■文/濟(jì) 民

頁(yè)巖氣招標(biāo)欲破礦權(quán)堅(jiān)冰

■文/濟(jì) 民

本次頁(yè)巖氣勘探區(qū)塊招標(biāo)制度改革是一次大膽的嘗試，有可能成為國(guó)內(nèi)石油礦業(yè)權(quán)改革的里程碑，以及中國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)改革的“使命承載者”。

近日國(guó)土資源部宣布，今后國(guó)家將逐步放開頁(yè)巖氣礦業(yè)權(quán)，鼓勵(lì)多種資本投入，頁(yè)巖氣區(qū)塊招標(biāo)成為國(guó)內(nèi)油氣礦業(yè)權(quán)改革的“試驗(yàn)田”。此項(xiàng)改革一旦順利推進(jìn)并取得成功，那么中國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)制度革命性的變革時(shí)代或許就會(huì)為期不遠(yuǎn)。

千呼萬(wàn)喚的改革

相對(duì)于煤炭等資源礦業(yè)權(quán)，我國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)具有高度壟斷特征。一直以來(lái)，我國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)改革呼聲大，但是進(jìn)展緩慢。2010年國(guó)家在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)過程中，通過加大投資刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在原有基礎(chǔ)上出臺(tái)了新的《非公36條》，重申鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本重組聯(lián)合和參與國(guó)有企業(yè)改革，積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。

其實(shí)，國(guó)家此前也不斷嘗試礦產(chǎn)資源探礦權(quán)改革。在新“非公36條”出臺(tái)之前的2010年3月，國(guó)土部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)土資源部發(fā)[2009]200號(hào)），對(duì)探礦權(quán)管理提出了更加嚴(yán)格的要求。200號(hào)文件的總體精神是加快礦權(quán)流轉(zhuǎn)，隱含的制度前提就是有多元化的投資主體。這一點(diǎn)與之后的新“非公36條”的精神是一致的。

因此，可以說2010年出臺(tái)的這兩項(xiàng)制度較之以往的制度改革力度要大，取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的可能性也要大。這兩項(xiàng)制度的出臺(tái)，再一次引發(fā)了關(guān)于油氣礦業(yè)權(quán)改革的討論。

關(guān)于我國(guó)的石油探礦權(quán)制度，可以從《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》等文件中找到相關(guān)規(guī)定。

在統(tǒng)一的法制背景下，石油探礦權(quán)的審批在實(shí)踐中有特殊性。我國(guó)的煤炭資源探礦權(quán)審批機(jī)關(guān)是地方政府，但石油探礦權(quán)的審批權(quán)則集中在國(guó)土資源部，這是由我國(guó)特殊的國(guó)情所決定的。我國(guó)石油天然氣對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有重要戰(zhàn)略意義，但是資源相對(duì)稀缺，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)石油的需求卻日益劇增，每年國(guó)內(nèi)的石油生產(chǎn)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要，石油對(duì)外依存度逐年增加。正是基于這一現(xiàn)實(shí)國(guó)情，我國(guó)政府對(duì)石油探礦權(quán)的審批非常審慎，調(diào)控力度從嚴(yán)，表現(xiàn)在我國(guó)獲石油探礦權(quán)主體資格的企業(yè)數(shù)量并不多，石油勘查業(yè)競(jìng)爭(zhēng)程度不高。

上世紀(jì)90年代，石油勘探業(yè)的發(fā)展過程中一直有打破探礦權(quán)壟斷的呼聲，理論根據(jù)就是《國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)支持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（簡(jiǎn)稱“非公36條”）。該意見是國(guó)內(nèi)第一個(gè)促進(jìn)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)性政策文件。允許非公有資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域是“非公36條”的重要內(nèi)容之一?！胺枪?6條”從理論和邏輯上講與《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)并不矛盾，因?yàn)楹笳卟⑽疵鞔_說明三大石油公司是法定的石油探礦權(quán)主體。但“非公36條”2006年出臺(tái)后并沒有得到有力的執(zhí)行，只是引發(fā)了社會(huì)各界關(guān)于打破行業(yè)壟斷的思考，影響效應(yīng)也僅局限于此，之后石油探礦權(quán)的格局仍繼續(xù)得以維持。

此次頁(yè)巖氣區(qū)塊招標(biāo)工作一旦取得進(jìn)展，且?guī)?lái)了國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣儲(chǔ)產(chǎn)量的增長(zhǎng)，那么頁(yè)巖氣礦業(yè)權(quán)改革效應(yīng)就一定會(huì)成為中國(guó)整個(gè)油氣礦業(yè)權(quán)改革的“推進(jìn)器”。

轉(zhuǎn)換思維的新發(fā)現(xiàn)

進(jìn)入新世紀(jì)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)維持了高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)，石油需求快速上升至56%，目前正在以較快速度向60%的水平發(fā)展。與持續(xù)增長(zhǎng)的石油消費(fèi)相比，我國(guó)的石油供給能力相對(duì)有限。盡管國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)量也保持了穩(wěn)中有升，但從國(guó)內(nèi)油田生產(chǎn)情況看，資源條件變差，生產(chǎn)成本上升等已成為困擾老油田的普遍性問題。

基于避免石油供給危機(jī)、保障國(guó)家能源安全的需要，國(guó)內(nèi)學(xué)界和業(yè)界從多個(gè)層面對(duì)石油安全供應(yīng)體系的構(gòu)建進(jìn)行探討。時(shí)至今日，國(guó)內(nèi)關(guān)于這一問題的認(rèn)識(shí)普遍具有技術(shù)思維的特征。換而言之，很多人僅從加快技術(shù)創(chuàng)新、做好規(guī)劃角度出發(fā)對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行思考，對(duì)敏感性的體制機(jī)制問題涉及較少。

近年，國(guó)內(nèi)一些地方出現(xiàn)了“油荒”、“氣荒”等事件，在探討這些事件的成因時(shí)有人喊出了“油荒氣荒是體制之慌”的口號(hào)。這樣的評(píng)論可謂一語(yǔ)中的。很多人可能意識(shí)不到體制機(jī)制本身就是一種生產(chǎn)要素，而且這種要素有時(shí)所起到的作用比資本、技術(shù)等要素更為關(guān)鍵。

美國(guó)是油氣生產(chǎn)大國(guó)，成功的要訣之一就是美國(guó)的油氣勘探開發(fā)市場(chǎng)開放自由，有數(shù)千家的公司企業(yè)從事油氣生產(chǎn)。有學(xué)者對(duì)石油公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)和儲(chǔ)產(chǎn)量規(guī)模之間的關(guān)系進(jìn)行過統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)股權(quán)中國(guó)有比例與儲(chǔ)產(chǎn)量規(guī)模呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。這個(gè)結(jié)論在一定程度上說明投資主體的多元化是一個(gè)石油公司油氣儲(chǔ)產(chǎn)量保持規(guī)模競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素。對(duì)這個(gè)認(rèn)識(shí)做一下聯(lián)想和引申就會(huì)發(fā)現(xiàn)，如果一個(gè)國(guó)家的石油勘探開發(fā)產(chǎn)業(yè)具有多元化投資主體，那么相對(duì)于較為單一的投資主體結(jié)構(gòu)，儲(chǔ)產(chǎn)量增長(zhǎng)可能更具優(yōu)勢(shì)。

期待改革的波及效應(yīng)

2010年，美國(guó)天然氣產(chǎn)量中頁(yè)巖氣的比例占據(jù)了較高水平。作為非常規(guī)天然氣，頁(yè)巖氣產(chǎn)量超過常規(guī)天然氣產(chǎn)量給全球油氣行業(yè)帶來(lái)了不小的思想沖擊。受此影響，很多國(guó)家開始重新定位國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展并調(diào)整規(guī)劃。

對(duì)于中國(guó)而言，借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展模式，加快發(fā)展國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)尤其必要。因?yàn)橹袊?guó)的石油天然氣需求量大，增長(zhǎng)速度快，“開源”是當(dāng)務(wù)之急。本次頁(yè)巖氣勘探區(qū)塊招標(biāo)制度改革是一次大膽的嘗試，有可能成為國(guó)內(nèi)石油礦業(yè)權(quán)改革具有里程碑意義的事件。

新“非公36條”和探礦權(quán)制度雖然出臺(tái)，但要防止在執(zhí)行過程中被弱化已經(jīng)成為人們的共識(shí)。因?yàn)橐酝恼邎?zhí)行過程中就遇到類似問題，導(dǎo)致政策執(zhí)行沒有達(dá)到人們的期望效應(yīng)。因此，加快石油勘探開發(fā)管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革，爭(zhēng)取在探礦權(quán)制度改革方面取得突破的關(guān)鍵在于政府。

就目前形勢(shì)看，要想真正推進(jìn)改革，政府需在探礦權(quán)制度改革和“非公36條”的執(zhí)行方面雙管齊下。“非公36條”政策的宗旨是理順經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系，推動(dòng)投資主體多元化，這也是石油探礦權(quán)制度改革的大背景。只有經(jīng)濟(jì)環(huán)境得以改善，作為其中一部分內(nèi)容的探礦權(quán)制度改革方可得以有效推進(jìn)。在政策的執(zhí)行方面，目前的主流聲音是先行試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，有序推進(jìn)。

可能也是偶然當(dāng)中的必然，頁(yè)巖氣區(qū)塊招標(biāo)制度改革實(shí)際上就是建立了這樣一個(gè)試點(diǎn)。有消息稱，國(guó)土資源部的思路是逐步放開頁(yè)巖氣礦業(yè)權(quán)，鼓勵(lì)多種資本投入。接下來(lái)的區(qū)塊招標(biāo)主體資格將不僅局限于國(guó)有石油企業(yè)，而且有海外油氣勘探經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)、有實(shí)力的其他企業(yè)均可進(jìn)入頁(yè)巖氣開發(fā)領(lǐng)域。

因此，我們有理由相信，頁(yè)巖氣礦業(yè)權(quán)改革有可能是中國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)改革的“使命承載者”。此次頁(yè)巖氣區(qū)塊招標(biāo)工作一旦取得進(jìn)展，且?guī)?lái)了國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣儲(chǔ)產(chǎn)量的實(shí)質(zhì)性增長(zhǎng)，那么頁(yè)巖氣礦業(yè)權(quán)改革效應(yīng)就一定會(huì)成為中國(guó)整個(gè)油氣礦業(yè)權(quán)改革的“推進(jìn)器”。