魏瑜

（蘭新鐵路新疆公司 副總經(jīng)理，新疆 烏魯木齊 830011）

1 問題的提出

2011年，為深入貫徹落實胡錦濤總書記關于鐵路科學發(fā)展的指示精神，鐵道部強調要把科學發(fā)展主題和加快轉變發(fā)展方式主線貫穿到鐵路建設和運營之中，以鐵路體制機制改革為龍頭，著力構建適應社會主義市場經(jīng)濟要求的鐵路經(jīng)營體制機制。盛光祖部長在歷次講話中強調，要深化鐵路改革，推進制度創(chuàng)新，切實轉變鐵道部政府職能，落實鐵路運輸企業(yè)市場主體地位[1]（如表1所示）。目前，鐵道部十分重視經(jīng)營體制機制的頂層設計和方案措施的制定，已經(jīng)基本形成了鐵路新的經(jīng)營機制框架和相應的政策措施、辦法，組織制定了一系列政策、措施、辦法，有的已經(jīng)形成文件下發(fā)，有的通過會議作了部署，有的正在修訂完善，近期將下發(fā)實施。

表1 有關鐵路轉變經(jīng)營管理體制的重要事件

鐵道部一貫重視鐵路經(jīng)營體制機制改革，力圖轉換鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營機制，激發(fā)經(jīng)營管理活力，提高資源配置效率。早在1992年鐵道部頒布的《鐵道部鐵路企業(yè)轉換經(jīng)營機制實施辦法》（鐵體法[1992]148號）文中，就提出鐵路運輸企業(yè)需轉換經(jīng)營機制，使鐵路運輸企業(yè)適應市場要求，成為依法自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的商品生產和經(jīng)營單位，成為獨立享有民事權利和承擔民事義務的企業(yè)法人。148號文特別強調鐵路運輸企業(yè)享有生產經(jīng)營決策權、產品勞務定價權、產品銷售權、物資采購權、進出口權、投資決策權、留用資金支配權、資產處置權、聯(lián)營兼并權、勞動用工權、人事管理權、工資獎金分配權、內部機構設置權、拒絕攤派權等14項基本企業(yè)經(jīng)營權[2]。

歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實實踐都表明，要充分調動鐵路運輸企業(yè)和基層鐵路職工的積極性，推進鐵路經(jīng)營開發(fā)，延伸鐵路運輸服務鏈條，提高服務質量，大力拓展鐵路市場，提供人民群眾滿意的鐵路運輸服務，就必須轉變鐵道部政府職能，下放經(jīng)營管理權限，實現(xiàn)經(jīng)營管理重心向鐵路局的不斷下移。但是，在鐵道部下放經(jīng)營管理權，推進鐵路經(jīng)營體制機制轉變過程中，必須回答這樣一個基本經(jīng)濟學問題，即：鐵道部下放什么財產權利，如何下放財產權利，怎樣保障財產權利合理利用，避免出現(xiàn)“一放就亂，一收就死”情況的發(fā)生？

2 共用性財產權利：鐵路轉變經(jīng)營體制機制的核心問題

鐵路是典型的網(wǎng)絡型基礎產業(yè)，在鐵路網(wǎng)絡上存在著許多不可分割的大型設施設備、運行指揮、財務清算等財產權利被多個鐵路運輸企業(yè)共同使用的經(jīng)濟現(xiàn)象。共用性財產權利往往是鐵路產業(yè)中最重要的，對鐵路運輸企業(yè)績效最具有決定性的產權，這使共用性財產權利成為鐵路產業(yè)中最核心的資源配置問題。

2.1 共用性財產權利及其特征

從產權經(jīng)濟學來看，財產權利是指對經(jīng)營管理的財產享有占有、使用和依法處分的權利。共用性財產權利是指，由于某種技術經(jīng)濟原因，特定財產權利由多家企業(yè)共同使用更具有成本收益上的經(jīng)濟性，從而使特定財產權利由多家經(jīng)濟主體共同擁有的特殊財產權利[3]。

共用性財產權利具有如下幾個特征。

2.1.1 規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟性

規(guī)模經(jīng)濟（Economy of Scale）是指當固定成本可以分攤到較大的生產量時會產生的經(jīng)濟性，是指隨著廠商生產規(guī)模的擴大，其產品的平均單位成本呈現(xiàn)下降趨勢。范圍經(jīng)濟（Economy of Scope）是指對多產品進行共同生產相對于單獨生產的經(jīng)濟性，是指一個廠商由于生產多種產品而對有關生產要素共同使用所產生的成本節(jié)約。鐵路上的共用性財產權利具有典型的規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟，調度指揮系統(tǒng)、財務清算系統(tǒng)、大型編組站、動車維護中心等，在由多家鐵路局及大量運輸產品共用時，可極大地降低平均生產成本。

2.1.2 不可分割性

不可分割性（Indivisibility）是指，由于技術方面的限制，傳輸網(wǎng)絡及其他財產權利是資本密集型的，具有整體性大量投資（Lumpiness）的特征。鐵路資本單元不能以無限細分的方式進行投資，只能按照生產特性的要求整體投資。共用性財產權利無法切割分給各個鐵路局，需要由各鐵路局共同擁有。

2.1.3 外部性

共用性財產權利往往具有顯著的外部性（Externality）特征，即共用性財產權利不僅使某一企業(yè)受益，而且還可以使整個產業(yè)甚至區(qū)域經(jīng)濟和國民經(jīng)濟受益。由于計量和收費方面的困難，共用性財產權利產生的外部性很難轉化為企業(yè)的內部收益。鐵路電信化水平的提升、干線鐵路提速、客運專線修建導致的客貨分線等的相關收益，往往分散在整個鐵路產業(yè)系統(tǒng)之中，不能由單一鐵路局完全享有。

2.1.4 公共性[4]

公共性（Publicity）來源于古希臘詞匯，是指個體能夠超出自身的利益去理解并考慮他人的利益，在個體工作交往中相互依存的狀態(tài)。財產權利的公共性是指財產權利服務的對象和范圍不是單一的個體，而是多個經(jīng)濟主體，這需要公共的制度規(guī)則與協(xié)調機制甚至政府監(jiān)管來加以保障。

2.2 鐵路共用性財產權利譜系

專用性與共用性相對，專用性財產權利是那些由某些鐵路運輸企業(yè)專門使用，成本收益完全內部化的財產權利。若把專用性與共用性用[0,1]來表明，0就是典型的完全專用性財產權利，1就是典型的完全共用性財產權利，如圖1所示。

圖1 鐵路共用性和專用性財產權利譜系

從圖1可以看出，鐵道部調度指揮系統(tǒng)、財務清算系統(tǒng)、路網(wǎng)性編組站、繁忙干線更新改造、客運專線建設等，具有很強的共用性。職工住宅、維持簡單再生產的設備更新、管內運輸生產等，具有很強的專用性。城際鐵路建設運營、區(qū)域性和地方性建設經(jīng)營項目等，處于共用性和專用性之間。

共用性越強，相應財產權利的集中程度就越高；共用性越弱，相應財產權利的分散程度就越高。在我國鐵路產業(yè)目前的發(fā)展現(xiàn)狀下，鐵路建設任務重，運輸裝備需要大規(guī)模擴張和更新，鐵路局之間的交易規(guī)則尚未清晰建立，大量財產權利處于共用性狀態(tài)之下。

2.3 共用性財產權利是鐵路產業(yè)中最重要的財產權利

在鐵路產業(yè)中存在著大量的共用性財產權利，如鐵路網(wǎng)絡、站場樞紐、調度指揮、清算系統(tǒng)等。這些共用性財產權利往往對鐵路運輸企業(yè)的影響較大，有時候甚至遠遠超過了專用性財產權利的作用。鐵路產業(yè)的經(jīng)濟現(xiàn)象表明，調度指揮和財務清算體制等共用性財產權利對于某一鐵路運輸企業(yè)的成本支出和運輸進款的影響特別重大，這種影響有時候甚至是決定性的。

對固定設施、移動設備、調度指揮系統(tǒng)等的高強度、高頻次使用，肯定會導致該共用性設施的產出數(shù)量上升，同時也使平均成本呈現(xiàn)出不斷下降趨勢。共用性財產權利是鐵路網(wǎng)絡經(jīng)濟得以存在和產生的深層次原因，是鐵路產業(yè)和鐵路運輸企業(yè)能夠實現(xiàn)成本節(jié)約的根本原因。要切實轉變我國鐵路經(jīng)營體制機制，就要配置好共用性財產權利。我國鐵路產業(yè)存在的很多問題，往往和共用性財產權利處置不當有很大關系。當共用性財產權利過多，鐵道部權利過于集中時，鐵路運輸企業(yè)的生產經(jīng)營積極性就會在一定程度上被抑制，此時就需要落實鐵路運輸企業(yè)市場主體地位；當專用性財產權利過多，鐵路局權利過多時，鐵路局就會關注自身利益，而對路網(wǎng)性建設經(jīng)營項目缺乏積極性，此時就需要集中部分財力用于解決突出的路網(wǎng)性問題。

由于鐵路產業(yè)中共用性財產權利具有十分重要的地位和作用，對鐵路產業(yè)和鐵路運輸企業(yè)成本收益具有十分重大的影響，但單個鐵路運輸企業(yè)沒有積極性去投資建設共用性項目，因此，必須設計出科學合理的組織模式來組織、配置和運用鐵路產業(yè)的共用性財產權利，不斷推進我國鐵路經(jīng)營體制機制的有效轉變。

3 合理配置共用性財產權利的途徑

為切實落實部黨組推進鐵路轉換經(jīng)營體制機制的戰(zhàn)略部署，有效配置共用性財產權利，實現(xiàn)經(jīng)營管理權重心的下移，一是要明確界定鐵道部與鐵路局的共用性和專用性財產權利邊界；二是要合理調整組織邊界，構建權責明確的市場經(jīng)營主體；三是要完善相應的管理制度和激勵約束機制安排。

3.1 明確界定鐵道部與鐵路局的共用性和專用性財產權利邊界

新制度經(jīng)濟學認為，明確的正式制度安排可以有效規(guī)范經(jīng)濟主體的財產權利和責任邊界，充分激勵經(jīng)濟主體從事生產性活動，避免財產權利出現(xiàn)模糊地帶，減少對公共領域資源的非生產性“尋租”活動[5]。鐵路投資、建設、經(jīng)營管理等涉及內容廣泛，涉及經(jīng)濟關系復雜，明確界定鐵道部與鐵路局的權利邊界十分重要。

鐵道部十分重視制度建設，力圖通過制度創(chuàng)新來規(guī)范鐵道部和鐵路局之間的權利分配。鐵道部明確要求鐵道部相關司局與鐵路局建立起符合實際情況的運輸安全管理、運輸組織管理、財務資金管理、工程建設管理、更改大修計劃管理、各類設備管理、物資采購管理、資產管理、勞動人事管理等相關制度辦法。要通過完善的制度辦法，使各項管理工作有序銜接、相互協(xié)調，使鐵路運輸企業(yè)管理運行順暢。為科學制訂上述各項制度辦法，就必須弄清楚哪些權利屬于鐵道部，哪些權利屬于鐵路局；哪些權利屬于共用性財產權利，哪些權利屬于專用性財產權利。鐵路財產權利的總體配置思路如圖2所示。

圖2 鐵路財產權利的總體配置思路示意圖

從圖2可以看出，鐵路財產權利分為專用性鐵路財產權利和共用性鐵路財產權利兩類。其中，專用性鐵路財產權利直接配置給鐵路運輸企業(yè)，共用性鐵路財產權利由鐵道部及其代理人行使。鐵道部已經(jīng)明確指出，對由鐵道部主導的重大建設工程項目，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，按照《中華人民共和國招投標法》等法規(guī)規(guī)定，加快調整和完善工程的組織管理工作。應當由鐵道部相關司局或事業(yè)單位行使的權利，必須明確制度，嚴格監(jiān)督。無論相關財產權利配置給鐵路運輸企業(yè)，還是配置給鐵道部及其代理人，由于鐵路產業(yè)具有公共性、外部性、網(wǎng)絡經(jīng)濟等特點，都需要嚴格的政府監(jiān)管予以匹配。

3.2 合理調整組織邊界以減少共用性財產權利數(shù)量

鐵路產業(yè)存在共用性財產權利是一個普遍現(xiàn)象。但若共用性財產權利數(shù)量過多，則可通過調整鐵路組織邊界，擴大專用性財產權利邊界，把共用性財產權利轉化為企業(yè)內部的專用性財產權利，從而更有利于下放經(jīng)營管理權重心，賦予鐵路運輸企業(yè)和基層站段更多的自主經(jīng)營管理權。

在鐵路產業(yè)中，鐵路運輸企業(yè)之間的關系可以分為兩個企業(yè)之間的關系和多個企業(yè)之間的關系兩種類型。從本質上來講，這兩種關系都是跨越企業(yè)邊界的共用性財產權利組織問題。相應的共用性財產權利組織方式有如下幾種：（1）共用性財產權利由某一企業(yè)內部化，把問題轉化為企業(yè)內部問題。（2）企業(yè)之間采用某種形式的聯(lián)合，共同提供共用性財產權利，使問題轉化為企業(yè)之間的契約問題。（3）相關企業(yè)引入第三方來提供共用性財產權利，使問題轉化為中間層組織的問題。（4）相關企業(yè)組成企業(yè)集團，使問題轉化為企業(yè)與企業(yè)總部之間的問題。（5）引入政府機構，由政府機構來提供相應的共用性財產權利，使問題轉化為企業(yè)與政府之間關系的問題。考慮到我國特殊的國情路情，有必要在政府主導下，通過調整組織邊界，把更多的權利賦予鐵路運輸企業(yè)。

按照鐵道部轉變我國鐵路經(jīng)營體制機制的總體思路，鐵路局是市場主體，鐵道部將逐漸擴大鐵路局的經(jīng)營自主權。在這種情況下，通過調整組織邊界，把共用性權利轉化為企業(yè)內部的專用性權利，是推進經(jīng)營管理體制機制優(yōu)化的重要途徑之一，如圖3所示。

圖3 共用性財產權利向專用性財產權利轉化的過程

從圖3可以看出，在初始組織邊界條件下，鐵路局專用性財產權利范圍相對較小，共用性財產權利范圍相對較大。隨著站段、站區(qū)、路局邊界的調整、擴張、整合，運輸生產組織邊界不斷擴大，從而把原來的共用性財產權利納入到鐵路局內部，轉變?yōu)殍F路運輸企業(yè)的專用性財產權利。因此，我國鐵路經(jīng)營體制機制的轉變，必然會對現(xiàn)有路局組織邊界和重大共用性財產權利的組織模式提出調整要求。

3.3 完善共用性財產權利相應的管理制度與激勵約束機制安排

在管理制度方面，在共用性財產權利配置完成之后，還必須有配套的管理制度與激勵約束機制來保障其實施效果。盛光祖部長指出，鐵道部要充分發(fā)揮政府監(jiān)管和行業(yè)管理職能，通過行政的和經(jīng)濟的手段，采取多種方式，對鐵路局進行檢查、監(jiān)督、評價、考核。鐵道部將制定新的運輸和服務清算規(guī)則，建立公平、公正、公開的清算體系，使運輸企業(yè)公平地取得相應的運輸收入，相互提供服務得到合理補償，以此來激勵各鐵路局積極開拓市場，努力增加收入。除了運輸和服務清算規(guī)則之外，還需要針對調度指揮和運量分配規(guī)則、更新改造資金分配規(guī)則等進行完善。

在激勵約束機制方面，鐵道部要進一步完善對鐵路局的經(jīng)營業(yè)績特別是有關共用性財產權利配置效率的考核，改進和完善考核制度，激勵各鐵路局在生產發(fā)展、效益提高的前提下，不斷提高共用性財產權利配置效率。因此，可針對涉及共用性財產權利配置效率的直達列車編組數(shù)量、路網(wǎng)性編組站使用效率等提出考核指標，激勵鐵路局利用好共用性財產權利。

4 結語

共用性財產權利是鐵路產業(yè)最核心的資源配置問題，也是解決政企關系的關鍵問題。推進我國鐵路經(jīng)營體制機制轉變，落實鐵路局市場主體地位，把更多的經(jīng)營管理權下放給鐵路局，就是要把屬于鐵路局的專用性財產權利賦予鐵路局。對于共用性財產權利，一是由鐵道部及其代理人行使相關權利，二是通過調整組織邊界，把共用性財產權利轉化為專用性財產權利，然后再把相關財產權利下放給鐵路局。在我國現(xiàn)有鐵路管理體制條件下，一些共用性財產權利還必須保留在鐵道部手中，對專用性財產權利配置也需要嚴格的政府監(jiān)管。為改善共用性財產權利的配置效率，必須完善針對共用性財產權利的管理制度和激勵約束機制，制定新的運輸和服務清算規(guī)則、更新改造資金配置規(guī)則、調度指揮和運量分配規(guī)則、列車編組質量和路網(wǎng)性編組站考核規(guī)則等?？傊?，推進我國鐵路經(jīng)營體制機制轉變，不是簡單的權利下放過程，而是涉及組織邊界、制度安排和激勵約束機制設計的系統(tǒng)工程。

[1]中華人民共和國鐵道部.盛光祖在全路電視電話會議上的講話[Z].2011-05-17

[2]中華人民共和國鐵道部.鐵道部鐵路企業(yè)轉換經(jīng)營機制實施辦法（鐵體法[1992]148號）[Z].1992-12-31

[3]魏瑜.鐵路網(wǎng)絡共用性財產權利配置[M].北京：經(jīng)濟科學出版社,2007:318-319

[4]王鑫，周育國.公共性的解讀[J].大連海事大學學報（社會科學版）,2010（4）

[5]德姆塞茨.關于產權的理論，現(xiàn)代制度經(jīng)濟學（上卷）[M].北京:北京大學出版社,2003:81-91