□王保漢 康洪乾 張奇

對海南保障性安居工程用地保障的思考

□王保漢 康洪乾 張奇

20 11年是海南保障性安居工程建設(shè)快馬加鞭的一年。今年全省計劃建設(shè)城鎮(zhèn)各類保障性住房9.26萬套，省財政同時安排了7.68億元補貼資金。在實施的過程中，國土資源管理部門的主要職責(zé)是科學(xué)編制供地計劃，全力抓好計劃實施管理，確保保障性安居工程用地“依法依規(guī)、應(yīng)保盡保”。要想確保海南省保障性安居工程建設(shè)合法、及時落地，就必須在落實項目用地選址、落實征地拆遷、落實用地計劃指標(biāo)、落實用地手續(xù)（包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批手續(xù)和土地供應(yīng)手續(xù)）等“四個落實”上下功夫。而在具體工作的實施落實中出現(xiàn)的一些問題和狀況，也亟待決策部門的思考與解決。

海南保障性安居工程用地的現(xiàn)行政策

（一）科學(xué)編制保障性安居工程用地供應(yīng)計劃。根據(jù)市縣經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r以及省級住建部門下達的保障性安居工程建設(shè)任務(wù)，分類測算占地面積，合理確定保障性安居工程用地供應(yīng)總量及結(jié)構(gòu)，科學(xué)安排保障性安居工程用地在空間上的分布和在不同時段的數(shù)量。同時確保保障性住房用地總量滿足三類住房占比不低于城市住房供地總量70%的要求。

（二）單列保障性安居工程用地指標(biāo)。

省級國土部門在下達新增建設(shè)用地年度計劃中，將保障性安居工程用地指標(biāo)單列出來，方便了管理和監(jiān)管，做到應(yīng)保盡保，及時供應(yīng)。

（三）保障性安居工程用地的多種供地方式。廉租房和經(jīng)濟適用房用地實行行政劃撥方式供應(yīng)；城市和國有工礦棚戶區(qū)、林區(qū)棚戶區(qū)、墾區(qū)危房改造原則上實行原址改造，盡量安排使用存量建設(shè)用地，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，完善服務(wù)功能，節(jié)約集約用地。對其中確屬保障性住房建設(shè)所需的用地，以劃撥方式供地；以“限房價、競地價”方式出讓土地使用權(quán)的，以掛牌或拍賣方式出讓政策性住房用地；對于配套保障性安居工程建設(shè)的商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性設(shè)施用地，必須實行有償使用，嚴(yán)格堅持以招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式供地；探索以劃撥和出讓方式供應(yīng)公共租賃住房用地。

（四）商品住房用地中配建保障性住房。鼓勵有條件的地區(qū)出讓土地使用權(quán)時，在商品住房用地中配建一定數(shù)量的保障性住房，由國土部門會同建設(shè)、規(guī)劃、房管等部門限定擬出讓宗地配建保障性住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、套數(shù)、回購價格、收回條件及土地面積分?jǐn)傓k法等作為土地出讓條件，組織實施掛牌或拍賣，并將競得人承諾配建的保障性住房事項一并寫入成交確認(rèn)書和出讓合同。

影響海南保障性安居工程用地保障的問題

保障性安居工程用地保障是一個牽涉多部門“鏈?zhǔn)健苯唤拥慕恿ο到y(tǒng)工程，需要各級政府以及全社會共同給力。其中主要涉及政府部門的拆遷補償、住房建設(shè)部門的住房計劃、規(guī)劃部門的規(guī)劃報建、財政部門的資金支持、國土部門的用地指標(biāo)調(diào)劑和土地供應(yīng)政策等。受現(xiàn)實層面和制度層面的不同因素影響，目前海南省保障性安居工程用地供應(yīng)問題不一，具體歸納為以下七點：

（一）市縣保障性安居工程建設(shè)計劃下達較晚，而保障性安居工程用地供應(yīng)周期較長，落實計劃壓力大。保障性安居工程建設(shè)計劃實行自上而下的分解模式，國家層面計劃每年年初確定，逐級下達到市縣要到2月底。而國土部門再根據(jù)建設(shè)計劃中要求的年度新開工的項目來編制《保障性安居工程用地供應(yīng)計劃》，并與建設(shè)部門充分溝通協(xié)調(diào)落實到地塊，時間上已是3、4月份了。后期還要涉及規(guī)劃報建條件、征地拆遷安置、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、供地手續(xù)辦理等一系列工作。而海南省要求9月底前全面完成當(dāng)年保障性安居工程用地供應(yīng)工作，這對國土部門來說壓力較大。

（二）供地計劃缺乏科學(xué)性和前瞻性，計劃趕不上變化。各市縣在編制《保障性安居工程用地供應(yīng)計劃》時，有的委托有一定資質(zhì)的技術(shù)單位編制，有的組織國土部門工作人員自行編制，質(zhì)量參差不齊。部分市縣存在計劃用地過大、供地計劃落實不暢、地塊選址不合理、計劃編制不科學(xué)等種種問題?；蛞蛞?guī)劃調(diào)整、配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善等導(dǎo)致項目選址發(fā)生變更，造成供地計劃執(zhí)行過程中保障性安居工程供地受阻，出現(xiàn)“項目等地”的尷尬局面。

（三）保障性安居工程建設(shè)用地計劃指標(biāo)單列政策落而不實，新增用地指標(biāo)吃緊。按照國土資源部的統(tǒng)一要求，從2011年開始，海南在下達土地利用年度計劃指標(biāo)時，對保障性安居工程用地項目進行單列，足額保證用地指標(biāo)。但在實際操作中，部分市縣以招商引資、保障重點項目落地為名，占用保障房新增建設(shè)用地指標(biāo)，再申請調(diào)整保障性安居工程用地計劃，重新向上級部門申請新增建設(shè)用地指標(biāo)用于保障房建設(shè)，導(dǎo)致保障性安居工程用地建設(shè)用地指標(biāo)緊張，影響土地供應(yīng)和保障性安居工程建設(shè)。

（四）政府、農(nóng)民“同臺博弈”，征地拆遷難度大。近年來，人民生活消費水平普遍提高，征地補償標(biāo)準(zhǔn)依然偏低，這所帶來的“剪刀差”致使農(nóng)民不愿“簽字畫押”。經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)民進場阻撓動工、暴力抗拆遷等情形，導(dǎo)致供應(yīng)的土地“地凈人不凈”。

（五）供地計劃面積與建設(shè)計劃數(shù)量并非一一對應(yīng)，數(shù)據(jù)“打架”現(xiàn)象時有發(fā)生。保障性安居工程建設(shè)一般是分期建設(shè)，而保障性安居工程用地供應(yīng)多采取一次性供應(yīng)。土地供應(yīng)從編制計劃到落實供地的過程中手續(xù)繁多、涉及部門廣、持續(xù)周期長、部分保障性安居工程供地落實慢，甚至跨年度供地。編制的供地計劃既包括今年要建設(shè)的保障房用地部分，也包括明年及以后要建設(shè)的保障房用地，國土部門和建設(shè)部門掌握數(shù)據(jù)很難一致，經(jīng)常出現(xiàn)自說自話、“數(shù)據(jù)打架”的現(xiàn)象。

（六）用地審批滯緩。年度保障性安居工程用地任務(wù)重、時間緊，而市縣國土部門人員編制有限、工作人員少。加上部分市縣工作人員業(yè)務(wù)不熟，導(dǎo)致部分市縣保障房項目用地報批材料收集整理較慢、用地審批不及時。部分市縣存在保障房已開工建設(shè)，但用地尚未經(jīng)過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，或尚未依法辦理供地手續(xù)的情形。

（七）資金落實難影響土地征收。保障性安居工程建設(shè)是國家的重大民生工程、和諧工程、維穩(wěn)工程，與國家房地產(chǎn)調(diào)控政策密切相關(guān)，需要資金投入量大。而在實際實施過程中，國家財政配套的資金往往“杯水車薪”，市縣政府財力又有限，加上征地補償成本不斷提高，導(dǎo)致土地征收進度慢，影響土地供應(yīng)，難以確保保障性安居工程及時開工建設(shè)。

落實保障性安居工程用地保障的建議

（一）完善保障性安居工程用地供應(yīng)計劃編制。一是保障性安居工程建設(shè)計劃要及早下達，確保下一年度的土地利用年度計劃、保障性安居工程供地計劃及相關(guān)政策能在年初同步，形成切實有效的工作聯(lián)動機制；二是將保障性安居工程用地供應(yīng)計劃納入住房用地供應(yīng)計劃，并與保障性安居工程建設(shè)計劃、土地利用總體規(guī)劃、城市控制性詳細(xì)規(guī)劃、土地利用年度計劃等相協(xié)調(diào)；三是國土部門要提前謀劃今后3至5年的保障房用地需求，統(tǒng)籌考慮使用保障房用地計劃指標(biāo)。按照集約節(jié)約用地的原則，早謀劃、早動手、早準(zhǔn)備，統(tǒng)籌各年度、分區(qū)域保障性安居工程用地供應(yīng)；四是編制保障性安居工程用地供應(yīng)計劃時，充分結(jié)合海南東、中、西線市縣實際，選擇一部分地塊作為備選區(qū)塊，遇到規(guī)劃選址變更、規(guī)劃條件調(diào)整時，及時啟動備選區(qū)塊的調(diào)整更換工作；五是建立計劃動態(tài)調(diào)整機制，保障性安居工程用地供應(yīng)計劃要及時修編；六是計劃編制要有科學(xué)性和前瞻性。從方便群眾生活、有利于就業(yè)的需要出發(fā)，優(yōu)先選址位置好、環(huán)境優(yōu)、基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的可利用地塊納入計劃。

（二）進一步完善土地利用年度計劃執(zhí)行動態(tài)調(diào)整機制。實行保障性安居工程建設(shè)用地指標(biāo)“單列下達、單線管理、單項使用、單獨考核”四管齊下，促進差別化管理。建議國家在下達土地利用年度計劃指標(biāo)時，根據(jù)年度保障性安居工作建設(shè)任務(wù)分解下達情況，明確各地保障性安居工程用地計劃指標(biāo)數(shù)量及其分類，單列下達，專項使用，單項考核管理。同時，將保障性安居工程建設(shè)用地計劃指標(biāo)執(zhí)行情況考核寫入《海南省土地利用年度計劃執(zhí)行情況考核辦法》，依據(jù)保障性安居工程建設(shè)用地指標(biāo)執(zhí)行情況考核結(jié)果，針對集約節(jié)約用地情況、閑置建設(shè)用地處置用于保障房建設(shè)情況、耕地“占一補一”落實情況等區(qū)別對待，實行土地利用年度計劃獎懲措施，充分體現(xiàn)保障性安居工程用地的差別化管理。

（三）完善征地拆遷工作機制，做到補償安置到位。國土資源管理者要始終把保障民生和維護農(nóng)民合法權(quán)益放在突出位置。按照節(jié)約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的要求加快推進征地制度改革，探索縮小征地范圍途徑和方式，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，拓展安置途徑，妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活，確保被征地農(nóng)民“當(dāng)前生活不下降，長遠(yuǎn)生計有保障”。同時加大宣傳力度，確保群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和發(fā)言權(quán)，積極組織協(xié)商，信息溝通能上能下，做好征地拆遷工作。

（四）保障性安居工程用地供應(yīng)與批而未用土地清理、閑置土地處置、盤活存量土地相結(jié)合。以批而未用土地情況清理為契機，調(diào)整存在困難或問題的批而未供指標(biāo)以及收回土地的用地指標(biāo)優(yōu)先用于保障性安居工程建設(shè)供地。嚴(yán)格按照閑置土地處置規(guī)定對供而未用地排查處置，充分盤活現(xiàn)有存量建設(shè)用地，優(yōu)先用于保障性安居工程供地。

（五）開通保障房供地綠色通道。一是用地報批材料一進入審批程序就標(biāo)注保障性安居工程用地，單獨組件審批，進入綠色通道，盡量縮短審批時間；二是項目選址一經(jīng)確認(rèn)，在沒有拆遷任務(wù)的情況下，可采取邊建邊報的方式，一邊平整土地，一邊組織用地報批材料；三是有條件的市縣政府可組織各相關(guān)部門組成專項審批辦公室，及早啟動，提前介入，主動上門服務(wù)，按項目不同階段指導(dǎo)用地落實；四是保障性安居工程用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報批不落實，或供地手續(xù)不落實的，暫停受理相應(yīng)市縣其他經(jīng)營性項目的用地報批材料。

（六）建立健全體制機制。一是探索儲備保障房用地，編制保障性安居工程建設(shè)用地儲備規(guī)劃，建立保障房用地長效供應(yīng)機制，規(guī)范保障性住房土地儲備工作；二是建立保障性安居工程供地驗收制度，出臺供地驗收辦法等；三是引導(dǎo)企業(yè)進入保障性安居工程建設(shè)事業(yè)，嚴(yán)格土地供應(yīng)及批后監(jiān)管，規(guī)范政企資金流向管理，多渠道籌集資金；四是完善土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)功能，根據(jù)海南特色增加相關(guān)內(nèi)容，如增加“墾區(qū)危房改造”。◎

（作者單位：海南省國土環(huán)境資源廳）

［編輯：王明澤］