班曉娜

（遼寧師范大學，遼寧 大連 116029）

我國財政就業(yè)保障支出水平存在的問題及對策※

班曉娜

（遼寧師范大學，遼寧 大連 116029）

在我國，就業(yè)保障資金主要由政府的財政負擔，財政起到了最終支持者的作用。加大財政在就業(yè)保障支出中的力度，是未來就業(yè)保障發(fā)展的大趨勢之一。然而，我國目前的財政就業(yè)保障支出由于受財政盈余所限，導致財政就業(yè)保障支出水平偏低，阻礙了財政應在就業(yè)保障支出中發(fā)揮的作用。因此，提高財政就業(yè)保障支出水平，是目前提高就業(yè)水平急需解決的關鍵問題。

就業(yè)保障支出；財政支出；財政補貼

溫家寶總理在2011年的政府工作報告中指出，“千方百計擴大就業(yè)。繼續(xù)實施更加積極的就業(yè)政策。今年中央財政擬投入423億元，用于扶助和促進就業(yè)...繼續(xù)把高校畢業(yè)生就業(yè)放在首位，做好重點人群就業(yè)工作。加強職業(yè)技能培訓，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)。加強公共就業(yè)服務，健全統(tǒng)一規(guī)范靈活的人力資源市場。加快就業(yè)信息網(wǎng)絡建設，實現(xiàn)全國互聯(lián)互通”。［1］建立健全財政對就業(yè)的保障體系，強調國家政府的責任，政府財政要負擔起這一職責，必須按照公共財政的要求進一步調整財政支出結構，增加就業(yè)保障支出，這就要求提高財政就業(yè)保障支出水平。所謂財政就業(yè)保障支出水平［2］，指財政就業(yè)保障支出占財政支出總額的比重。隨著我國就業(yè)問題受到越來越多的關注，我國財政就業(yè)保障支出壓力日益增大，需要通過各種途徑加大財政的支付力度來彌補就業(yè)支出所缺資金。國內學者楊宜勇提出，積極的勞動力市場政策離不開財政投入，幫助就業(yè)困難群體創(chuàng)業(yè)和就業(yè)也需要財政投入，通過財政轉移支付解決下崗失業(yè)人員的后顧之憂。［3］盧亮對財政政策的發(fā)展提出了改變國債投資方向，采取適當?shù)呢敹惔胧┨岣哌呺H消費傾向，加大財政對第三產(chǎn)業(yè)和小企業(yè)的投入力度等建議以促進勞動力市場就業(yè)容量的增長。［4］盡管國內的學者在財政支出結構方面進行了研究，但是對財政就業(yè)保障支出水平問題的探討卻不多見，因此，本文對財政就業(yè)保障支出水平這一領域進行了嘗試性探索，考察了我國目前財政就業(yè)保障支出水平存在的諸多問題，并對如何提高財政就業(yè)保障支出水平給出可行性的建議和對策。

一、我國目前財政就業(yè)保障支出水平存在的問題

2011年國務院制定的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）［5］中提到，“堅持把促進就業(yè)放在經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先位置，健全勞動者自主擇業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)相結合的機制，創(chuàng)造平等就業(yè)機會，提高就業(yè)質量，努力實現(xiàn)充分就業(yè)”。“大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)、服務業(yè)和小型微型企業(yè)，千方百計擴大就業(yè)創(chuàng)業(yè)規(guī)模。完善稅費減免、崗位補貼、培訓補貼、社會保險補貼、技能鑒定補貼等政策，促進高校畢業(yè)生、農村轉移勞動力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員就業(yè)。完善和落實小額擔保貸款、財政貼息、場地安排等鼓勵自主創(chuàng)業(yè)政策，促進各類群體創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。建立健全政府投資和重大項目建設帶動就業(yè)機制。完善就業(yè)援助政策，多渠道開發(fā)公益性崗位。鼓勵開展對外勞務合作。”從《綱要》中可以看到，中央政府在加強就業(yè)促進和扶持方面，強調財政補貼作用，但是我國目前財政對就業(yè)扶持的整體水平偏低且存在一定的問題。

1.財政就業(yè)保障支出水平整體偏低。就業(yè)保障資金的籌集和管理需要財政制度支持，更需要調整財政支出結構，逐步財政就業(yè)保障支出，這就要求各級地方政府的財政部門進一步深化財政支出管理改革，嚴格實施部門預算，加大調整財政支出結構，逐步將就業(yè)保障支出占財政支出的比重提高到一個適度的水平。2011年總理的政府工作報告指出，2011年的就業(yè)預期目標是城鎮(zhèn)新增就業(yè)900萬人以上，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率要控制在4.6%以內，為了擴大就業(yè)，今年中央財政擬投入 423億元［6］，《報告》所提到的財政投入的就業(yè)資金，即為中央政府的就業(yè)保障支出資金，它占財政支出的比重是一般意義上的中央財政就業(yè)保障支出水平，它主要包括就業(yè)補助和國有企業(yè)職工下崗補助。如果按照這一統(tǒng)計標準統(tǒng)計，2003年，我國GDP增長率為10%，財政就業(yè)保障支出額為267.90億元，占財政支出總額比重為1.09%，占GDP比重為0.20%。到2005年，財政就業(yè)保障支出額為339.48億元，占GDP比重提高到0.19%，顯然現(xiàn)階段我國一般意義上的財政就業(yè)保障支出水平整體是偏低的。

2.與其他國家相比我國的財政就業(yè)保障支出水平也較低。在國際上，主要市場經(jīng)濟國家中勞動力市場公共支出占政府主要支出可以看作是財政社會保障支出水平。表1數(shù)據(jù)顯示，部分市場經(jīng)濟國家的失業(yè)率比較高，均超過了4%，甚至有的國家超過8%，但是，歐洲部分國家財政就業(yè)保障支出水平都在4%以上，并且，就業(yè)支出占GDP的比例超過了2%，只有美國、英國、日本三個國家的財政就業(yè)保障支出水平比較低，但是就業(yè)支出占GDP的比例也超過了5%。不難看出，與市場經(jīng)濟國家相比，我國目前的財政就業(yè)保障支出水平在世界范圍內比較也是偏低的，2003年，我國的財政就業(yè)保障水平僅為1.09%，比丹麥少了6.93個百分點，比美國少了0.71個百分點。

主要的市場經(jīng)濟國家就業(yè)保障支出水平比較高的原因在于，一是人均GDP比較高，2005年，我國人均GDP為1740美元，而同期的芬蘭為38550美元，法國為34940美元，德國為34990美元，丹麥為48660美元。［7］可以看出，發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展水平比較高，對就業(yè)支出財力比較充裕。二是一些北歐國家實行國家福利型的社會保障制度，建立起了比較完善的失業(yè)保險和就業(yè)保障制度，對失業(yè)者給予比較高的失業(yè)金和就業(yè)促進方面的補貼，這在一定程度上也使這些國家的就業(yè)保障支出處于比較高的水平。

3.短期內我國財政尚難以有效支持較高的就業(yè)保障支出水平。我國就業(yè)保障資金主要來源于國家財政補貼，國家財政資助在就業(yè)保障資金中往往處于最終支持者的地位。但是從短期來看，全國整體的財政收支差額赤字居多，如2001年財政收支差額為－2516.54億元，2005年財政收支差額為－3280.99億元，到2009年，財政收支差額為－7781.63億元，見表2。也就是說短期內我國的財政基本沒有盈余，所以如果當失業(yè)保險基金無法滿足需要時，若僅以當年的財政盈余作為就業(yè)保障支出的資金來源之一，就目前的財政收支情況來看，還無法滿足較高的就業(yè)保障支出水平的需要。

表1 2003年主要市場經(jīng)濟國家財政就業(yè)保障支出水平與我國的比較

表2 我國2001－2009各年度財政收支總額 單位：億元

4.目前我國的企業(yè)失業(yè)保險資金籌集尚存在問題。根據(jù)國際上慣用的計算財政社會保障支出的方法，企業(yè)繳納的保險費也應當納入財政收入，用于就業(yè)保障支出。目前，中國的企業(yè)社會保險費的實際繳費率并不高，漏繳、拒繳現(xiàn)象還是很嚴重，并沒有象國際上一些國家那樣以稅收的形式收繳，從而無法形成固定、持久的資金來源以保障失業(yè)保險金的足額支付，因此，也就無法真正實現(xiàn)財政就業(yè)保障支出的最后保障作用。

二、提高財政就業(yè)保障支出水平的對策

我國的財政就業(yè)保障支出水平偏低的主要原因是財政可以支配用于就業(yè)保障的資金不足。要提高財政就業(yè)保障支出水平，最終達到國務院在《綱要》中提到的充分就業(yè)的目標，需要從以下幾方面探求其對策：

1.提高財政收入，擴大財政支出規(guī)模。瓦格納法則指出：隨著人均收入的提高，財政支出的相對規(guī)模也隨之提高。我國在改革之前由于實行計劃經(jīng)濟條件下的“統(tǒng)收統(tǒng)支”制度，財政支出比重呈現(xiàn)出擴張趨勢，而在改革之后卻呈現(xiàn)下降趨勢。但是，隨著經(jīng)濟體制邁上市場經(jīng)濟的運行軌道并達到一定階段以后，財政支出規(guī)模有上升的趨勢。有數(shù)據(jù)表明，我國財政支出規(guī)模（財政支出總額占國內生產(chǎn)總值的比重）1978年為31.0%，1995年為11.7%，2001年上升到19.7%，到了2009年這一比例上升為20.12%。［8］可見，我國的財政支出規(guī)模有擴大的空間。財政支出規(guī)模擴大，意味著財政可支配的收入增加，這樣可用于就業(yè)保障支出的資金也會相應增加。

2.調整財政支出結構，逐步增加就業(yè)保障支出。財政在社會保障支出中，最大的支出為就業(yè)補助支出，因此，調整財政支出結構應逐步擴大就業(yè)補助支出。未來的5年，財政支出結構中，能用來增加失業(yè)保險補助的資金來源，比較可行的途徑是行政管理支出的適當壓縮，以及其他支出的控制。具體表現(xiàn)在，壓縮行政管理支出占財政支出的比重也可以騰出部分財政支出，從而用于就業(yè)補貼支出。財政可以騰出用于就業(yè)補貼支出的資金將不斷增加，財政就業(yè)保障水平將不斷呈上升趨勢?！毒V要》中還提到，在完善社會保險基金預算基礎上研究編制社會保障預算，建立健全有機銜接的政府預算體系，這為未來“十二五”期間改革財政預算體制，擴大就業(yè)社會保障支出提供了制度支持。

3.完善稅收制度，加大失業(yè)保險資金籌集力度。一是嘗試建立社會保險稅。現(xiàn)行制度下，社會保險經(jīng)辦機構集社會保險費的收、支、管、用與政策制定于一體，這種機制缺乏對社會保險基金運營管理的必要約束和監(jiān)督。由于現(xiàn)行繳費方式所存在缺陷，使得社會保險資金來源缺乏保障，并且給資金管理和收支平衡帶來困難。因此，開征社會保險稅，有利于增強失業(yè)保險籌資的強制性，加強失業(yè)保險基金的征收力度。我國近年來的改革過程中，一些地方采取了由地稅部門代征的辦法，收到了較好的效果。因此，社會保險費的征收如果改為開征社會保險稅的形式，可以充分體現(xiàn)社會保險的強制性，有助于從征收方面減少漏洞，提高失業(yè)保險基金的收繳率。二是可將個人所得稅部分劃入就業(yè)補助支出。改革開放以來，我國國民收入分配的格局發(fā)生了巨大變化，一方面，整個國民收入的分配不斷向居民個人傾斜；另一方面，我國居民個人之間收入分配不公問題也日益嚴重，城市居民的基尼系數(shù)已經(jīng)由改革開放前的0.16提高到目前的0.4以上。因此，當前我國就業(yè)保障籌資的問題不應忽視我國居民收入分配差距過大問題。由于就業(yè)保障本身涉及到和諧社會的穩(wěn)定，以及千家萬戶的民生，實行個人所得稅也是為了充分集合社會資源扶持就業(yè)，所以可以考慮在財政收入中，劃入一部分個人所得稅專門用于就業(yè)保障支出，以便提高我國目前的財政就業(yè)保障支出水平。

［1］［6］參見溫家寶總理在十一屆全國人大四次會議上的《政府工作報告》.http:／／www.gov.cn／2011lh／content＿1825233.htm

［2］穆懷中.中國社會保障適度水平研究［M］.沈陽：遼寧大學出版社，1998.穆懷中教授在《中國社會保障適度水平研究》一書中，較早地對其進行了質與量的界定。本文受其文啟發(fā)，從財政支出的角度剖析就業(yè)保障支出占財政支出的比例，從而使用財政就業(yè)保障支出水平這一概念。

［3］楊宜勇.財政政策在促進就業(yè)中的作用［J］.中國財政，2003，（2）.

［4］盧亮.1998－2002年我國積極財政政策就業(yè)效應的實證分析［J］.西北人口，2005，（1）.

［5］2011年國務院制定的 《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》.http:／／www.gov.cn／2011lh／content＿1825838＿9.htm

［7］國家統(tǒng)計局網(wǎng)站統(tǒng)計數(shù)據(jù)http:／／www.stats.gov.cn／tjsj／qtsj／gjsj／2009／t20100407＿402632607.htm

［8］國家統(tǒng)計局網(wǎng)站統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算而得。http:／／www.stats.gov.cn／tjsj／

責任編輯 宮秀芬

F812.45

A

1672－2426（2011）07－0046－03

班曉娜（1976－），女，遼寧大石橋人，東北財經(jīng)大學博士生，遼寧師范大學管理學院講師，主要從事勞動經(jīng)濟研究。

※本文系2010年國家社科基金年度項目“女大學生就業(yè)難問題的成因及相關政策研究”（10BJY032）的階段性成果。