□內(nèi)蒙古地區(qū)地方法治建設(shè)課題組

經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展地區(qū)民間借貸法治建設(shè)的調(diào)研與思考

□內(nèi)蒙古地區(qū)地方法治建設(shè)課題組

經(jīng)濟(jì)與法律具有相輔相成的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要法律防險(xiǎn)助推、保駕護(hù)航。忽略或漠視法律的作用，風(fēng)險(xiǎn)就可能在不經(jīng)意間生成。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展地區(qū)民間借貸中出現(xiàn)的一些現(xiàn)象令人擔(dān)憂。本課題組對(duì)這些現(xiàn)象進(jìn)行研究、分析，歸納了一些類(lèi)別化問(wèn)題，試圖探求其解決方法和路徑，以期能夠規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，減少交易損失，同時(shí)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的深度發(fā)展起到風(fēng)險(xiǎn)控制作用。

一、民間借貸法制化問(wèn)題研究

民間借貸是指自然人之間、自然人與法人之間、自然人與其他組織之間的借貸行為。無(wú)論是個(gè)體的發(fā)展還是地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資金支持是不可或缺的?？v觀近幾年我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，凡經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快地區(qū)都不同程度存在資金短缺的問(wèn)題。而現(xiàn)行國(guó)有銀行信貸規(guī)則和運(yùn)作模式使中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)很難有效解決資金短缺的難題。這就為金融貸款之外的融資渠道提供了生存的空間。

民間借貸屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，在推進(jìn)地方發(fā)展中起到了重要作用，但由于缺乏必要的監(jiān)管、規(guī)范與控制，民間借貸在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中其負(fù)面作用在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快地區(qū)集中體現(xiàn)出來(lái)，甚至出現(xiàn)了從民間借貸向非法集資的轉(zhuǎn)化。對(duì)此，課題組提出如下建議：

第一，充分發(fā)揮政府作用?，F(xiàn)在國(guó)務(wù)院通過(guò)了一系列關(guān)于支持小微企業(yè)發(fā)展的財(cái)稅和金融政策。地方政府也應(yīng)該在債務(wù)重組、企業(yè)破產(chǎn)、資產(chǎn)處置、債權(quán)補(bǔ)償?shù)确矫姘l(fā)揮作用。這不僅需要包括公安、工商和稅務(wù)等相關(guān)部門(mén)的配合與協(xié)調(diào)，而且還應(yīng)做好維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、完善職工善后保障等工作。

第二，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)。民間借貸至今沒(méi)有明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。溫州地區(qū)是發(fā)達(dá)地區(qū)民間借貸的典型地區(qū)，當(dāng)前民間借貸的負(fù)面影響也比較突出。為規(guī)范民間金融秩序，溫州成立了由14個(gè)部門(mén)組成的專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。這是溫州在民間借貸負(fù)面影響較為突出的情況下所采取的應(yīng)急措施。專項(xiàng)治理是必要的，但這樣做畢竟不具有持續(xù)性和長(zhǎng)期性。溫州現(xiàn)象具有較強(qiáng)的警示性，而溫州解決民間借貸的模式具有較強(qiáng)的借鑒意義。溫州給我們的啟示是：只有明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)規(guī)范民間金融秩序才具有針對(duì)性、有效性。

第三，民間借貸陽(yáng)光化。目前，一些經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展地區(qū)也讓“民間資本”與中小企業(yè)對(duì)接，實(shí)踐證明效果不錯(cuò)，顯示出民間借貸在解決中小企業(yè)貸款難、活躍地方經(jīng)濟(jì)中的特殊作用。但有必要使其從“地下”走到“地上”。以青島市為例，民間借貸從2007年開(kāi)始大力發(fā)展，誕生了許多規(guī)范的公司，目前由青島市政府牽頭，把各家民間借貸中介公司組織起來(lái)，成立綜合服務(wù)中心，提高效率、形成規(guī)模。

第四，民間借貸法制化。國(guó)家應(yīng)盡快制定相應(yīng)的法規(guī)以規(guī)范民間借貸行為。在國(guó)家還沒(méi)有出臺(tái)此類(lèi)法規(guī)之前，地方可考慮通過(guò)地方立法的形式在不違反《立法法》的前提下制定地方性法規(guī)，對(duì)民間借貸行為的規(guī)范化創(chuàng)新路徑。

二、交易市場(chǎng)誠(chéng)信化問(wèn)題思考

誠(chéng)信是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂。無(wú)論是作為投資者，還是作為創(chuàng)業(yè)者，誠(chéng)信的市場(chǎng)環(huán)境是必不可少的。誠(chéng)信的市場(chǎng)環(huán)境需要不斷培養(yǎng)和鞏固。但不可忽視的是，靠“熟人誠(chéng)信”維系的民間借貸在助推中小企業(yè)發(fā)展的同時(shí)，卻蘊(yùn)藏了巨大風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)槊耖g借貸行為存在交易隱蔽、監(jiān)管缺位、法律地位不確定、風(fēng)險(xiǎn)不易控制等特征。特別是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展地區(qū)，這種潛在風(fēng)險(xiǎn)更高。某銀行高管在調(diào)研報(bào)告中稱，鄂爾多斯地區(qū)的民間借貸行為很多不采取法律形式，借貸雙方口頭承諾即可完成。

上述現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展地區(qū)具有普遍性。像溫州、鄂爾多斯，雖然誠(chéng)信市場(chǎng)環(huán)境初步形成，但沒(méi)有法律的保證，潛在風(fēng)險(xiǎn)必然會(huì)使已經(jīng)建立的誠(chéng)信環(huán)境最終崩盤(pán)。最常見(jiàn)的表現(xiàn)是資金鏈斷裂和糾紛蜂起并難以解決。之所以會(huì)這樣，根本原因就是割裂了誠(chéng)信與法律之間的聯(lián)系。沒(méi)有法律規(guī)制的誠(chéng)信屬純粹道德意義的誠(chéng)信，所謂“熟人誠(chéng)信”；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的誠(chéng)信是法律意義上的誠(chéng)信，所謂“陌生人誠(chéng)信”。在高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，如果沒(méi)有法律的保證，誠(chéng)信終究會(huì)暴露其脆弱的一面，被利益無(wú)情摧毀勢(shì)在必然。建立具有可持續(xù)性、可靠的誠(chéng)信市場(chǎng)其根本路徑就是把誠(chéng)信建設(shè)納入法治軌道。

要預(yù)防和規(guī)避民間借貸的潛在風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)法律保證下的誠(chéng)信市場(chǎng)，重要的載體是規(guī)范交易合同。然而受法律意識(shí)以及法律知識(shí)的制約，現(xiàn)實(shí)中大量交易行為即使使用合同，簽訂的合同隨意性也很大，很多合同不能依據(jù)《合同法》的合同訂立程序以及內(nèi)容規(guī)范起草和簽訂。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一個(gè)突出的問(wèn)題就是合同性質(zhì)的不確定性、合同意圖的模糊性以及合同條款的矛盾性。在如此情況下，糾紛就難以避免。

有這樣一個(gè)比較典型的案例。甲乙雙方是熟人，雙方簽訂了一份房屋認(rèn)購(gòu)書(shū)，但該認(rèn)購(gòu)書(shū)不僅題頭與內(nèi)容對(duì)于認(rèn)購(gòu)標(biāo)的表述不一致，而且僅對(duì)部分認(rèn)購(gòu)金的交付時(shí)間及數(shù)額進(jìn)行了約定，其他內(nèi)容均為缺失。該認(rèn)購(gòu)書(shū)的另外約定部分，又出現(xiàn)在借款、催款及借款抵押等內(nèi)容里。在協(xié)議表述上很難判斷該協(xié)議到底是商品房買(mǎi)賣(mài)行為還是借款行為。結(jié)果，當(dāng)雙方對(duì)合同約定產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，一方認(rèn)為該協(xié)議是商品房買(mǎi)賣(mài)合同，對(duì)方應(yīng)履行交付房屋的義務(wù)；另一方則認(rèn)為該協(xié)議是借款合同，商品房買(mǎi)賣(mài)的內(nèi)容屬于借款合同的擔(dān)保。

民間借貸往往是在親朋好友之間進(jìn)行，借貸雙方完全基于信用，法律保障在有意無(wú)意間被忽視，合同簽訂存在相當(dāng)大的隨意性。所以，一旦產(chǎn)生糾紛就很難根據(jù)合同中的表述做出處理，解決此類(lèi)問(wèn)題需要通過(guò)多方面考證以解釋或追尋合同的本意。比如，上述合同，首先應(yīng)該考慮協(xié)議中是否有關(guān)于借款以及還款行為的表述。其次，應(yīng)審查是否有關(guān)于購(gòu)房的付款憑證，即售房主體是否出具了收到購(gòu)房款的收據(jù)。再次，應(yīng)根據(jù)協(xié)議中的表述考察是否有擔(dān)保條款的存在，也即對(duì)于借款進(jìn)行擔(dān)保的表述。通過(guò)綜合判斷才可能還原當(dāng)初合同簽訂的本意。否則盲目要求履行便會(huì)產(chǎn)生顯失公平的后果，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分不利。這個(gè)案例說(shuō)明，僅靠“熟人”建立的誠(chéng)信，在高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中是不可靠的，建立市場(chǎng)誠(chéng)信要靠法律保障，特別要提高全民的法律意識(shí)，嚴(yán)肅和規(guī)范合同的使用，才能保證民間借貸的有效運(yùn)行和健康發(fā)展。

三、多元化爭(zhēng)端解決模式問(wèn)題探析

法律是解決糾紛的必要工具，但不是唯一的工具；法院是解決糾紛的重要機(jī)構(gòu)，但不是唯一的機(jī)構(gòu)。如何協(xié)調(diào)不同的糾紛解決主體的關(guān)系，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展地區(qū)不得不考慮的一個(gè)問(wèn)題。

解決爭(zhēng)議的機(jī)構(gòu)具有可選擇性，但選擇之后又很難確定到底由誰(shuí)管轄，最終的結(jié)果是互相推諉，既增加了糾紛解決的成本，又使?fàn)幾h雙方的矛盾更加深化。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于爭(zhēng)端解決選擇，存在多種多樣的約定。比如有的當(dāng)事人同時(shí)約定了法院與仲裁機(jī)構(gòu)均有權(quán)解決雙方爭(zhēng)議；有的當(dāng)事人約定了仲裁條款，但約定的仲裁機(jī)構(gòu)卻不明確；有的當(dāng)事人約定對(duì)于部分事項(xiàng)由仲裁機(jī)構(gòu)管轄，部分事項(xiàng)卻排除仲裁機(jī)構(gòu)管轄；有的當(dāng)事人約定“如果因?yàn)楸竞贤l(fā)生爭(zhēng)議，由守約方所在地法院予以解決”等等。

程序法上的主管，即是法院審判法律規(guī)定范圍內(nèi)民事糾紛的權(quán)限，即確定法院與其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體解決民事糾紛的分工。由于糾紛產(chǎn)生原因具有復(fù)雜性，并非所有的糾紛均由法院予以解決。目前，多元化的爭(zhēng)端解決機(jī)制是程序法研究的一個(gè)熱點(diǎn)。實(shí)踐中，法院、行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)以及社會(huì)團(tuán)體均不同程度地承擔(dān)著解決社會(huì)糾紛的職能。這就需要協(xié)調(diào)不同爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，明確各自的職責(zé)與權(quán)限，既不要互相推諉，又不能彼此爭(zhēng)搶。

在解決爭(zhēng)議過(guò)程中，上述矛盾不僅存在于不同機(jī)構(gòu)之間，即使在同一系統(tǒng)內(nèi)部也存在管轄上的權(quán)限問(wèn)題，調(diào)研中課題組發(fā)現(xiàn)類(lèi)似以下的案例就較為常見(jiàn)。

A公司與B公司因供貨合同發(fā)生糾紛，B公司拖欠貨款為4000萬(wàn)元，利息及違約金近2000萬(wàn)元。在糾紛解決過(guò)程中，A公司做出來(lái)策略性的選擇，即起訴時(shí)只針對(duì)貨款進(jìn)行訴請(qǐng)，待立案后進(jìn)行利息以及違約金的追加，這樣，就使本應(yīng)一審由地區(qū)高級(jí)人民法院受理的案件變?yōu)橹屑?jí)人民法院受理，從而實(shí)現(xiàn)了本地糾紛就地解決的目的。

類(lèi)似現(xiàn)象在全國(guó)各地具有普遍性，其根源主要在于地方保護(hù)對(duì)于司法的干預(yù)。實(shí)踐中，對(duì)于當(dāng)事人在起訴時(shí)故意提高或降低訴訟標(biāo)的額來(lái)達(dá)到提高或者降低一審法院的管轄級(jí)別現(xiàn)象，人民法院應(yīng)特別注意。雖然當(dāng)事人在訴訟中增加訴訟請(qǐng)求從而加大訴訟標(biāo)的額，致使訴訟標(biāo)的額超過(guò)受訴法院級(jí)別管轄權(quán)限的，一般不再予以變動(dòng)，但是當(dāng)事人故意規(guī)避有關(guān)級(jí)別管轄等規(guī)定的除外。否則，管轄錯(cuò)誤問(wèn)題同樣會(huì)導(dǎo)致審判監(jiān)督程序?qū)Π讣姆穸?。需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，如果存在上述問(wèn)題，對(duì)方當(dāng)事人可以行使管轄異議權(quán)，人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)客觀情況進(jìn)行綜合判斷，以避免當(dāng)事人規(guī)避級(jí)別管轄的情況發(fā)生。

現(xiàn)實(shí)生活永遠(yuǎn)超前于法律，換句話講，法律具有天生的滯后性。很多新的制度產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展之中，但伴隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，法律就需要進(jìn)一步更新。無(wú)論是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都離不開(kāi)法律的強(qiáng)有力支撐。只有在多種力量的集合作用下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)的發(fā)展才成為可能。□

（課題組成員：劉銀良、唐小冬、張華、曹珍）

責(zé)任編輯：康紅波