○許開軼

中國特色協(xié)商民主的制度安排與實踐形式

○許開軼

建立在深厚的歷史資源和現(xiàn)實基礎(chǔ)上的中國特色協(xié)商民主不僅具有促進決策合理化和合法化、公民教育、實現(xiàn)良善生活和人與人之間相互理解與尊重等協(xié)商民主的一般功能，而且在當代中國，其還具有利益表達、維護穩(wěn)定、價值導向等特殊功能。如何真正有效實現(xiàn)這些功能，是中國特色協(xié)商民主建設(shè)中首先需要考慮的問題，其中最根本的還是要落實在制度安排和實踐形式上。

就中國目前的協(xié)商民主實踐而言，基本政治制度領(lǐng)域、基層自治領(lǐng)域、政府與社會對話領(lǐng)域、決策領(lǐng)域的相關(guān)制度安排與中國社會主義社會的基本政治結(jié)構(gòu)相適應，共同構(gòu)成了中國特色協(xié)商民主的制度體系，而不同領(lǐng)域的協(xié)商民主又衍生出了諸多不同實踐形式。

一、基本政治制度領(lǐng)域的協(xié)商民主

這一領(lǐng)域的制度包括有兩個子系統(tǒng)：一是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士之間的直接協(xié)商制度。協(xié)商制度對體現(xiàn)在政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政方面的協(xié)商原則、內(nèi)容、形式、程序作了明確、具體的規(guī)定，協(xié)商是在一定的制度和程序保障下進行的。這些規(guī)定主要體現(xiàn)在《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》(中發(fā)(2005)5號文件)中。二是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、各族各界人士在人民政協(xié)進行協(xié)商的制度。這種協(xié)商形式的性質(zhì)、地位、作用、原則、主題、主要任務、職能等也有明確規(guī)定。這些規(guī)定主要體現(xiàn)在《中國人民政治協(xié)商會議章程》和《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》（中發(fā)(2006)5號文件）中。

總的來看，基本政治制度領(lǐng)域協(xié)商民主的制度安排是以合作型政黨關(guān)系為協(xié)商的前提、以人民政協(xié)為協(xié)商的主要論壇、以屆別為基礎(chǔ)的委員為協(xié)商主體的，其實踐形式即協(xié)商運行機制遵循了嚴格的規(guī)范化的程序：首先是選擇議案；決定對議案進行協(xié)商之后，經(jīng)過收集信息，通過正式和非正式的協(xié)商、討論和審議；經(jīng)審議通過后的議案（提案）交有關(guān)部門辦理；有關(guān)部門對于辦理或不辦理給予答復。這種基本政治制度領(lǐng)域的協(xié)商民主在我國已經(jīng)實行了幾十年了，相對比較成熟，并在實踐中得到了不斷完善和發(fā)展。

二、基層自治領(lǐng)域的協(xié)商民主

這類協(xié)商制度是隨著20世紀80、90年代以來我國基層群眾自治制度的確立而發(fā)展起來的。改革開放之前，由于國家對社會全能主義的控制，人們在利益上、思想上的單一性，不僅社會沒有自治的空間，基層社會也缺乏實踐協(xié)商民主的條件。而改革開放之后，隨著國家權(quán)力在城鄉(xiāng)基層社會控制力的減弱，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被打破，人口流動增強，以及人們經(jīng)濟自主權(quán)增多，生活多元化和利益沖突表面化等原因，城鄉(xiāng)基層社會自治不斷形成和發(fā)展，并得到國家的支持和認可，這為基層實踐協(xié)商民主創(chuàng)造了條件。于是，在我國城鄉(xiāng)基層社會興起了各種協(xié)商民主的制度安排，其中影響比較大、推行比較廣的實踐形式有村（居）民會議、村民代表會議與居民議事會、民主懇談會、社區(qū)論壇、民主評議會等。

此外，隨著我國近年來企業(yè)改革的深化，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，企業(yè)員工參與意識的增強，企業(yè)成了我國基層協(xié)商民主新的增長點，其實踐形式主要有集體協(xié)商制度和勞動懇談制度等。這些制度和實踐形式的共同特征是：決策和決定前鼓勵人們暢所欲言進行討論；保證參與者討論發(fā)言的時間；參與者在相互尊重的基礎(chǔ)上交換意見。據(jù)此有人認為其更能體現(xiàn)協(xié)商民主的精神，與協(xié)商民主的理想模式更為接近，但客觀地說，目前由于參加的人數(shù)較多，協(xié)商很難充分；相當多的協(xié)商只是走走形式，往往是草草討論、匆匆結(jié)束；協(xié)商結(jié)果的信息反饋不足等原因，基層自治領(lǐng)域協(xié)商民主的質(zhì)量還明顯不夠，還需要在實踐中進一步完善。

三、政府與社會對話領(lǐng)域的協(xié)商民主

政府與社會的對話是行政民主的重要表現(xiàn)，其既不同于自下而上的匯報和陳情，也不同于自上而下的指示和傳達，而是平等和理性的雙向溝通和交流，具有直接性、平等性、雙向性、開放性、廣泛性等特征，因此成為發(fā)展協(xié)商民主的主要領(lǐng)域之一，特別是改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展引致的利益多元化，以及人們民主法治意識的增強，公民參與政府公共政策制定、利益表達的訴求日益強烈。針對這種情況，早在1987年黨的十三大報告中便明確提出要建立和完善政府與社會的協(xié)商對話制度。時至今日，為了使政府與社會能夠公正、平等地進行對話，以及使協(xié)商對話長期進行下去，我國已經(jīng)創(chuàng)設(shè)了協(xié)商對話的召集人制度、主持人制度、信息公開制度、信息反饋制度等一系列制度安排，并在實踐中發(fā)展出了民主聽證會、民主懇談會、民主評議會、領(lǐng)導接待日、協(xié)商民意測驗、社情民意直通車、便民窗口、市民對話一把手、信訪制度等眾多的協(xié)商民主形式。尤其互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，為政府與社會的協(xié)商對話開辟了嶄新而廣闊的平臺，產(chǎn)生了越來越大的影響，引發(fā)了政府與社會協(xié)商對話方式和成效的革命性變革，如何引導和利用好互聯(lián)網(wǎng)為協(xié)商民主實踐服務是目前我們迫切需要研究和解決的問題。

四、決策領(lǐng)域的協(xié)商民主

民主集中制是中國國家政權(quán)的根本組織和領(lǐng)導原則，也是在中國具有普遍性的基本決策制度。實行民主集中制，就是要求充分發(fā)揚民主，集體議事，集體決策，使人民的意愿和要求得到充分表達、反映、落實和滿足，其與協(xié)商民主的精神和要求高度契合。經(jīng)過多年的實踐，我們已經(jīng)初步探索出了在民主集中制的基礎(chǔ)上將“政治協(xié)商納入決策程序”的協(xié)商決策模式，建立了決策的民意征集制度、決策方案的專家咨詢與論證制度、重大決策社會公示制度與聽證制度、決策績效的考核與評估制度等一系列實踐協(xié)商民主的制度形式。

同時，各級政府不斷加大政務公開的力度，健全政務公開的政策法規(guī)體系，逐步形成了以政務服務中心為載體的綜合性政民互動平臺，建立起了能很好回應公民需求和及時提供公共服務的政務公開機制。當然，目前我國的協(xié)商決策模式還遠不夠成熟，在運行中還存在諸多問題，還需要進一步完善，特別是在健全決策失誤責任追究制度和法律救濟制度建設(shè)等方面還需要大膽創(chuàng)新。2009年7月12日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，其中將“決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響”作為對黨政領(lǐng)導干部實行問責的首要情形，這一規(guī)定必將對協(xié)商民主決策的發(fā)展起到巨大的保障和推動作用。

幾十年來，中國特色協(xié)商民主在實踐中不斷發(fā)展、完善，在中國特色社會主義民主政治建設(shè)中發(fā)揮了越來越重要的作用。盡管目前，還存在著全社會尤其領(lǐng)導決策層對協(xié)商民主的重要性認識不夠、協(xié)商民主的實行缺乏必要的法規(guī)來規(guī)范和保障、協(xié)商民主作用的發(fā)揮與選舉民主的作用相比差距較大、人民政協(xié)履行職能制度化建設(shè)的進程與協(xié)商民主制度發(fā)展要求還不相適應、確保協(xié)商民主制度實施的機制短缺等諸多問題，但這并不影響中國特色協(xié)商民主在社會主義民主政治生活中的重要地位，反而激發(fā)我們認真總結(jié)實踐經(jīng)驗，進一步解放思想，開拓創(chuàng)新，探索出一套適合中國國情的、有助于完善中國特色社會主義政治發(fā)展道路的協(xié)商民主制度。

（作者單位：南京師范大學公共管理學院）

（責任編輯 李海生）