王 潤，郁 俊，丁紅娜

●百家論壇

我國體育社團行政訴訟主體資格探析

王 潤1，郁 俊1，丁紅娜2

實踐中，體育社團遭受訴訟的案件越來越多。針對體育社團是否具有行政訴訟主體資格，學術界展開了激烈的爭論。本文首先對爭論的觀點進行匯總；其次重點分析爭論產生的原因，并就爭論的問題給出自己的觀點；最后，針對競賽管理權的權利屬性定性問題及我國體育社團訴訟主體資格問題給出建議。

體育社團；行政訴訟；訴訟主體資格

近年來，我國體育社團遭遇“被訴訟”的案例越來越多。但鑒于我國體育社團特殊的組織構成、人員配置以及法律規(guī)定的些許模糊，致使在司法實踐中，針對此類案件引起了社會各界的激烈爭論[1-2]。實踐中比較典型的案件有長春亞泰訴中國足協(xié)案、鳳鋁訴中國籃協(xié)案，而這兩個案件最終都是以法院的不予受理而收場，原告方的權利最終也沒有得到法律的保護。這是一個典型的權利救濟渠道缺失的問題。在人權司法保護觀念已成當今世界潮流的情況下，現行行政主體理論的滯后性已然不能滿足行政相對人權利救濟的需要。實踐中，類似于村民狀告村委會案件、俱樂部狀告體育協(xié)會案等往往都因為狀告主體不是“法律、法規(guī)授權的組織”、不具有行政主體資格進而不能成為行政訴訟的被告而被拒之于法院的司法審查之外，從而導致大量社會公共組織的管理活動難以受到司法力量的有效制約，相關社會成員的合法權益也因之而缺乏切實保障。這與“有權利必有救濟”的現代民主法治精神是極為不符的。本論文試從長春亞泰訴中國足協(xié)案、鳳鋁訴中國籃協(xié)案等實際案例著手，針對此問題進行分析探討，期望能為問題的解決提供理論參考。

1 案件簡介

案件一：長春亞泰訴中國足協(xié)案

2001年10月16日，中國足協(xié)就甲B聯(lián)賽最后幾輪出現的不公平競賽問題，對長春亞泰等五家俱樂部做出了《關于對四川綿陽、成都五牛、長春亞泰、江蘇舜天和浙江綠城俱樂部足球隊處理的決定》（足紀字〔2001〕14號）。該決定對原告長春亞泰做出了取消其升入甲A的資格及取消其2002年、2003年引進國內球員的資格。原告不服處罰，經兩次申訴無果后，于2002年1月7日向北京市第二中級人民法院提起行政訴訟。北京第二中級人民法院經過審查后，認為該起訴不符合《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍，2002年1月23日做出不予受理的裁定[3]。

案件二：鳳鋁訴中國籃協(xié)案

廣東鳳鋁鋁業(yè)男子籃球俱樂部有限公司（簡稱“鳳鋁俱樂部”）是2008賽季全國男子籃球聯(lián)賽（NBL）決賽階段的冠軍，與亞軍天津榮鋼、季軍青島雙星共同獲得中國男子籃球職業(yè)聯(lián)賽（CBA）2008—2009賽季的準入評估資格。此項評估工作由中國籃球協(xié)會（簡稱“中國籃協(xié)”）下設的中國男子籃球職業(yè)聯(lián)賽委員會（簡稱“CBA聯(lián)賽委員會”）負責，評估小組于8月4日至7日，實地對三家俱樂部進行了考察。在3家俱樂部均基本符合準入標準的情況下，CBA聯(lián)賽委員會于2008年9月4日召開會議，經無記名投票表決：天津榮鋼入選、青島雙星候選、廣東鳳鋁落選。鳳鋁對此結果不服，認為“表決程序”具有明顯的不正當性，背離了民主原則的基本精神，表面上的“民主表決”實際是中國籃協(xié)操縱的結果。為此，2008年10月6日，鳳鋁俱樂部向國家體育總局遞交了《關于請求國家體育總局履行監(jiān)督職責、糾正中國籃協(xié)錯誤決定的申請書》，在申訴未果后，于2008年10月22日向北京市第二中級人民法院遞交訴狀起訴中國籃協(xié)。10月28日，法院以起訴不符合《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍為由，做出不予受理的裁定[4]。

2 案件爭議的焦點

縱觀上述兩例職業(yè)俱樂部訴體育協(xié)會的行政訴訟案件，其爭議的焦點為：體育協(xié)會的行為是否是一個行政行為，是否屬于行政訴訟的受案范圍？我們知道，判斷一個行為是否屬于行政行為，應從兩方面進行判斷。第一，行為人是否具有行政主體資格，只有具備行政主體資格，才存在做出行政行為的可能。第二，在解決了第一個問題的基礎上，接下來要判斷行為的性質。即判斷主體的行為是否是在行使行政權力。

2.1 體育協(xié)會行政主體資格問題之爭

行政主體是指享有國家行政權力，能以自己的名義從事行政管理活動并獨立承擔由此產生的法律責任的組織。行政主體具有以下3個特征：第一，行政主體是享有國家行政權力的組織；第二，行政主體是能以自己的名義行使行政權的組織；第三，行政主體是能夠獨立對外承擔其行為所產生的法律責任的組織[5]。在我國現行法律框架下，行政主體主要指國家行政機關和法律、法規(guī)授權的組織。具體到本案，體育協(xié)會是否具有行政主體資格？在體育及法學界尚存在較大分歧。有部分學者們認為，依據《體育法》第31條第3款“全國單項體育競賽由該項運動的全國性協(xié)會負責管理”的規(guī)定，體育協(xié)會明顯屬于“法律、法規(guī)授權的組織”的范疇，當體育協(xié)會以自己名義行使所授行政管理權能時，體育協(xié)會實質是一個行政主體[6]。而另有部分學者認為31條的規(guī)定太過于籠統(tǒng)、模糊，不屬于是一種授權行為。認為不能僅從語言表面對此條款進行理解，應從立法本意出發(fā)對31條進行解釋。體育法31條的規(guī)定實際上是法律對行業(yè)自主權的確認，并不是一種授權行為。既然不是授權行為，體育協(xié)會也就不能被認定為“法律法規(guī)授權的組織”，進而否認體育協(xié)會具備行政主體資格[7]。

2.2 體育協(xié)會所行使權力的性質之爭

針對此問題，學術界也存在著兩種完全不同的觀點。一部分學者認為，在以上的案件中，無論是足協(xié)對長春亞泰的處罰，還是籃協(xié)對廣東鳳鋁俱樂部的決定，其實質都是體育協(xié)會行使的對單項體育競賽的管理權力，而根據體育法31條之規(guī)定，聯(lián)賽管理權是法律授予體育協(xié)會的權力，是一種行政管理權。所以，其認為體育協(xié)會的行為是一種典型的具體行政行為，應該屬于行政訴訟法的受案范圍，體育協(xié)會可以作為行政訴訟的被告[8]。這樣，對北京二中院的裁定就形成了否定性的看法。而另一部分學者認為，雖然根據體育法第31條之規(guī)定，可以認為體育協(xié)會是法律法規(guī)授權的組織。但對其行使的競賽管理權，認為并不是一種行政管理權能，而是社團自治的體現[9]。他們的觀點是：根據足協(xié)以及籃球協(xié)會的章程可以知道，足協(xié)或者籃協(xié)等體育協(xié)會其實質是一個依法注冊的社會團體法人，而依法自治則是現代法制下授予社團的最基本權力。體育協(xié)會作為一個自治性的組織，其當然的享有制定內部章程、管理聯(lián)賽的權力。這種權力產生于組織內部，來源于社團成員的一致認同，而不是該組織外的其他主體的賦予。據此，他們認為，體育協(xié)會所做的行為并不是在行使國家賦予的行政職權，而是在行使協(xié)會自治權。既然協(xié)會行使的權力并不是行政管理職權，其行為當然不構成具體的行政行為，自然也就不屬于行政訴訟法的受案范圍。結論是北京二中院的裁定是正確的。

3 我國體育社團主體資格問題探析

3.1 體育協(xié)會行政主體資格探析

在此問題上的兩種不同觀點，筆者認為，其實質的爭議點在于兩者采用了不同的法律解釋方法。第一種觀點的學者采用的是文義解釋方法。所謂文義解釋，是指從法律條文的字面意思來說明法律規(guī)定的含義。第二種觀點的學者采用的是主觀目的解釋方法。主觀目的解釋（又稱立法者的目的解釋）是指根據參與立法的人的意志或立法資料揭示某一法律規(guī)定的含義，或者說將對某個法律規(guī)定的解釋建立在參與立法的人的意志或立法資料的基礎之上。運用德國基爾大學教授羅伯特·阿列克西的證成理論，他認為這種解釋方法必須要求解釋者對立法者的目的或意圖進行證實。而要完成這個任務，解釋者必須要以一定的立法資料如會議紀錄、委員會的報告等為根據[10]。

針對體育協(xié)會的行政主體資格問題，筆者認為，法律條文應按其字面的、文字的最慣用的意義來解釋。只有在按字面意思解釋會在應用中產生極為不合理的、令人難以接受和信服的結果時，法院才應該采用其他的解釋方法，借以避免這種與公義不符的結果。具體到體育協(xié)會的主體資格問題，采用文義解釋方法對體育法31條進行適用，并沒有出現所謂的“極為不合理的、令人難以接受和信服的結果”，相反，這種解釋結果恰恰與我國目前的實際情況極為符合。據此，筆者對第一種觀點基本持贊同意見，認為體育協(xié)會是具備行政主體資格的。另外，依據我國行政主體制度的理論研究趨勢，將體育協(xié)會認定為行政主體也是與其相符合的。在行政法學界，人們針對我國現行的行政主體理論進行了深入的研究，對其弊端進行了無情的披露。許多學者認為，現行的行政主體理論將享有國家行政職權作為要件之一本身就帶有局限性。因為行政包括公行政和私行政，公行政又包括國家行政和其他非國家的公共組織的行政。所以國家行政并不是公行政的全部，行政主體除了包括享有國家行政職權的國家機關外，還應包含享有公共管理職能的非國家公共組織[11]。在人權司法保護觀念已成當今世界潮流的情況下，現行行政主體理論的滯后性不利于對行政相對人的保護，不利于對權利的救濟。據此，行政法學界要求將具備公共管理職能的社會組織納入行政主體范疇的呼聲已經越來越高，針對其的理論研究也越來越成熟。針對此問題，國外也有相關的經驗可以借鑒。在大陸法系的德國，這種行為被認為是行政行為，須受到行政法院的司法審查。法國也同樣傾向于把這類組織歸為公務法人之列，使其成為行政主體從而接受行政法的調整和審查。在美國，學者們也注意到了非政府公共組織決策過程更不透明、更容易逃脫司法的管轄，救濟渠道也更不暢通，因而學者們也建議將聯(lián)邦行政程序法適用于這些具有公共管理職能的團體和組織，使其做出的行為能符合必要的程序要求，進而接受司法審查[12]?？梢?，將體育協(xié)會作為行政主體納入司法管轄不僅在理論上有依據，在實踐中也有他國的例子可以借鑒。

3.2 競賽管理權權力屬性定性的理論探析

以上針對體育協(xié)會所行使的權力是何類性質問題？學者們存在分歧。有的學者認為競賽管理權是法律授予協(xié)會的，將其定性為公權的一種；有的則認為競賽管理權是協(xié)會當然享有的，并不是來源于法律的授權，將其定性為自治權（私權）的一種。而不同的定性則產生了兩種完全不同的法律后果。那么，聯(lián)賽管理權到底是什么性質的權力呢？下面筆者將對此進行些許論述。

對權力的屬性進行定性從來就是相當困難的。對公權的定性，學理上有主觀說與客觀說之分。主觀學說認為，只要立法者規(guī)定某項事項或活動為公務活動（公權），有關的組織或機構據此開展的行動就具有公務效果、就是公務行為。即公權來自于法律的授予。這種理論的背景實際是立法者主權理論，即認為立法者有最高的決定權，它的意志不可挑戰(zhàn)，具有最高的效力。因此，只要立法者想把某件事、某項活動、某種行為定性為公共事務、公務活動、國家行為，它就可以這樣做[13]?？陀^理論認為，一種活動或行為能否規(guī)定為公務，不能僅取決于立法者的意愿，應該以行為或活動的客觀性質來認定活動是否應該為公務。而認定的標準來源于憲法對公務（公權）的明確規(guī)定。如果行為的客觀性質符合憲法對公權的規(guī)定，這種行為就被認為是行使公權[13]。

明確了公權的兩種理論，再回頭看學術界在此類案件中的意見分歧，會發(fā)現分歧產生源于理論的采用不同。不同的理論產生完全不同的認識結果。認為聯(lián)賽管理權為公權的學者其定性的依據為法律的明確規(guī)定，很明顯采用的是公權主觀說。認為競賽管理權是社團自治權的學者其邏輯軌跡是：雖然法律對競賽管理權有規(guī)定，但根據管理體育競賽這一行為的性質來分析，其并不符合現階段人們對公權概念的常識性認識（他們以對公權的常識性認識及對公權的學理分析替代了客觀理論上的憲法標準），體育法31條的規(guī)定明顯已經不符合時代的客觀需求，所以其否定體育協(xié)會行為的公權屬性，認為“行政”只是其形式上的表現，行為的實質是社團自治。其所持的理論實質為客觀說。

不同的理論產生了不同的定性，那么給競賽管理權權力屬性定性應該采取哪種理論呢？筆者認為應該首先對兩種理論的優(yōu)缺點進行明晰，然后在此基礎上再選擇應該采用哪種理論來對其進行定性。從上面的分析可以知道，主觀說其優(yōu)點主要在于它對于公權的規(guī)定更加直接化及靈活化，有利于在司法實踐中運用以及可以根據實踐的變化及時地做出調整。其缺點是這種理論將使立法者的權力不受約束，存在著國家權力不斷擴張的潛在風險?？陀^理論其主要優(yōu)點是在主觀理論的基礎上引入了一種審查機制，限制了立法者的權力，防止了國家權力無所顧忌的擴張。但其缺點也同樣明顯。首先，客觀理論要求必須在憲法上對公權的界限做一個明確的界定或者認定標準，而這在實踐中是非常困難的。其次，在不同的歷史時期，人們對公共領域和私人領域的理解和認識是會發(fā)生變化的，而相應的公權力與私權利之間也需要不斷的進行轉換來適應時代的發(fā)展。比如國家在不同時期對保健、住房、教育以及電力、交通等領域的不同程度控制，就可以說明這一點[7]。這種公權與私權之間界限的常變性，必將要求我們不斷的對憲法上的公權界限或認定標準進行調整，這與維護憲法穩(wěn)定性的原則相背離。

在明確了兩種理論各自優(yōu)劣的基礎上，結合我國現今的法治發(fā)展狀況，筆者認為，應采用主觀理論為宜。因為在我國目前的法律語境下，我們的制度實踐更多地傾向于主觀理論。主觀理論的直接化更有利于司法實踐中法官對法律的把握和運用。如果采用客觀說，雖然可以避免國家權力擴張的風險，但存在著審查標準制定的困難及司法實踐中運用的不便等缺點，與我國現階段的法治發(fā)展水平是不相適應的。

4 解決我國體育社團訴訟主體資格問題的建議

4.1 高度重視體育領域內的權利救濟

在我國目前的法治狀況下，體育協(xié)會實施的對其成員權利影響巨大的處罰行為由于權利救濟渠道的缺失而使得相關社會成員的合法權益缺乏切實保障。筆者認為，應該高度重視體育領域內權利救濟渠道的建設，需要從立法上進一步擴大行政訴訟的范圍，打破現階段權利救濟的真空，使每一個權益受到侵害的個人或組織都能夠獲得法律的救濟，從而真正體現出現代法治國家“有損害必有救濟”的原則。

4.2 明確體育協(xié)會的行政主體資格

長春亞泰訴中國足協(xié)案以及鳳鋁訴中國籃協(xié)案都以判例的形式否定了體育協(xié)會的行政主體資格（雖然判例在我國從未躋身法源之列，也不具有拘束力，但在司法實際中是存在很大影響的），但龔建平案卻在一定程度上顛覆了以上判例。為什么一個不屬于行政訴訟的受案范圍、司法無權受理介入，而另一個卻以受賄受到偵查公訴乃至判決呢？實際上，兩案在對同類活動性質的認定上有明顯沖突之處。也就是說司法實踐中對此問題的認識也是存在爭議的。針對體育協(xié)會一套人馬、兩塊牌子，行政機關與社團二而為一的實際，應該從實證法的角度出發(fā)，以司法解釋的形式明確體育協(xié)會的行政主體地位，亦或在修改體育法時對此做出更加明確規(guī)定。

4.3 采用列舉式方法明確競賽管理權中具體公權的種類

結合現階段社團發(fā)展的實際，筆者認為，立法者不能再籠統(tǒng)的將競賽管理權這一多權力集合體定性為公權。因為根據現代社團理念的理解，這個集合體中有部分的權力已經不具備公權屬性了。比如制定聯(lián)賽章程權、吸納新會員權等，其實質是社團自治的最常態(tài)的表現。所以，筆者建議，立法者不能對競賽管理權的性質進行統(tǒng)一定性，應該在結合我國實際的基礎上，確定聯(lián)賽管理權中的哪些權力應該定性為公權。并用列舉式的方式列出具體的權力種類。這樣，將對我們判斷體育協(xié)會的行為性質提供直接的依據。

4.4 加快我國行政主體理論的改革研究

我國傳統(tǒng)行政法學對行政主體的界定相對比較狹窄，現階段我國行政主體理論的滯后性已經不能滿足我國現階段的發(fā)展需要。隨著我國民主法治的不斷發(fā)展，國家職能將不斷向社會轉移，行政職能社會化將進一步加劇，越來越多的組織將行使公共事務管理職能。為了將這些權力的行使納入司法的監(jiān)督之下，我們應該加快對我國行政主體理論的改革研究，摒棄現今行政訴訟法只承認行政機關和法律法規(guī)授權組織為被訴主體的規(guī)定，在修改行政訴訟法的同時應把行使公共事務職能的社會組織納入行政訴訟領域。這樣，對于中國行政訴訟實踐的順利開展和行政法學研究繼續(xù)向前發(fā)展，特別是對行政相對人的權利保障及我國依法治國理念的貫徹都具有深遠的意義。

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Discussion on Sports Organization Administrative Lawsuit Defendant Qualification

WANG Run1，YU Jun1，DING Hongna2
（1.Dept.of PE，Zhejiang University of Technology，Hangzhou 310000，China；2.Dept.of PE，Hunan University of Science and Engineering，Yongzhou 425100，China）

In practice，the cases of sued sports organization have becoming more and more.The debate about sports organization administrative lawsuit defendant qualification is continues in academic field.First，the thesis collected all these different views.Second，the authors analyzed the reasons of debates and proposed our points of view about these questions.Finally，suggestions were put forth regarding the nature of league's management right and sports organization administrative lawsuit defendant qualification.

sports organization；administration litigation；litigation subject qualification

G 80-05

A

1005-0000（2011）04-0332-04

2010-11-16；

2011-03-26；錄用日期：2011-03-28

王 潤（1983-），男，山西運城人，助教，研究方向為體育法學。

1.浙江工業(yè)大學體軍部，浙江杭州310000；2.湖南科技學院體育系，湖南永州425100。