趙玉紅 劉 曦

（遼寧社會科學院，遼寧 沈陽 110031）

食品安全公共管理制度的缺失與完善

趙玉紅 劉 曦

（遼寧社會科學院，遼寧 沈陽 110031）

食品安全是一種公共產(chǎn)品，它的提供需要政府和第三方等公共經(jīng)濟主體的介入。現(xiàn)行分段監(jiān)管體制中的銜接不當、政府提供的信息不完善、政府監(jiān)管的手段過于依賴直接管制等造成食品安全公共管理制度的缺失。由此需要在深化食品安全監(jiān)管體制改革、建立消費者獲取安全信息的渠道、倡導生產(chǎn)者和經(jīng)營者自我管制以及第三方管制等方面完善食品安全公共管理制度。

食品安全；公共管理；缺失與創(chuàng)新

近年來，食品安全問題不斷出現(xiàn)，不僅給人類的身體和健康帶來重大損害或構(gòu)成嚴重威脅，也給消費者和食品相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成十分巨大的經(jīng)濟損失。如何解決這一問題已經(jīng)成為政府在公共管理方面的重要課題。

一、食品安全需要公共經(jīng)濟主體更多介入

按照公共經(jīng)濟學的原理，具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的物品應當由政府提供，或者由第三方組織來提供。食品安全是一種公共產(chǎn)品。一是食品安全問題存在外部效應，食品市場上的守法廠商對消費者和不法廠商產(chǎn)生正的外部性，守法廠商生產(chǎn)并出售合乎標準的食品，給消費者以信任感，消費者去購買同類但卻是不法廠商生產(chǎn)的偽劣產(chǎn)品，結(jié)果給不法廠商帶來了收益，守法廠商對于不法廠商產(chǎn)生正外部效應。而不法廠商對于消費者和守法廠商則產(chǎn)生負的外部效應，甚至可能出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。因此如果僅僅依靠市場機制，不法食品供應人或廠商行為可以損害他方，并且可以得到守法廠商帶來的邊際收益。二是食品安全問題存在信息不對稱問題。信息不對稱引起的生產(chǎn)、經(jīng)營者的機會主義行為以及消費者的“逆向選擇”，如果僅僅依靠市場和消費者自身來獲取有關(guān)食品安全的信息是不可行的，這里既有能力問題也有成本問題?；谏鲜鰞牲c，食品安全的提供需要政府和第三方的參與。

世界上食品安全監(jiān)管主要有三種模式：一是多部門共同負責的食品安全監(jiān)管體制，以美、日為代表；二是由一個獨立部門進行統(tǒng)一管理的食品安全監(jiān)管體制，以歐盟為代表；三是由一個部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合性監(jiān)管體制，以加拿大為代表。發(fā)達國家的食品安全保障體系為我們提供了可以參照的模式，但是這些不同的模式并非完美無缺，各自都存在不足，各國也都在實踐中不斷修正完善著食品安全監(jiān)管體制。相比發(fā)達國家，我國食品安全監(jiān)管的難度要大得多，也復雜很多。近年來我國在食品安全監(jiān)管體制方面進行了不斷的探索，2003年組建了國家食品藥品監(jiān)督管理局，建立了食品安全綜合監(jiān)督體制；2004年根據(jù)國務院《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》，對食品安全具體監(jiān)管體制又進行了調(diào)整，確定了分段管理為主，品種監(jiān)管為輔的具體監(jiān)管體制。目前我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制是在各級人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，由各級監(jiān)督部門對食物鏈的各個環(huán)節(jié)實行分段監(jiān)管。在中央一級，衛(wèi)生部門承擔綜合監(jiān)督的職能，生產(chǎn)環(huán)節(jié)由質(zhì)檢部門負責，流通領(lǐng)域由工商部門負責，餐飲服務行業(yè)由食品藥品監(jiān)管局負責，食用農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)部負責。在地方一級，由地方政府依照食品安全法及有關(guān)規(guī)定確定各監(jiān)管部門的監(jiān)管職責。

二、食品安全公共管理制度的缺失

在發(fā)達國家，由于經(jīng)濟發(fā)展水平較高和社會信用體系健全，加上法律完善，處罰嚴厲，發(fā)達國家人為造假制劣的現(xiàn)象較少，食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模較大，操作規(guī)范，食品安全監(jiān)管的任務主要是控制微生物污染和食品工程新技術(shù)所帶來的食品安全問題。而在我國，由于市場經(jīng)濟體制建立時間不長，全社會的法律觀念和誠信意識不強，造成各種食品安全問題的人為因素較多。因此我國的食品安全監(jiān)管要借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，也要針對本國的國情。我國目前實行的是由各級監(jiān)管部門對食物鏈的各個環(huán)節(jié)實行分段監(jiān)管的管理制度。主要是按照食品生產(chǎn)加工、流通、消費環(huán)節(jié)，各相關(guān)部門進行分工監(jiān)管。從法律法規(guī)設計上看，法規(guī)、規(guī)章、文件覆蓋了食品安全監(jiān)管體系方方面面，規(guī)定十分詳細周全，無所不有。那么為什么這么完善的體系沒有很好發(fā)揮應有的作用？從目前的管理制度看，在某些方面還有缺失，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.分段監(jiān)管體制不完善

目前食品安全監(jiān)管改革并未就多頭、分段的管理體制作出實質(zhì)改變，而只是選擇在既有框架內(nèi)“微調(diào)”。分段監(jiān)管雖明確了各部門的職責，但每一段并不是一個獨立的環(huán)節(jié)，也無法僅由一個部門來承擔。有些食品安全問題，在生產(chǎn)加工、流通和消費環(huán)節(jié)中都有可能出現(xiàn)，并不明顯屬于哪個環(huán)節(jié)，因分段監(jiān)管導致的監(jiān)管盲區(qū)仍然存在。從體制上看，即有兼顧責任，又有兼顧收費利益之嫌，如此分散監(jiān)管，難免出現(xiàn)政出多門，相互扯皮，有責任相互推諉，有利益相互爭搶，再加上監(jiān)管部門之間信息不通，既浪費國家投入大量的檢驗設備和資金，同時，各個環(huán)節(jié)重復收費，又增加了食品生產(chǎn)成本，也制約了食品行業(yè)發(fā)展。如何在“分”為主的基礎上，增強“統(tǒng)”的力量是完善食品安全監(jiān)管體制的一個重要內(nèi)容。

2.有關(guān)食品安全信息不完善

食品安全信息不權(quán)威影響管理效果。政府通過行政手段促進食品安全信息的傳遞可以影響消費者以及生產(chǎn)者的行為，以達到最大限度地改善市場環(huán)境、提高市場效率的政策目標。如質(zhì)量認證是世界各國為保障消費者健康而建立的一種食品安全管理制度。認證是將不能觀測的質(zhì)量信息通過一個擔保系統(tǒng)傳遞給消費者，認證標志有助于消費者將優(yōu)質(zhì)安全食品與劣質(zhì)食品加以區(qū)別，但認證機制有效運行的關(guān)鍵是取得消費者對認證標志的認可與信任。假若認證管理不規(guī)范、不統(tǒng)一，就可能影響信號質(zhì)量，降低消費者對認證信息的利用效果。我國目前多部門各自為政的食品質(zhì)量認證體制以及有機食品、綠色食品、無公害食品、放心食品等存在互相交叉重疊的多種認證標志，不僅造成消費者混淆，也給生產(chǎn)者帶來混亂，以至于在標準上無所適從，從而讓政府監(jiān)管的效果大打折扣。

食品溯源信息缺失影響對食品安全的有效監(jiān)控。食品溯源信息通過向消費者提供生產(chǎn)商和加工商的全面信息，從而使消費者了解食品的真實情況；強化產(chǎn)業(yè)鏈上企業(yè)的責任，有安全隱患的企業(yè)將被迫退出市場，而生產(chǎn)質(zhì)量好的企業(yè)則可以建立信譽。政府監(jiān)管部門可通過這一體系搜集有關(guān)信息。目前我國食品安全存在的主要問題之一，就是市場信用缺失，推行食品溯源制度可以明確責任主體。而國內(nèi)目前建立可溯源系統(tǒng)的企業(yè)很少，一是有用信息太少，消費者的使用率不高；二是建立可溯源系統(tǒng)成本太高。

3.監(jiān)管手段有偏差

中國目前的食品安全管理制度太注重危機的處理，而忽視了食品安全事件的預防工作，應更多地在源頭上解決問題；監(jiān)管方式和手段落后，還未能充分利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段開展日常監(jiān)管執(zhí)法，把檢測誤認為是監(jiān)管，把罰款當做是一種管制，把直接監(jiān)督單個生產(chǎn)者、經(jīng)營者行為作為目標，實際上這樣既不可能也不經(jīng)濟。監(jiān)管手段應該是社會管制，更多的是通過對各個環(huán)節(jié)設計一種手段從源頭上抑制生產(chǎn)者、經(jīng)營者容易滋生的投機行為，這樣的監(jiān)管才更為有效。

政府監(jiān)管的手段過于依賴直接管制。目前政府食品安全管理手段單一，過于依賴行政手段，而在增強生產(chǎn)者或流通者自我管制和第三方管制方面重視不夠，從而制約管制結(jié)果正效應的最大化。比如食品安全問題與我國企業(yè)的信用體系不健全有很大關(guān)系，這就要求政府建立比較完善的市場信用制度以及具有約束力的行業(yè)規(guī)范。為減少失信行為，必須建立嚴格的失信懲戒機制，使市場交易的參與者加大失信成本，最終放棄失信的決策。現(xiàn)在政府對行業(yè)內(nèi)失信企業(yè)的懲戒缺乏手段，或者懲罰力度較小，起不到警示作用，沒有為守信經(jīng)營的企業(yè)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。政府在間接管制方面要做的事還很多。

三、食品安全公共管理制度創(chuàng)新的構(gòu)想

1.進一步深化食品安全監(jiān)管體制改革

可以考慮“分步走”的方式進行改革。第一階段整合監(jiān)管資源，歸并監(jiān)管職能，減少監(jiān)管環(huán)節(jié)、延長監(jiān)管鏈條，建立和完善綜合性食品安全監(jiān)管機構(gòu)。在食品的生產(chǎn)加工、流通和消費環(huán)節(jié)逐步實現(xiàn)以一個部門為主的“綜合性、專業(yè)化、成體系”的監(jiān)管模式；強化食品安全委員會的決策核心作用，統(tǒng)籌監(jiān)管，防止各部門因自身利益及專業(yè)偏見而導致政策混亂，為處理部門之間的權(quán)限糾紛提供一個各方都共同認同和接受的規(guī)則體系。第二階段建立獨立的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，逐步完善食品生產(chǎn)加工、流通、消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、商務等部門的食品安全監(jiān)管的職能劃出來，組建一個新型的食品安全監(jiān)督管理局，實現(xiàn)食品監(jiān)管行政機構(gòu)與職能統(tǒng)一監(jiān)管的新型模式。

2.建立消費者獲取安全信息的渠道

應逐步規(guī)范食品質(zhì)量安全認證市場，確保認證標志的可信賴性，使質(zhì)量認證真正成為為消費者提供安全信息的有效工具。認證應該由在某一專業(yè)領(lǐng)域中享有聲譽的組織，憑借其專業(yè)知識和信用，為企業(yè)的產(chǎn)品提供質(zhì)量認證，政府應成為“認證者的認證者而不是產(chǎn)品的認證者”。在政府直接管制放松、加強利用第三方資源的大背景下，通過支持專業(yè)組織進行第三方管制和認證，來完善對食品的管制。

逐步建立食品安全標志與追溯制度。從源頭上監(jiān)管，即明確責任主體的一個有效制度是食品溯源制度。食品溯源就是指在食品產(chǎn)銷的各個環(huán)節(jié)（包括種養(yǎng)殖、生產(chǎn)、流通以及銷售等）中，食品及其相關(guān)信息能夠被順向追蹤（生產(chǎn)源頭→消費終端）和逆向回溯（消費終端→生產(chǎn)源頭），使食品的整個生產(chǎn)經(jīng)營活動始終處于有效地監(jiān)控之中。推行食品溯源制度，應按照從生產(chǎn)到銷售的每一個環(huán)節(jié)都可相互追查的原則，建立食品生產(chǎn)、經(jīng)營記錄制度。從食品生產(chǎn)源頭開始，對食品生產(chǎn)加工銷售過程進行詳細記錄存檔，食品要加貼標簽、標志，記錄和標簽、標志可以溯源，推行“產(chǎn)地和銷地”、“市場與基地”、“屠宰場與養(yǎng)殖場”的對接與互認。通過食品標識、責任可追溯系統(tǒng)與相應的處罰制度，可促使生產(chǎn)者負有全程的質(zhì)量安全責任，并激勵企業(yè)持續(xù)地改進食品質(zhì)量安全，同時消費者獲得相關(guān)質(zhì)量信息的知情權(quán)。

建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全信息組織管理系統(tǒng)。目前食品安全的各個監(jiān)管部門在承擔食品質(zhì)量安全管理的同時，都從不同方面搜集了大量信息。但還存在著信息不夠全面系統(tǒng)，已有資源分散、缺乏共享機制、風險評估和預警機制，安全信息透明度不高，由此，應有效地整合各種信息資源，發(fā)揮政府提供有效的食品安全信息的作用。

3.倡導企業(yè)自我管制和第三方管制

激勵企業(yè)自我管制，既降低了政府監(jiān)管成本，也是成熟市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢，這就要求政府在完善社會信用體系方面做更多工作。第三方作為公共經(jīng)濟主體之一，主要包括志愿團體、社會組織或民間協(xié)會等。第三方在向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務方面有自己獨特的優(yōu)勢，比如貼近基層、靈活、效率、專業(yè)等。在食品安全方面，可以考慮確立社會中介組織的法律地位，賦予其部分公共管理職能，為消費者提供信息服務，對生產(chǎn)銷售者進行社會監(jiān)督，進行安全風險評估。政府監(jiān)管體系的設計要指導和幫助社會力量監(jiān)督食品經(jīng)營者和生產(chǎn)者。建立多向信息途徑，提高市場經(jīng)濟信息的透明度，保護消費者的合法權(quán)益，同時能對消費者和生產(chǎn)者、銷售者之間的沖突起到一定的緩沖作用。

［1］黃恒學.公共經(jīng)濟學［M］.北京：北京大學出版社，2002.

［2］呂亞榮.食品安全管制中的政府責任及策略［J］.改革，2006，⑹.

［3］周潔紅，錢峰燕，馬成武.食品安全管理問題研究與進展［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2004，⑷.

［4］商務部.2005年我國流通領(lǐng)域食品安全狀況的調(diào)查報告.

責任編輯 侯 琦

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A

1672－2426（2011）07－0056－02

趙玉紅（1970－），女，遼寧社會科學院經(jīng)濟研究所公共經(jīng)濟室主任、研究員，研究方向為公共經(jīng)濟學。

劉 曦（1973－），女，遼寧社會科學院經(jīng)濟研究所副研究員，研究方向為公共經(jīng)濟學。