晏瑩

(湖南農業(yè)大學經濟學院，湖南長沙410128)

關于農村土地制度改革的探討＊
——以岳陽縣為例

晏瑩

(湖南農業(yè)大學經濟學院，湖南長沙410128)

根據我國大部分農村的自然條件，現(xiàn)實基礎，土地制度的概況，針對農村土地制度的現(xiàn)狀和弊端，結合發(fā)展經濟學的相關概念，對農村土地制度的改革進行了探討。以岳陽縣大部分農村為例，提出了相關建議和設想，指出明確土地產權，規(guī)范利用土地，實現(xiàn)土地資源的合理配置，政府鼓勵與補助是農村土地改革的重要途徑。

土地;制度;改革;措施

自十一屆三中全會以來，農村土地集體所有，以家庭承包經營為基礎，統(tǒng)分結合雙層經營模式的農村土地制度取得了令人矚目的成就，我國城鄉(xiāng)經濟得到快速發(fā)展，大部分農村家庭已經過上了溫飽生活，并逐步邁向小康社會。但是，近年來隨著市場經濟浪潮的加快，城市化進程的深入，我國的經濟發(fā)展格局發(fā)生了規(guī)?？涨暗淖兓?，現(xiàn)有土地制度開始跟不上新農村建設的步伐，許多因土地制度的弊端產生的土地問題嚴重阻礙了我國工業(yè)化和城市化進程。毋庸置疑，土地制度改革成為解決農村經濟發(fā)展和三農問題的勢在必行，對土地改革制度的理論探討已迫在眉睫。

一、土地的內涵與類型

土地作為一種自然資源，具有位置固定，面積有限，質量差異和永久性的自然屬性。它集光，熱，土壤等農作物生長必需的天然條件與一身，是一種典型的有價值的稀缺資源。根據農村集體土地的實物形態(tài)，土地可分為農用地，村莊，儲備土地和其他。按照土地利用現(xiàn)狀又可以分為耕地、園地、林地、牧草地、居民用地及工礦用地、交通用地、水域、未利用土地，其中耕地是幾千年來農村賴以生存的重要保障。古語有云:種瓜得瓜，種豆得豆。毛主席也曾說過:自力更生，豐衣足食。土地，它生產了千千萬萬的農作物，提供了千千萬萬的口糧，承載了千千萬萬個時代的更替。土地是萬物之母，尤其在沒有社會保障的農村，土地是農民們唯一的財產。

二、農村土地制度的現(xiàn)狀和弊端

(一)全國土地利用現(xiàn)狀

中國農村土地是中國土地的一個重要組成部分，中國土地利用現(xiàn)狀的充分與合理是影響中國農村土地改革的一個重要因素，而農村土地制度的現(xiàn)狀在很大程度上又是全國土地制度的縮影。在此，筆者首先根據全國土地利用變更調查，獲悉，到2006年底，全國土地利用現(xiàn)狀大致如圖1～2。

圖1 土地利用比重

圖2 農用地利用的詳情(2006年數(shù)據)

與上年相比，耕地減少2．01%，園地增加2．70%，牧草地減少0．16%，居民點及獨立工礦用地增加1．03%，交通運輸用地增加3．30%。

從中可以看出，黨中央和國務院近些年對土地的利用與管理還是相當?shù)弥匾暎刂坪鸵龑恋乩玫某尚б踩找骘@現(xiàn)，農用地特別是耕地保護得到了強化，非農建設占用耕地規(guī)模逐步下降，據相關文獻顯示:1997－2005年，全國非農建設年均占用耕地20．35萬公頃，與1991－1996年年均占用29.37萬公頃相比下降了31%。土地利用總體規(guī)劃的有效實施，促進了國家糧食安全和國民經濟平穩(wěn)較快發(fā)展，環(huán)節(jié)了生態(tài)環(huán)境破壞家具的趨勢。但是，必須清醒地認識到，我國人口眾多，人地關系緊張的基本格局沒有改變，土地利用和管理還面臨一些突出的問題，尤其是中國農村土地制度問題。

(二)岳陽縣土地利用基本情況

根據岳陽縣國土資源局土地利用的數(shù)據顯示，建設用地、農業(yè)用地、工礦用地等土地類型的面積，農用地中的耕地的具體利用和規(guī)劃情況近幾年大致保持穩(wěn)定的變化幅度，耕地、農用地呈下降趨勢，獨立工礦低、建設用地逐年增加，在一定程度上說明岳陽縣對基礎工程的修建的重視，農業(yè)生產開始逐年萎縮，這對以務農為主和議以土地為保障的岳陽縣人來說算是一場“改革”。不過由于岳陽縣最近并沒有新出的關于土地利用的政策，農村土地政策也一直沿用的是改革開放以來的土地制度，這場改革只能是微妙并不健全的，它突顯了農村土地制度的弊端和革新的迫切。

(三)岳陽縣農村土地制度的弊端

農村土地制度的內涵主要涉及所有，使用，規(guī)劃，保護，征用，稅收，管理等方面的內容。在經濟發(fā)展日新月異的農村，許多上述相關制度已經不再全面有效，它們的弊端日趨明顯。在岳陽縣的大部分農村，土地制度的現(xiàn)狀令人揪心。新近案例:2011年5月18日，岳陽縣國土資源局聯(lián)合公安、法院、規(guī)劃、農業(yè)、相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門，共組織控建拆違人員100余人，對麻塘鎮(zhèn)原種場的4棟違法建筑實施強制拆除，強拆面積達1000平方米，有力打擊了違法用地行為。這一類不良行為近年來屢見不鮮，筆者認為岳陽縣土地制度的弊端已經不容忽視，具體情況總結如下。

1．土地規(guī)劃不科學，土地所有不明確

目前中國許多農村家庭貧富不均，新舊住宅交替，錯落不雅。近幾年，“建房熱”更是席卷了岳陽縣大部分農村，其中很多新建住房缺乏規(guī)劃管理，排列形狀不均勻，不規(guī)范，不美觀，不僅建設不科學，占地量也大多超標。2004年，岳陽縣人均住房面積38．5m2，比上年增長4%，在一定程度上擠兌了農業(yè)用地。從2005—2008年，岳陽縣建設用地擴增了4049．7公頃，相應的農用地減少了3106．7公頃，可以看出建設用地的占用是農用地減少的直接因素。城鄉(xiāng)居民用地的增加，占用大量農用土地資源，改變了土壤的物理性狀，降低了土壤透水排水和吸熱散熱功能，降低了土壤系統(tǒng)的價值功能;城鄉(xiāng)居民點建設占用的耕地一般都是城鎮(zhèn)周圍的優(yōu)質農田和菜地，而新開發(fā)、復墾的補充的耕地不僅分布偏遠，而且質量較差。

此外，岳陽縣農村沿襲傳統(tǒng)的喪葬風俗，各家選取自認為所謂的“風水寶地”修建墳冢。農民們認為墳冢占地面積越大越氣派，修建原則和標準不統(tǒng)一，導致形狀各異，間距不合理，從而使周遭土地處于“尷尬”境地，土地閑置不經濟，作其他用途面積又不夠，嚴重浪費了土地資源，并且制約了農村新風尚的形成。由于農村中許多未利用土地或閑置多年的土地產權不明，而農村土地制度又是集體所有，每一個人都有使用權，從而促使農戶們建房時將其無故占用，占用規(guī)模零散不整，影響了土地未來面積的可能擴張和土地邊界種植的發(fā)展。加之岳陽縣政府響應新農村建設的號召，對基礎設施的建設進行直接占地。如開發(fā)工業(yè)園、城市廣場、游樂場，修建新汽車站等，使大量的農業(yè)用地不斷改變?yōu)榻ㄔO用地。據統(tǒng)計，過去30年間中國共有1500萬公頃的耕地被占用為建設用地，拉響了“耕地危機”和“公地悲劇”的警報。

2．土地保護管理制度不完善，土地使用不合理

居民點的生活垃圾、生活用水污水源源不斷地流駐農村的公地，同時，上游地區(qū)工業(yè)污染超排放或是水源被嚴重破壞也在很大程度上對土地造成了無法彌補的損害。引起土壤性狀變劣，質量下降，形成嚴重的土壤污染，有用土地資源趨減，其潛在經濟利益遭到很大損減。而政府在這方面采取回避和沉默的態(tài)度，不聞不問，不管不顧，農戶更是無義務保護產權不明的土地，整個土地的保護和管理制度存在巨大漏洞和缺陷。

在土地使用方面，農村很多土地有自己的特性和使用周期，但是農民們卻缺乏關于土地的專業(yè)知識，不會對其進行精細的評估和良好的保護管理，如分別適合種植小麥、水稻、蔬菜的土地，他們的土壤土質和肥性有明顯差異。有些土地可以間作、套作，據在7尺帶間套田調查，小麥(豐產3號)邊行和內行，每畝穗數(shù)分別為27萬和24．3萬，穗粒數(shù)36個和26.5個，千粒重43．2克和41克，畝產804斤和528斤。邊行比內行每畝多2．7萬穗，每穗多9．5粒，千粒重高2．2克，畝產高出276斤，增產51．1%。同時，間套后，調整了田間結構，變單作頂部平面用光為分層、分時交替用光，提高了光能利用效率。而這種傳統(tǒng)的增產經驗，現(xiàn)在可能因農村勞動力外流和越來越多的年輕一代從農村退出而逐漸淡化，導致土地得不到有效利用。另外部分土地具有自己特定的使用周期，或是適宜輪番種植，或是適宜季節(jié)性種植，需要休養(yǎng)生息，可能農民們?yōu)榱俗约旱霓r業(yè)收入，會不間歇種植，導致土壤貧瘠，土質惡化，即使有的土地適合種植某種農作物，又另外會受到氣候、光線等因素的制約，這些復雜的土地特性使農民無法獲知某區(qū)域范圍內的土地最適宜種植的經濟作物，更無法以最小的生產成本獲取最大的經濟利益，既增加了種植成本，又降低了土地的利用效率。

3．土地征收補償不服眾，土地稅收不合理

土地征用是有關政府機構對農民土地產權及其使用權利得強制性收購，并非體現(xiàn)了土地產權出讓方的意愿，是最容易出現(xiàn)農民反抗局面的程序。隨著經濟發(fā)展的加快，農村的基礎設施對土地征用的需求越來越大，然而，土地征用政策卻沒有得到及時的更新。征地補償標準不服眾，不統(tǒng)一，不合理，讓農民利益受損。往往在農戶的土地被征用相當長一段時間內，政府的補償費用還未到位，補償?shù)膬r格也令農戶不滿意，補償手段幾乎都采取現(xiàn)金補助，沒有根據農戶的實際情況給他們留有一定的選擇權。從而使得農村土地權益糾紛不斷。那么未被征用的在耕土地有面對賦稅過重的問題，雖然從2004年起，國家開始免除農業(yè)稅，這在農業(yè)根基長存幾千年的中國史一件振奮人心的大事，但是其他相關的稅收沒有配合遞減，且有的賦稅還偏重，如營業(yè)稅、所得稅、契稅，降低了農業(yè)稅免除所帶來積極效應和農戶們的務農熱情。有的土地可能因制度缺陷遭遇重復稅收，再者稅種不科學，該有的稅不收，不該收的稅反而五花八門。稅收結構的不合理是農村土地制度的一大弊端之一。

三、完善現(xiàn)有農村土地制度的措施

(一)規(guī)范土地排列，明確土地產權

首先針對農村建筑用房普遍呈現(xiàn)分散化、細碎化的特點，部分住房擠兌周邊耕地的弊端，岳陽縣20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以按地域遠近分成幾組，在土地資源管理上進行合并重組。例如榮家灣鎮(zhèn)、鹿角鎮(zhèn)、麻塘鎮(zhèn)集合管理，月田鎮(zhèn)、公田鎮(zhèn)、毛田鎮(zhèn)、張谷英鎮(zhèn)集中監(jiān)督等等。將各個城鎮(zhèn)的土管資源整合，按照各地區(qū)的資源稟賦確定土地的使用。做到取長補短，有優(yōu)勢的資源得到重用。

再者制定規(guī)范的房屋排列圖，在土壤較貧瘠的，土質較差的區(qū)域創(chuàng)設居民小區(qū)，修建單元用房，像大城市一樣集中居民點，騰出特定的耕地便于規(guī)?；a和經營。當然居民住所應修建在某片耕地園的中心位置，便于農戶經營管理自己的土地。接著對村郊的亂葬區(qū)進行修整，組建集體公墓，組織村民集體遷墳，確定遷墳條例，以防因個體任性阻礙農村的城市化進程，這些舉措彰顯了農村的新氣象，推動了農村的現(xiàn)代化和城市化。從發(fā)展的角度來看，農村建設向城市模式靠攏是社會發(fā)展的必然趨勢。

面對農村大部分為標榜產權的土地被新房舍和生活垃圾覆蓋的不良情形，許多人采取隔岸觀火的態(tài)度，甚至為了不減損自己的相對利益，也加入了掠奪公地的行列，這樣更加劇了土地流失。政府應該及時采取措施，對均用承包土地制度進行改革，明確每片土地的所有權、經營權、使用權。當前土地改革中提出的完善土地經營權的模式中，相關學者提出了兩種改革思路，即“政府模式”和“兩田制模式”。所謂“政府模式”，是指貫徹和執(zhí)行政府現(xiàn)行土地政策的模式。主要體現(xiàn)在農民承包30年不變、“增人不增地、減人不減地”等政策上。所謂“兩田制模式”，是指將農戶土地經營權分解為“口糧田經營權”和“責任田經營權”，“口糧田”按人頭平均分配，以保證農民的生存需要;“責任田”按勞力或競標分配，以提高土地規(guī)模效率。再造土地制度的改革思路也認為土地集體所有制不是一個適應市場經濟要求的土地制度。它既不能塑造出產權清晰、權責明確、行為合理，能夠負擔起土地保值增值的市場主體，又不能刺激投入、促進流轉、提高效率，故應徹底拋棄，重新構建適應市場經濟要求的土地制度。根據岳陽縣的具體情況，我認為“兩田制模式”適合岳陽縣的土地改革。由于人民生活水平的提高，農村種田的熱情消減，兩田制模式的土地改革使農民在有了基本保障的前提下，自由地取舍是否繼續(xù)進行規(guī)?；霓r業(yè)生產。這有利于岳陽縣農村的土地利用，讓想種田的老一輩得到規(guī)?；a的機會和補貼，讓想退出農村的年輕一代不用收到土地所有權的束縛。

(二)科學使用土地，鼓勵農戶實行多元化經營

每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門應當聘請?zhí)囟ǖ膶I(yè)人員，或是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)受過土地資源類高等教育的青年學子對全部土地進行勘察檢測，評估土地質量，明確土地的最優(yōu)用途。將同質型土地劃定成區(qū)，統(tǒng)一品種布局，規(guī)模開發(fā)，集中種植，避免分散經營。對劣質土地進行土壤改良，消除長期垢寸的病菌，噴灑相應藥物，經常性翻墾，以優(yōu)質土壤，提高作物收成和土地產出率，提高農民收入。對一些需要長期投資土地，以農業(yè)收入為主的有經驗的老農，政府提供及時的信貸支持，鼓勵農戶實行多元化經營，實現(xiàn)土地資源的利益最大化。政府盡量改變先前對農業(yè)生產管理的局限性，農業(yè)生產不只是種水稻等糧食的生產，更是一系列農產品的經營。如種植花草、數(shù)木、竹子等其他供觀賞的植物。這些花卉可以用于縣城中心地帶縣城中學操場美化市容，可以出口銷售，農戶們最好的營銷模式是將生產銷售直接串聯(lián)起來，一邊打理生產基地，一邊在縣城開立花卉店鋪直銷。而竹類植物用途更廣，竹制農產品，竹筍，居民建筑用房都離不開竹子。農戶的這種規(guī)模生產，根據西方經濟學中的規(guī)模經濟定義可知，在一定界限內，生產規(guī)模越大，生產成本越低。并且利潤越可觀，品牌也越壯觀。如大規(guī)模的草莓園、反季蔬菜培育、橘林、茶葉基地、農場等都是規(guī)模化、市場化經營。提升了土地的商業(yè)價值，推動了農村經濟健康、全面、快速的發(fā)展。

(三)創(chuàng)造良好的土地環(huán)境，懲治土地污染

岳陽縣新農村建設起步較晚，貧舊基數(shù)太大，因而許多農村還未經歷過城市化的絲毫洗禮。建立垃圾點是一個投資較小，見效迅速，波及廣泛的措施，聘用環(huán)衛(wèi)工人清運垃圾為農村提供了就業(yè)崗位，改善了農村的文化風氣。最主要的是包括耕地在內的許多土地杜絕了生活污染的侵擾。為了避免城市化的不協(xié)調，不合理，造成這些設施的浪費，應該加快其他方面的城市化進程，如讓公交下鄉(xiāng)。另外對上游工業(yè)區(qū)的生產規(guī)模和污水排放實行嚴格管制，工業(yè)化的發(fā)展盡量以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提，尤其是貧乏的土地資源更應該得到珍視。工業(yè)污水對土地的影響近乎毀滅性和永久性，須堅持防微杜漸。對工業(yè)園征收排污費，制定責任制，或者集資建立一個專門的排污通道，至少不能影響到下游地表土壤的生存。在此解決土地排污的外部性時，科斯定理的核心是在外部性的制造者(工廠)和受害者(農民)之間建立一個外部性市場，在考慮土地和生態(tài)環(huán)境的長遠發(fā)展等因素在內，使社會總產出達到最大化。如把產權完全界定給農民，并允許他們把這些權利用于交易，此時工廠的污水就必須經過農戶們的允許才能排出，在這種情況，理性的雙方會選取使各自的利益最大的方式，農戶不會讓自己的土地的損失大過廠家的賠償，廠家為了減少賠償，會盡量改進技術，改良設備，減少污染。最終社會總產出會達到最大。

(四)對于土地資源的進行合理配置，根據產出實行差別農業(yè)稅收政策

現(xiàn)如今，岳陽縣農民工進城向非農產業(yè)和小城鎮(zhèn)轉移已是一大經濟熱潮。在生活水平和生活質量普遍提高的情況下，對城市的渴望及相關價值觀的改變使他們對土地的依賴性大大減少。許多農民棄耕拋荒，而另外一部分土地年齡比較大的傳統(tǒng)農民依舊選擇發(fā)展農業(yè)，他們有的具有豐富的務農經驗，卻無足夠的土地來擴大生產。一方面大片土地閑置，另一方面土地資源供給不足，兩者之間的信息及其不對稱，嚴重制約了農村經濟發(fā)展。對此，在產權明晰后，政府可以收購或出租農戶閑置的土地，劃分土地性質，如耕地、林地等，再將土地長期出售或出租給需要擴大生產，進行規(guī)模經營的農戶，實現(xiàn)資源的合理配置。在轉入土地的過程中，政府根據土地的平均收益和未來的預期經濟效益對農戶給與適當?shù)难a償。補償方式可以是一次性貨幣補償，當然農戶也可以投資土地入股，與土地使用者合作經營。這樣土地的保障作用即以另一種方式回饋了農民工，為了使征收程序加快，設立征收補償監(jiān)督體系會大大提高工作效率。在土地轉出過程中，政府予以靈活的扶持政策，農民無需支付土地使用費，但是政府每年在測定土地的市場價值和土地質量的基礎上，根據產出對農民們實行差別農業(yè)稅收政策。這樣利于潛力巨大的先進生產力要素充分發(fā)揮他們的才智和熱情。提升了他們的經營積極性。也幫助了另一方面需要轉讓土地，進行農村退出的農民移除了阻礙。

土地是大自然賜予我們的寶貴資源，一個良好有效的土地制度可以使有限的經濟資源得到有效地配置和利用，會大大改善土地所帶來的收益，對土地實行制度創(chuàng)新是目前中國一項重大的改革舉措。兩會上許多代表也就土地問題提出了諸多議案，歸根究底，我們要在保障農民土地權益的基礎上，將土地作為一種商業(yè)資源，對其進行合理配置和開發(fā)，從而帶動整個農村，整個國家的經濟發(fā)展。

［1］全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)［S］．

［2］劉傳江，徐建玲．中國農民工市民化進程研究［M］．北京:人民出版社，2008．

［3］盧現(xiàn)祥，等．新制度經濟學［M］北京:北京大學出版社，2007．

［4］石霞，張燕喜．我國農村土地制度改革思路的評析與思考［J］．中央黨校學報．

［5］朱勇為，葉良穎．縣國土資源局規(guī)范農民建房用地秩序從源頭上下功夫［R］．岳陽縣國土資源局，2011．

2011－06－07

晏瑩(1990－)，女，湖南岳陽人，本科生。