□ 李海峰

（廣州市委黨校荔灣分校，廣東 廣州 510360）

我國(guó)城市街道辦事處管理體制的改革創(chuàng)新與實(shí)踐
——以廣州市荔灣區(qū)為視角

□ 李海峰

（廣州市委黨校荔灣分校，廣東 廣州 510360）

城市街道管理體制的改革與實(shí)踐是城市基層政府治理和社會(huì)管理創(chuàng)新的重要舉措。面對(duì)街道管理法律定位不明確、職能超載、職權(quán)有限、自身管理失靈等問(wèn)題，廣州市荔灣區(qū)政府以 “一隊(duì)伍三中心”為載體，重建街道辦事處管理架構(gòu)，規(guī)范編外人員管理，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)和網(wǎng)格化管理，進(jìn)一步明確了區(qū)、街道、居委會(huì)等治理主體的責(zé)權(quán)，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但街道辦事處在職能轉(zhuǎn)變、改革的法律依據(jù)、公共服務(wù)供給、管理機(jī)制及社區(qū)自我治理等方面仍存在著諸多問(wèn)題，需進(jìn)一步并加以解決。

城市街道管理體制；一隊(duì)伍三中心；廣州市荔灣區(qū)

在我國(guó)，城市基層治理模式的轉(zhuǎn)變是對(duì)城市基層管理的重要平臺(tái)——街道辦事處在管理體制上進(jìn)行的改革創(chuàng)新，也是政府深化行政管理體制改革，科學(xué)把握公共管理規(guī)律，建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。廣州的街道辦事處管理體制改革始于20世紀(jì)90年代，自2009年以來(lái)荔灣區(qū)試點(diǎn)的“一隊(duì)伍三中心”①“一隊(duì)伍三中心”是指在街道建立一支隊(duì)伍——“街道管理綜合執(zhí)法隊(duì)”及三個(gè)中心——“街道社區(qū)管理中心”、“街道社區(qū)綜合服務(wù)中心”和“街道綜治信訪維穩(wěn)中心”（下文簡(jiǎn)稱“四大機(jī)構(gòu)”），廣州市荔灣區(qū)此次改革試點(diǎn)，便是以“四大機(jī)構(gòu)”為載體而進(jìn)行的系統(tǒng)的街道管理與服務(wù)體制改革。街道管理和服務(wù)體制改革，與當(dāng)前全國(guó)比較有影響的北京、上海、武漢、深圳、青島等街居管理體制模式相比，有明顯的自身特點(diǎn)。從創(chuàng)新角度來(lái)說(shuō)，廣州“荔灣模式”對(duì)全國(guó)城市街道管理體制改革都有一定的借鑒意義。

一、我國(guó)城市街道辦事處管理體制改革創(chuàng)新的背景分析

以街道辦事處和居委會(huì)為基本組織形式的城市基層治理組織自建立以來(lái)，在社會(huì)管理、維護(hù)穩(wěn)定、發(fā)動(dòng)居民、便民服務(wù)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大就業(yè)、配合政府重大活動(dòng)等方面發(fā)揮了重大作用。但隨著改革的深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，“街居體系”的局限性日益凸顯，主要表現(xiàn)在法律定位不明確、職能超載、職權(quán)有限、自身管理失靈等方面。

（一）街道辦事處管理存在的問(wèn)題

⒈法律定位有待明確。我國(guó)城市街道辦事處產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代，與街道辦事處有關(guān)的法律共三部。1954年第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的 《城市街道辦事處組織條例》、1979年的 《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》及1989年的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第68條規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)”；《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第2條則概要地規(guī)定了“街道辦事處與居民委員會(huì)的關(guān)系為指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系”，但對(duì)街道辦事處的職能、職權(quán)、機(jī)構(gòu)、編制等都未作明確規(guī)定?？傮w來(lái)看，街道辦事處在法律地位上缺乏作為組織法基石的憲法依據(jù)，也缺少作為“基本法”的街道辦事處組織法依據(jù)。［1］

⒉職能超載。就目前街道辦事處的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況來(lái)看，其性質(zhì)和職能早已不限于《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定的“居民工作”。廣州市自2006年實(shí)施的《廣州市街道辦事處工作規(guī)定》中明確了街道辦事處的工作職責(zé)：居民工作、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)管理和城市管理，相關(guān)的具體規(guī)定達(dá)24項(xiàng)，涉及城市建設(shè)管理、市容衛(wèi)生、綠化美化、民政福利、社居工作、社會(huì)救助、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、人民調(diào)解、信訪、勞動(dòng)就業(yè)、市場(chǎng)物價(jià)、消防安全、社會(huì)治安綜合治理、社會(huì)主義精神文明建設(shè)等方面。從荔灣區(qū)逢源街、海龍街的情況來(lái)看，街道辦事處承擔(dān)的任務(wù)種類繁雜，包括了黨群類、街道事務(wù)類、行政管理類、居民服務(wù)類等日常工作以及“創(chuàng)文”、拆遷安置、大型活動(dòng)等臨時(shí)性工作，其職能已大大超載。

⒊職權(quán)有限。街道辦事處作為城市治理的“神經(jīng)末梢”，在很多工作上雖然名義上規(guī)定擁有協(xié)調(diào)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實(shí)際上則有事權(quán)而無(wú)職權(quán)。因?yàn)榻值擂k事處作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，從法律地位上來(lái)說(shuō)，其不具有完全的行政執(zhí)法權(quán)、行政許可權(quán)和行政管理權(quán)。由于區(qū)政府和街道辦事處的職能關(guān)系比較模糊，區(qū)政府各職能部門將大量的事物“漏”到街道辦事處一級(jí)，街道辦事處卻沒(méi)有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力來(lái)承接，只能按照各職能部門的委托辦事或充當(dāng)行政職能“傳遞者”的角色，最后大多數(shù)工作仍需職能部門去完成。這樣就導(dǎo)致了街道辦事處不僅在財(cái)政和人員編制上受制于上級(jí)政府，而且成了各職能部門的 “干事處”、“突擊隊(duì)”、“施工隊(duì)”、“保潔隊(duì)”、“群眾工作隊(duì)”。［2］

4.自身管理失靈。在社區(qū)服務(wù)模式方面，公共服務(wù)供給大多由政府直接提供，但由于街道辦事處人力、財(cái)力、物力的不足，導(dǎo)致服務(wù)品類不多，專業(yè)性不強(qiáng)，內(nèi)部管理對(duì)象交叉重疊，部門之間、人員之間推諉扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，分工合作變成分家干活。在管理方式上則過(guò)多地依賴突擊式和運(yùn)動(dòng)式管理，而編外人員多，聘用類型繁雜，薪酬不一，忙閑不均，力量分散，也導(dǎo)致管理工作難以形成合力。

（二）廣州市政府的探索

1.政策準(zhǔn)備和經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)上的探索。自上世紀(jì)90年代開始，廣州市政府就著手探索城市管理重心下移的問(wèn)題，并制定了一系列的相關(guān)政策：1998年頒布了《關(guān)于深化城市管理體制改革的決定》，2002年印發(fā)了 《廣東省城市基層管理體制改革工作實(shí)施方案》，隨后又頒布了《關(guān)于加強(qiáng)街道工作的意見》（穗府〔2004〕15號(hào)）、《廣州市關(guān)于加強(qiáng)街道工作意見的實(shí)施辦法》（穗府辦〔2005〕31號(hào)）、《廣州市街道辦事處工作規(guī)定》（廣州市人民政府令2006年第2號(hào)）等政策法規(guī)。同時(shí)，廣州市主要領(lǐng)導(dǎo)還分別于2009年、2010年到香港和新加坡考察學(xué)習(xí)先進(jìn)的城市管理經(jīng)驗(yàn)，提出強(qiáng)化社區(qū)綜合服務(wù)等市政管理思路。

2.市、區(qū)管理工作實(shí)踐上的探索和準(zhǔn)備。2008年，廣州市開始探索把城管中隊(duì)下放到街道，實(shí)質(zhì)性下移城市管理重心。2009年，荔灣區(qū)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和省市有關(guān)部門的要求，結(jié)合自身實(shí)際，在廣州市率先探索街道辦事處管理和服務(wù)體制改革。先后制定了《荔灣區(qū)試點(diǎn)街道管理和服務(wù)體制改革工作方案》、《荔灣區(qū)街道管理和服務(wù)體制改革實(shí)施意見（試行）的通知》，在荔灣區(qū)逢源街、海龍街、金花街進(jìn)行試點(diǎn)工作。2011年1月，荔灣區(qū)對(duì)改革試點(diǎn)進(jìn)行了成功個(gè)案總結(jié)，并決定從2011年3月開始在全區(qū)推廣。

二、城市街道管理體制的改革創(chuàng)新與實(shí)踐——“廣州荔灣模式”

廣州市荔灣區(qū)以“重心下移、規(guī)范管理、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、有償服務(wù)、精簡(jiǎn)高效”為目標(biāo)，以“一隊(duì)伍三中心”為載體，按照“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制，理順區(qū)政府職能部門與街道辦事處的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了政府職能部門專業(yè)執(zhí)法與街道辦事處屬地管理的良性互動(dòng)和有效銜接；實(shí)現(xiàn)了社會(huì)管理與行政事務(wù)辦理、培育社會(huì)組織與實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。

（一）荔灣區(qū)的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

⒈組建“四大機(jī)構(gòu)”，改革創(chuàng)新街道辦事處運(yùn)行載體。在保持荔灣區(qū)街道黨政辦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理科、城市管理科、人口和計(jì)劃生育辦公室等科室不變的情況下，對(duì)街道辦事處所屬行政編制科室、事業(yè)單位科室等機(jī)構(gòu)及其所屬工作人員和職能部門駐街、街道編外人員進(jìn)行整合，在試點(diǎn)街道辦事處建立一支隊(duì)伍，三個(gè)中心。一是建立街道管理綜合執(zhí)法隊(duì)。按照市政府的要求，將城管中隊(duì)下放到街道辦事處進(jìn)行管理，調(diào)整充實(shí)街道綜合執(zhí)法隊(duì)在編人員，形成一支在街道辦事處擁有行政執(zhí)法資格的隊(duì)伍，并接受區(qū)城市管理綜合執(zhí)法分局和街道辦事處雙重管理。實(shí)行條塊結(jié)合、以塊為主的管理體制，主要承擔(dān)政府賦予的行政執(zhí)法與管理責(zé)任。同時(shí)對(duì)各職能部門原有派駐街道的編外人員重新核定人數(shù)，整合后的隊(duì)伍統(tǒng)一稱為“城市管理輔助隊(duì)”，協(xié)助街道管理綜合執(zhí)法隊(duì)開展城市管理工作，履行巡查、守點(diǎn)、告知、協(xié)助、采集報(bào)送信息的職責(zé)。二是建立街道社區(qū)管理中心。整合原街道勞動(dòng)和社會(huì)保障服務(wù)中心、出租屋管理服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)中心的對(duì)外服務(wù)等窗口，建立街道社區(qū)管理中心。主要負(fù)責(zé)失業(yè)登記、推薦就業(yè)、社會(huì)救助、計(jì)劃生育、退休人員管理、流動(dòng)人口管理、出租屋租賃管理及“兩費(fèi)一稅”征收等工作。三是建立街道社區(qū)綜合服務(wù)中心。在街道社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)上建立街道社區(qū)綜合服務(wù)中心，向社區(qū)居民提供多層次、多方位的服務(wù)。主要包括：面向社區(qū)居民的便民、利民服務(wù)，面向駐區(qū)單位的社會(huì)化服務(wù)，面向困難群眾的社會(huì)救助和福利服務(wù)，面向就業(yè)困難人員、失業(yè)人員的就業(yè)援助和社會(huì)保障服務(wù)。四是建立街道綜治信訪維穩(wěn)中心。按照一個(gè)窗口服務(wù)群眾、一個(gè)平臺(tái)受理反饋、一個(gè)流程調(diào)解到底、一個(gè)機(jī)制考核落實(shí)的運(yùn)作機(jī)制，整合原來(lái)綜治辦、司法所、信訪辦等職能，建立街道綜治信訪維穩(wěn)中心，構(gòu)建大綜治工作格局。綜治信訪維穩(wěn)中心負(fù)責(zé)綜治、維穩(wěn)、信訪等工作，落實(shí)社會(huì)治安聯(lián)合防控、矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)解、重點(diǎn)工作聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)、突出問(wèn)題聯(lián)合治理、基層平安聯(lián)合創(chuàng)建、流動(dòng)人口聯(lián)合管理服務(wù)的“六聯(lián)”工作機(jī)制。

改革后，城市管理重心下移有了實(shí)質(zhì)性載體：一是在職能方面，將直接面向群眾的管理服務(wù)平臺(tái)集中到“四大機(jī)構(gòu)”，街道社會(huì)管理和公共服務(wù)的大執(zhí)法、大服務(wù)、大綜治格局逐漸清晰。二是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，創(chuàng)造性地組建了“四大機(jī)構(gòu)”，并將多支隊(duì)伍整合，作為大部制改革的延伸，街道辦事處“大機(jī)構(gòu)”架構(gòu)基本形成，為街道辦事處下一步繼續(xù)精簡(jiǎn)科室做了準(zhǔn)備。三是管理力度上，城管執(zhí)法中隊(duì)下移至街道辦事處，街道辦事處有了一定的行政執(zhí)法權(quán)；社區(qū)服務(wù)、編外人員等經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一撥付后，街道辦事處的財(cái)力、人力、物力等實(shí)力大大增強(qiáng)；街道辦事處根據(jù)工作需要可打破原有科室和輔助隊(duì)員工作職責(zé)的配置，更容易集中力量完成工作任務(wù)。

⒉規(guī)范人員管理。根據(jù)“人隨事走”的原則，以“減員增效、提高待遇、把事辦好”為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)街道辦事處編外人員管理實(shí)行“三統(tǒng)一”，即統(tǒng)一總量控制、②根據(jù)街道的地域面積、人口數(shù)量、居委會(huì)情況確定街道聘用編外合同制人員（承擔(dān)管理職能的輔助人員）的數(shù)額（以I表示），計(jì)算公式如下：I＝F×25%＋W×45%＋K×30%。 以街道的轄區(qū)面積（平方公里，參數(shù)以F表示）、人口數(shù)量（萬(wàn)人，含戶籍人口、常住流動(dòng)人口，參數(shù)以W表示）、居委會(huì)數(shù)量（個(gè)，參數(shù)以K表示）為計(jì)算指標(biāo)。統(tǒng)一工資福利標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一整合。經(jīng)過(guò)改革，一是減少了編外人員數(shù)量，降低了人力成本。雖然個(gè)別街道辦事處在過(guò)渡期還繼續(xù)自籌經(jīng)費(fèi)聘用區(qū)財(cái)政不承擔(dān)的 “編外人員”，但根據(jù)改革方案顯示，三個(gè)街道辦事處總共減少編外人員346人，比原來(lái)人數(shù)減少了約60%，為街道辦事處降低人力成本指明了方向。二是提高和統(tǒng)一了待遇，調(diào)動(dòng)了編外人員工作的積極性。按照區(qū)財(cái)政統(tǒng)一核撥、比原來(lái)要多的原則下，每人每年財(cái)政核撥3.26萬(wàn)元，解決了改革前編外人員收入不均、收入較低等問(wèn)題。

⒊推進(jìn)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)供給多元化。荔灣區(qū)通過(guò)向社會(huì)公開招標(biāo)、街道辦事處組建社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等方式，將部分公共服務(wù)交由具有相應(yīng)資質(zhì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)承辦。目前，向社會(huì)組織購(gòu)買的服務(wù)主要集中于助老服務(wù)、慈善救助、殘障康復(fù)、青少年輔導(dǎo)、婚姻家庭輔導(dǎo)、社區(qū)戒毒和再就業(yè)指導(dǎo)等領(lǐng)域，已形成了“項(xiàng)目制”、“招標(biāo)制”等多種運(yùn)作形式。社區(qū)服務(wù)正在從以政府直接提供為主逐步轉(zhuǎn)向購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的方式。

⒋推進(jìn)網(wǎng)格化管理，提升城市基層管理水平。以社區(qū)居委會(huì)為單位將街道分為若干網(wǎng)格片區(qū)，每個(gè)網(wǎng)格明確1－2名管理輔助隊(duì)員，負(fù)責(zé)信息的搜集、反饋和傳輸，實(shí)行定崗、巡查、報(bào)告制度。對(duì)重點(diǎn)區(qū)域，按照“定崗與流動(dòng)相結(jié)合”的原則，組織街道管理人員與職能部門執(zhí)法人員定期巡回檢查，確保網(wǎng)格管理的觸角覆蓋到社區(qū)的每一個(gè)角落，實(shí)現(xiàn)片區(qū)內(nèi)各種管理信息的互通與共享。

（二）改革過(guò)程中存在的問(wèn)題和困難

⒈“三定”有待進(jìn)一步探索。一是在街道職能方面。雖然對(duì)“四個(gè)機(jī)構(gòu)”的職能進(jìn)行了整合，但是對(duì)區(qū)、街關(guān)系和街、居關(guān)系未做深入探索，“四個(gè)機(jī)構(gòu)”職能本身還存在職責(zé)交叉等問(wèn)題，有待進(jìn)一步規(guī)范。二是在機(jī)構(gòu)方面?！耙魂?duì)伍三中心”以管理、服務(wù)、綜治、執(zhí)法“四位一體”的職能定位而設(shè)置，加上黨群等序列工作，基本包括了《廣州市街道辦事處工作規(guī)定》中的“居民工作、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)管理和城市管理”四大職能，但其他職能科室依然存在，有職能重疊、重復(fù)和增加辦事層級(jí)之嫌。三是編外人員改革不徹底。因?yàn)槁毮艹d問(wèn)題依然存在，街道不得不繼續(xù)聘用未被區(qū)政府財(cái)政統(tǒng)一承擔(dān)的“編外人員”，導(dǎo)致改革前后的人力成本改變不大。

⒉改革面臨法律法規(guī)依據(jù)困境。一是街道辦事處作為政府派出機(jī)關(guān)，在《憲法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》、《城市街道辦事處組織條例》及廣州市有關(guān)街道辦事處的規(guī)定中，都未對(duì)街道辦事處的行政執(zhí)法權(quán)以及完全的行政管理權(quán)、行政許可權(quán)等作詳細(xì)規(guī)定，因此，街道辦事處的行政執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)需要尋找組織法依據(jù)，以規(guī)范行政執(zhí)法、行政管理責(zé)任主體。在全國(guó)逐步推進(jìn)減少政府層級(jí)改革和推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的大背景下，街道管理走向關(guān)系重大。二是職能部門的獨(dú)立性和專業(yè)性受到影響。城市執(zhí)法、安全監(jiān)察、勞動(dòng)監(jiān)察等都是政府序列的專業(yè)職能部門管理機(jī)構(gòu)，從中央到地方有著嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)范。改革后，這些職能部門在街道辦事處聘用的成員都被整合，會(huì)出現(xiàn)街道辦事處實(shí)際工作與自身職責(zé)不一致的現(xiàn)象。城市執(zhí)法輔助隊(duì)員可能從事出租屋巡查、安全監(jiān)察等工作；出租屋管理人員可能上街輔助執(zhí)法、到企業(yè)進(jìn)行勞動(dòng)監(jiān)察。在相應(yīng)的規(guī)范未出臺(tái)之前，由非專業(yè)的工作人員從事專業(yè)的輔助執(zhí)法和輔助管理工作，行政執(zhí)法和行政管理工作的權(quán)威性和專業(yè)性會(huì)受到質(zhì)疑。同時(shí)，職能部門也難以對(duì)工作人員進(jìn)行指導(dǎo)、培訓(xùn)、約束和管理。

⒊管理制度不完善。一是“四大機(jī)構(gòu)”與職能部門對(duì)接難。因街道辦事處將市、區(qū)職能部門駐街人員進(jìn)行整合，難免出現(xiàn)職能部門與街道工作人員對(duì)口問(wèn)題以及工作任務(wù)、開會(huì)、考核等 “撞車”的問(wèn)題。二是信息平臺(tái)急需整合。各項(xiàng)職能部門使用的信息平臺(tái)不同，影響了信息共享和工作效率。三是管理有待進(jìn)一步規(guī)范。改革初期，工作人員制服、臺(tái)賬、報(bào)表等都不統(tǒng)一，在工作過(guò)程中容易讓上級(jí)部門和群眾產(chǎn)生誤解。四是工作人員能力有待拓展。改革后編外人員需從事多個(gè)專業(yè)種類的工作，而每個(gè)種類的工作都有自己的規(guī)范和要求，如何讓編外人員適應(yīng)“一專多能”的工作局面也需完善相關(guān)制度。

⒋社區(qū)自治功能有待進(jìn)一步發(fā)揮?！敖志芋w系”是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的比較穩(wěn)固的城市基層治理體系。改革中對(duì)于街道與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系以及社區(qū)自治功能的發(fā)揮雖有一定的設(shè)計(jì)，但仍然欠缺深層次的實(shí)踐和探索。居委會(huì)作為街居體系的重要組成部分不應(yīng)被忽視。

⒌政府購(gòu)買服務(wù)不規(guī)范。在社區(qū)綜合服務(wù)中心的運(yùn)作模式中，政府組織以項(xiàng)目管理和購(gòu)買服務(wù)的方式向社會(huì)招投標(biāo)，社會(huì)組織通過(guò)競(jìng)投取得服務(wù)項(xiàng)目的承辦權(quán)進(jìn)而開展相應(yīng)的工作。目前，購(gòu)買服務(wù)在購(gòu)買項(xiàng)目、購(gòu)買招標(biāo)、資質(zhì)審核、考核評(píng)估等方面，在區(qū)一級(jí)政府的層面還沒(méi)有具體的程序和標(biāo)準(zhǔn)。各街道辦事處各自進(jìn)行探索實(shí)踐，不利于區(qū)政府公共服務(wù)專項(xiàng)資金的預(yù)算、撥付、審計(jì)、監(jiān)督及使用。

三、完善我國(guó)城市街道辦事處管理體制的建議

街道辦事處管理體制改革是政府體制改革和社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)重要組成部分，它需要在區(qū)、街層面重新定位政府的角色，使政府治理的觀念、結(jié)構(gòu)、方式和方法得到根本變革，使政府的內(nèi)部組織、運(yùn)作程序及與外部的關(guān)系得到重新調(diào)整，從而建構(gòu)一個(gè)有回應(yīng)力、有效率、負(fù)責(zé)任、具有更高服務(wù)質(zhì)量的政府。對(duì)此，筆者有以下幾點(diǎn)思考：

（一）尊重公共管理規(guī)律，堅(jiān)定街道辦事處管理體制改革方向

街道辦事處管理體制改革是城市基層政府治理變革、社會(huì)管理創(chuàng)新的必然要求，必須尊重公共管理規(guī)律，探索街道管理體制改革的方法。當(dāng)前，公民社會(huì)是現(xiàn)代民主政治制度的社會(huì)基礎(chǔ)，它相應(yīng)要求與公民直接接觸的政府代表、政府的“一線指揮部”——街道辦事處，在職能上注重公共服務(wù)和社會(huì)管理，注重重心下移，處理好區(qū)、街關(guān)系；在政府與社會(huì)關(guān)系處理上注重公民自治和社會(huì)力量的參與，注重多元化治理，處理好街道與居委會(huì)的關(guān)系；在自身管理上，注重大機(jī)構(gòu)、大格局、多元化、專業(yè)化、高效化運(yùn)作，注重運(yùn)作方式的社會(huì)化，處理好街道辦事處內(nèi)部各要素之間的關(guān)系。

（二）合理轉(zhuǎn)變政府職能，更加注重公共服務(wù)和社會(huì)管理

一般來(lái)說(shuō)，政府管理的事情越多，管理方法越細(xì)，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備則越多，行政成本則越高，行政效能隨之會(huì)受到影響。反之，成本就會(huì)降低，效能就會(huì)提高。《廣州市街道辦事處工作規(guī)定》明確了街道辦事處的工作職責(zé)是居民工作、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)管理和城市管理。但在實(shí)際工作中改革后的街道辦事處仍然需要做大量的行政事務(wù)性工作。因此，隨著改革的深入，市、區(qū)應(yīng)對(duì)街道辦事處社會(huì)管理和公共服務(wù)等實(shí)質(zhì)性工作在政策上、人財(cái)物上進(jìn)行傾斜，行政性事務(wù)則應(yīng)逐漸回歸職能部門。只有使街道職能產(chǎn)生根本性轉(zhuǎn)變，考核評(píng)比、臺(tái)賬、報(bào)表、報(bào)告、會(huì)議才會(huì)減少，街道辦事處才能有更多的人力、財(cái)力、精力做好公共服務(wù)和社會(huì)管理工作。

（三）理順區(qū)、街、居關(guān)系，重構(gòu)街道辦事處管理框架

大部制改革是黨的十七大報(bào)告中確定的政府機(jī)構(gòu)改革方向，街道辦事處作為政府層級(jí)管理機(jī)構(gòu)的延伸，其向大機(jī)構(gòu)方向發(fā)展是改革的必然趨勢(shì)。

⒈建立“社會(huì)和社區(qū)發(fā)展”機(jī)構(gòu)。針對(duì)當(dāng)前國(guó)家越來(lái)越重視社會(huì)管理和社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新的實(shí)際，在市、區(qū)層面，參考北京、深圳等地的做法，可在市（區(qū)）委辦、政府辦或民政部門以掛靠形式設(shè)立專門改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——“社會(huì)和社區(qū)發(fā)展辦公室”。條件成熟時(shí)，可將與社會(huì)、社區(qū)建設(shè)和發(fā)展相關(guān)的部門職責(zé)整合，成立政府組成部門——“社會(huì)和社區(qū)發(fā)展局（委員會(huì)）”，專門管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和考核社會(huì)管理和街道、居委、經(jīng)濟(jì)聯(lián)社工作。

⒉繼續(xù)深化街道辦事處“大機(jī)構(gòu)”改革方向。街道辦事處應(yīng)以建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分框架的“大機(jī)構(gòu)”為目標(biāo)，繼續(xù)撤銷、合并一些科室，由街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)班子、科室負(fù)責(zé)人等組成委員會(huì)，面向公共部門，作為街道辦事處決策機(jī)構(gòu)；整合街道辦事處黨工委、辦事處機(jī)構(gòu)，成立面向社會(huì)和私人部門的綜合職能較強(qiáng)、人力資源充沛的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化街道辦事處執(zhí)行區(qū)政府職能部門任務(wù)的能力；優(yōu)化居委會(huì)工作和監(jiān)督、考評(píng)機(jī)制，建立包括職能部門、自身測(cè)評(píng)、群眾監(jiān)督在內(nèi)的對(duì)街道辦事處的360度監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。從而形成以下街道管理架構(gòu)：一個(gè)核心，即黨的領(lǐng)導(dǎo)；雙重動(dòng)力，即政府推進(jìn)和社會(huì)推進(jìn)；三個(gè)重點(diǎn)，即社區(qū)自治、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)管理；四大治理主體，即政府、居委、NGO、市場(chǎng)；五大科室，即黨政辦公室、城市綜合執(zhí)法隊(duì)、綜治信訪維穩(wěn)中心、社區(qū)綜合管理中心、社區(qū)綜合服務(wù)中心（即將黨委、人大、政協(xié)、群團(tuán)、居委指導(dǎo)等職責(zé)并入黨政辦；將經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理、城市管理、人口和計(jì)劃生育等機(jī)構(gòu)以及其他街屬事業(yè)單位并入“一隊(duì)伍三中心”）。如圖所示。

（四）注重法規(guī)政策配套，為街道辦事處改革建章立制

⒈無(wú)論在國(guó)家層面還是市區(qū)層面，都應(yīng)繼續(xù)完善有關(guān)城市街道辦事處的相關(guān)規(guī)定。應(yīng)在考慮政府層級(jí)和機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，對(duì)街道辦事處職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制進(jìn)行新的規(guī)定。建議各城市選擇符合自身實(shí)際的街道社區(qū)管理模式，無(wú)論是虛區(qū)實(shí)街還是保持現(xiàn)有體制不變的區(qū)街，只要是有利于政府效能和公共服務(wù)質(zhì)量提高，都應(yīng)鼓勵(lì)探索，為街道辦事處管理體制改革建章立制奠定基礎(chǔ)并提供法律依據(jù)。

⒉由組織部門或區(qū)委辦、區(qū)府辦組成直接指導(dǎo)改革的機(jī)構(gòu)。因?yàn)榻值拦芾眢w制改革涉及到黨委、政府、群團(tuán)、居委等多個(gè)主體之間的關(guān)系，一般由政府部門作為牽頭部門與綜治維穩(wěn)、執(zhí)法、財(cái)政等部門協(xié)調(diào)，會(huì)超出其業(yè)務(wù)范圍，且從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于改革的深入推進(jìn)。

⒊跟進(jìn)改革配套措施。街道管理體制改革需在橫向?qū)用媾c經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革配套進(jìn)行，從縱向?qū)用嫔媳仨毰c市區(qū)、居委改革配套進(jìn)行，使改革既有利于市區(qū)政府的宏觀管理，又有利于充分發(fā)揮街居的積極性和加強(qiáng)基層民主建設(shè)。市、區(qū)職能部門則應(yīng)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及政府工作等各方面制定配套措施。

（五）堅(jiān)持“一多三?！?，優(yōu)化公共服務(wù)供給

⒈供給方式上堅(jiān)持多元。政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)不是政府采購(gòu)，而重點(diǎn)在于轉(zhuǎn)變觀念和供給方式，主要體現(xiàn)在充分利用市場(chǎng)和社會(huì)的力量，推行公共服務(wù)的社會(huì)化，建立公私合作伙伴關(guān)系。對(duì)可以社會(huì)化的服務(wù)，街道辦事處和其所屬事業(yè)單位、民間組織、社會(huì)機(jī)構(gòu)之間可以通過(guò)建立契約關(guān)系、項(xiàng)目委托等形成“委托——代理”、“采購(gòu)——提供”、“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”等有償、低償或志愿服務(wù)的供給方式，多元供給社區(qū)服務(wù)。對(duì)于社會(huì)化條件還不成熟、不可行或社會(huì)不愿意從事的服務(wù)，可以繼續(xù)采取措施提高由政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量。

⒉在供給原則上堅(jiān)持專業(yè)、專注和專項(xiàng)。在專業(yè)方面，一方面要鼓勵(lì)NGO和社會(huì)力量在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、心理咨詢、勞動(dòng)培訓(xùn)、環(huán)境衛(wèi)生、治安等方面建立一批專業(yè)機(jī)構(gòu)，形成高品質(zhì)的服務(wù)技術(shù)、服務(wù)設(shè)施、服務(wù)流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)文化。另一方面要吸納各行業(yè)的專業(yè)人才和大中專學(xué)生組建一支能夠提供公共服務(wù)的高素質(zhì)專業(yè)人才隊(duì)伍。在專注方面，職能部門和街道辦事處在提供公共服務(wù)時(shí)要更加關(guān)注那些與居民生活關(guān)系密切、群眾要求迫切的社區(qū)文化、體育、衛(wèi)生、教育、法律、社會(huì)福利等服務(wù)項(xiàng)目，逐漸從繁瑣的行政事務(wù)和管理事務(wù)中擺脫出來(lái)。在專項(xiàng)方面，對(duì)公共服務(wù)要實(shí)施“項(xiàng)目化”管理。一是做好短中遠(yuǎn)規(guī)劃。政府財(cái)政預(yù)算應(yīng)與公共服務(wù)對(duì)接，預(yù)留出突發(fā)情況的公共服務(wù)專項(xiàng)資金，做到專款專用。二是要制定一系列關(guān)于購(gòu)買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、程序。三是要做好考核。應(yīng)組建由專家、居民、政府等各方組成的評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)每項(xiàng)服務(wù)的效率、效益和成本做好評(píng)估，做到公開、公平、公正。

（六）處理好街居關(guān)系，提升社區(qū)自治能力

為更好地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)居民“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”，街道辦事處管理體制改革要注重理順街道辦事處與居委會(huì)的關(guān)系。在指導(dǎo)思想上，居委會(huì)作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾自治組織，既不能行政化，也不能去行政化。在具體事務(wù)上，應(yīng)該盡量減少行政事務(wù)性工作，讓居委會(huì)有更多的空間從事居民工作。在居委會(huì)自身管理上，應(yīng)明確職責(zé)，重新定位街居關(guān)系，鼓勵(lì)和引導(dǎo)業(yè)主委員會(huì)等民間組織和社會(huì)力量的發(fā)展，建立社區(qū)事務(wù)分類、民主議事、社區(qū)考評(píng)、社區(qū)精英鼓勵(lì)、青少年參與等制度和機(jī)制，考量建設(shè)“利益社區(qū)”［3］（p16）的可能性，調(diào)動(dòng)群眾參與社區(qū)管理的積極性，增強(qiáng)主人翁責(zé)任感，配合街道改革，進(jìn)一步規(guī)范街居關(guān)系。

（七）健全管理機(jī)制，提升街道辦事處管理效能

⒈健全管理制度和管理方式。要繼續(xù)完善管理制度，使街道辦事處管理逐步走上制度化、規(guī)范化的管理軌道。在管理主體上，要從單純重視政府作用向社會(huì)共同治理轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的社會(huì)管理向現(xiàn)代社會(huì)“治理”轉(zhuǎn)變。在管理方式上，要從偏重管制控制向更加重視服務(wù)、重視協(xié)商、協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，妥善化解社會(huì)矛盾。在管理環(huán)節(jié)上，要從偏重事后處置向更加重視源頭治理轉(zhuǎn)變，使社會(huì)管理關(guān)口前移。

⒉健全對(duì)“人”的管理。一是要加強(qiáng)公務(wù)員、事業(yè)人員和編外人員的交流。建議對(duì)新提拔的干部可派其到社區(qū)管理工作一線交流學(xué)習(xí)，編外人員可適當(dāng)?shù)浇值擂k事處行政、事業(yè)崗位上工作學(xué)習(xí)。二是對(duì)編外人員的使用應(yīng)建立專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制，對(duì)于優(yōu)秀的編外人員可考慮優(yōu)先進(jìn)入街道辦事處編制內(nèi)工作。三是在人員素質(zhì)上，要加大培訓(xùn)力度，充分發(fā)揮基層黨校、行政學(xué)校的培訓(xùn)學(xué)習(xí)主陣地作用，通過(guò)形式多樣、內(nèi)涵豐富的培訓(xùn)，著力提升工作人員的專業(yè)能力、綜合素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力。

⒊完善管理信息平臺(tái)。城市管理網(wǎng)格化對(duì)電子監(jiān)控設(shè)備、各類信息資源共享以及網(wǎng)絡(luò)高速公路建設(shè)要求較高。一方面，要把每個(gè)網(wǎng)格安裝電子監(jiān)控設(shè)備作為城市基層管理水平提升的關(guān)鍵性要素來(lái)對(duì)待。另一方面，要加大技術(shù)、資金投入力度；做好協(xié)調(diào)工作，把出租屋、計(jì)劃生育、勞動(dòng)監(jiān)察、安全監(jiān)察、城管執(zhí)法等信息平臺(tái)整合統(tǒng)一，以利于系統(tǒng)掌握城市管理的各類信息，推動(dòng)網(wǎng)格化管理進(jìn)程。

［1］張勁華.街道辦事處職能發(fā)展趨勢(shì)探討［D］.東北師范大學(xué)公共管理專業(yè)碩士畢業(yè)論文，2008.24.

［2］岳佳坤.廣州街道辦事處職能問(wèn)題研究——以石牌街和詩(shī)書街為例［D］.暨南大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2009.29.

［3］（澳）布萊恩·多萊里等.重塑澳大利亞地方政府［M］.北京大學(xué)出版社，2008.

（責(zé)任編輯：牟春野）

Innovation and Practice of Community Management System——Case Study Report in Reference to Liwan District in Guangzhou City

Li Haifeng

Innovation and practice of community management system is an important measure for urban grassroots governance and social innovative management，with the problems such as indefinite law status of community，function overloading，power limited，position embarrassing，self－control failure etc.The reform of community management and service system of Liwan District in Guangzhou city which aims to define the responsibility of community（district，street，committee）with “one team three centers” as a carrier devotes to recasting the structure of community management，regulating the management of supernumerary，improving the government purchasing and networking process and a lot of precious experience has been gathered and accumulated.But research and improvement shall be still conducted in respect of function shift，merits of reform，public service supply，management system and，community autonomy ect.

community management system；innovation；one team three centers；Liwan District in Guangzhou city

D035

A

1007－8207（2011）06－0019－05

2011－03－04

李海峰 （1982—），男，湖南新寧人，廣州市委黨校荔灣分校教師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)檎芾砼c公共政策。

本文系2010年廣州市荔灣區(qū)重點(diǎn)調(diào)研課題 “廣州市街道管理體制改革探析”的階段性成果。