)畢業(yè)生中錄用。建立執(zhí)法資格考試制度，定期對城管部門工作人員進行業(yè)務(wù)考核，未取得執(zhí)法資格的人不得從事城管執(zhí)法工作。完善獎懲機制，對于嚴重違反紀律的執(zhí)法人員以及其他不適應(yīng)城管工作的人員，應(yīng)該堅決清退。

五、結(jié)語

要破解城市管理綜合執(zhí)法過程中存在的諸多問題，就必須依法深化行政綜合執(zhí)法體制改革，探索建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的行政執(zhí)法機制，提高行政執(zhí)法的效率和水平。而城管執(zhí)法是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，包括城管執(zhí)法的主體制度、程序制度、責(zé)任制度、監(jiān)督制度、救濟制度、評價制度等多個制度環(huán)節(jié)，本文僅從組織法的角度對城市管理綜合執(zhí)法體制改革提出了一些建議。要有效解決城管執(zhí)法難題還需要在改革實踐中不斷探索。

說明：本文為2010年四川省社科重點項目“地方行政體制改革涉及的組織法問題研究”（批準號：SC10A011）階段性研究成果。

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責(zé)任編輯：王縉